Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

ч. 1 комментируемой статьи подразделений государственных органов, не вправе осуществлять опера­тивно-розыскную деятельность комплексно, с применением всего арсенала специфических средств и методов. Однако это не означает, что отдельные оперативно-розыскные мероприятия не вправе осуществлять иные субъек­ты, которым это право предоставлено законодателем. Так, согласно дей­ствующему в России законодательству различают следующие группы субъ­ектов, полномочных проводить оперативно-розыскные мероприятия (см. «также комментарий к гл. III).

Во-первых, это оперативные подразделения органов, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи. Эти субъекты правомочны проводить указан­ные мероприятия без каких-либо изъятий, т.е., как указал законодатель, они осуществляют оперативно-розыскную деятельность в полном объеме.

Во-вторых, это оперативные подразделения органов, перечисленных в ч. 2 комментируемой статьи. Эти субъекты полномочны проводить все оперативно-розыскные мероприятия, но в определенных пределах (см. п. 8 комментария).

В-третьих, субъектами, полномочными принимать оперативно-розыскные меры, являются органы дознания, перечисленные в ст. 117 УПК РСФСР. В соответствии с предписаниями ч. 1 ст. 118 «Обязанности орга­нов дознания» УПК РСФСР на органы дознания возлагается принятие не­обходимых оперативно-розыскных (и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом) мер в целях обнаружения преступлений и лиц,

их совершивших. Что касается этих субъектов, то перечень и пределы про­водимых ими оперативно-розыскных мероприятий (мер) законодателем в уголовно-процессуальном законе не определены, а в Федеральном законе о них вообще не упоминается.

В-четвертых, такими субъектами с недавнего времени являются пред­приятия и операторы связи. Они обязаны: предоставлять органам, осу­ществляющим оперативно-розыскную деятельность, возможность прове­дения оперативно-розыскных мероприятий на сетях связи; принимать меры к недопущению раскрытия организационных и тактических приемов про­ведения указанных мероприятий (см. ч. 1 ст. 14 Федерального закона о связи).

6. Оперативное подразделение — это оперативно-розыскное, оператив­но-поисковое, оперативно-техническое, контрразведывательное, разведы­вательное или информационно-аналитическое отделение (группа), отдел, служба, управление, главное управление, а равно подразделение собствен­ной безопасности и иное организационно-штатное подразделение, входя­щее в структуру российских специальной службы или правоохранительно­го органа, в функциональные обязанности которого входит решение оперативно-розыскных, контрразведывательных или разведывательных задач, предусмотренных федеральным законодательством. Поэтому в об­щем ряду следует выделять оперативные подразделения, правомочные про­водить оперативно-розыскную деятельность. К ним относятся только те, которые структурно включены в государственные органы, перечисленные в ст. 13 Федерального закона.

7. Почти все из перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи государ­ственных органов являются федеральными органами государственного управления (исключая МВД РФ). Поэтому все их оперативные подразделе­ния полномочны осуществлять оперативно-розыскную деятельность.

Иначе дело обстоит с органами внутренних дел Российской Федера­ции. Хотя законодатель и не сделал оговорки применительно к возмож­ности осуществления оперативно-розыскной деятельности, например, ми­лицией общественной безопасности, не являющейся органом исклю­чительно федерального подчинения, тем не менее с позиций действующего законодательства выглядит достаточно проблематично проведение ею все­го комплекса оперативно-розыскных мероприятий.

Следует помнить также о том, что право на осуществление оперативно-розыскной деятельности отдельными звеньями системы органов внутрен­них дел «продублировано» в законодательных актах, регламентирующих правовой статус конкретных подразделений (органов) системы внутренних дел[28] . Так, криминальная милиция наделена правом проведения оператив­но-розыскных мер в соответствии с Законом о милиции (см. ч. 2 ст. 8 и п. 16 ст. 11), а учреждения, исполняющие наказания, наделены аналогичным правом в соответствующих статьях Закона об учреждениях и органах, ис­полняющих уголовные наказания (см. комментарий к ст. 4).

8. Законодатель установил специальный режим проведения оператив­но-розыскных мероприятий оперативными подразделениями органа внешней разведки Минобороны России и органа внешней разведки ФАПСИ при Президенте России (см. ч. 2 ст. 13).

Во-первых, данные мероприятия проводятся только в целях обеспече­ния безопасности указанных органов внешней разведки. Эта цель конкрети­зирует общую цель оперативно-розыскной деятельности, указанную в ст. 1 (защиту от преступных посягательств), применительно к функционирова­нию части субъектов оперативно-розыскного дела. Под безопасностью (не только органов внешней разведки, но и всех органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность) понимается степень защищенности данного органа от внешних и внутренних угроз (в частности, от преступ­ных посягательств извне и коррупции изнутри), минимальный уровень ко­торой позволяет этому органу функционировать как элементу системы сил обеспечения безопасности России и решать возложенные на него законо­дателем задачи.

Обеспечение безопасности (органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность) — это организация и реализация системы мер различного характера с целью нейтрализации или локализации потенци­альных или реальных угроз нормальному функционированию государ­ственного органа:

а) возникающих в деятельности самого органа: обнаружение среди со­трудников отдельных коррумпированных лиц, а также лиц, замышляющих, готовящих или совершающих должностные преступления; недопущение наступления последствий возможных правонарушений сотрудников орга­нов внешней разведки, могущих повлечь ущерб безопасности государ­ственного органа;

б) идущих извне: выявление устремлений спецслужб иностранных го­сударств, иностранных организаций к органам внешней разведки; обнару­жение отдельных лиц, замышляющих, готовящих или совершающих пре­ступления против органа внешней разведки (в состав которого входят оперативные подразделения), или против его сотрудников; предупрежде­ние и пресечение попыток их проникновения в систему органов обеспече­ния безопасности России (специальной службы) или оказания негативного влияния на ее деятельность.

Во-вторых, оперативно-розыскные мероприятия этими субъектами про­водятся лишь в случае, если их проведение не затрагивает полномочий орга­нов, указанных в пп. 1—7 части первой комментируемой статьи. На практи­ке наиболее спорно следующее. Кто же должен определять, затрагивает или не затрагивает «чужих» полномочий осуществление тех или иных опе­ративно-розыскных мероприятий? Анализ соответствующих нормативно-правовых источников свидетельствует, что как на уровне законодательных актов, так и на уровне подзаконных ведомственных нормативных актов должных четких, недвусмысленных предписаний на этот счет не имеется[29] .

9. Важным элементом реализации принципа законности в оперативно-розыскной деятельности является предписание комментируемой статьи о том, что перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную дея­тельность, может быть изменен или дополнен только федеральным законом (см. ч. 3 ст. 13). Это положение следует понимать, во-первых, как указание законодателя на исключительный характер наделения тех или иных субъ­ектов правомочиями в столь специфическом виде государственной дея­тельности, каким является оперативно-розыскная работа. Исключитель­ность проявляется в том, что только сам законодатель компетентен наделять те или иные органы (государственные органы и органы дознания) полномочиями на проведение оперативно-розыскной деятельности. Во-вторых, данное положение следует понимать как требование законодателя рассматривать осуществление оперативно-розыскной деятельности право­мочных на то субъектов в системе, вне отрыва деятельности одних государ­ственных органов от аналогичной деятельности других элементов государ­ственного механизма. Наконец, в-третьих, любые изменения в количественном составе оперативно-розыскных органов считаются закон­ными исключительно после принятия соответствующего федерального за­кона, а не принятия иного нормативного правового акта (допустим, указа Президента России или закона субъекта Российской Федерации).

Федеральный закон — это нормативный правовой акт высшей юриди­ческой силы, регулирующий общественные отношения в определенной области[30] . Только путем принятия такого акта возможно изменить содержание перечня оперативно-розыскных органов. Вместе с тем законодатель не счел целесообразным в тексте комментируемой статьи указать на то обстоя­тельство, что перечень оперативно-розыскных органов может быть изме­нен или дополнен лишь тем федеральным законом, предписания которого подлежат включению в комментируемый Федеральный закон. Поэтому бу­дет небезосновательным допустить, что в перспективе в ином федеральном законе данный перечень может быть каким-либо образом изменен (например, в будущем не исключено создание новой государственной структуры — военной полиции, наделенной полномочиями оперативно-розыскного органа).

10. Руководители оперативно-розыскных органов определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы. Данное предписание законодателя позволяет российским правоохрани­тельным органам и спецслужбам своевременно реагировать на изменения в оперативной обстановке. Наделение руководителей органов, осу­ществляющих оперативно-розыскную деятельность, полномочиями по определению конкретных подразделений, которые должны осуществлять оперативно-розыскную работу, способствует ее эффективности и наступа­тельности в деле борьбы с преступностью.

11. Конкретизация принципа законности в оперативно-розыскной дея­тельности и системного видения законодателем порядка ее осуществления различными государственными органами закреплена в ч. 4 комментируе­мой статьи. Согласно последней, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность органы решают определенные настоящим Федеральным зако­ном задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами Российской Федерации. Не­смотря на наличие единых целей и задач общей оперативно-розыскной деятельности, осуществляющие ее оперативные подразделения государ­ственных органов решают такие задачи самостоятельно, в рамках отведен­ных им законодателем полномочий (см. о полномочиях п. 11 комментария к ст. 1). Это предопределяется различным функциональным предназначени­ем конкретных органов как относительно самостоятельных элементов еди­ного государственного механизма. Формы, методы и тактика взаимодей­ствия определяются непосредственно в правоохранительных органах и спецслужбах исходя из целей и задач, поставленных перед ними законода­телем.

Относительно полномочий оперативно-розыскных органов отметим -следующее. Во-первых, они определяется исключительно в соответствую­щих законодательных актах Российской Федерации (см. пп. 2 и 3 настоя­щего комментария и комментарий к ст. 4). Во-вторых, данную норма­тивную формулировку не следует толковать расширительно, т.е. на практике оперативники должны руководствоваться прежде всего предпи­саниями, изложенными в ст.ст. 14 и 15 Федерального закона. И только в случае отсутствия в этих статьях конкретного правила, определяющего права или обязанности органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, допускается действовать по правилам, изложенным в феде­ральных законах, регламентирующих деятельность правоохранительных органов и спецслужб России.

С т а т ь я 14. Обязанности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность

При решении, определенных настоящим Федеральным законом задач опе­ративно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять, обязаны:

1. Принимать в пределах своих полномочий все необходимые меры по за­щите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собствен­ности, а также по обеспечению безопасности общества а государства.

2. Исполнять в пределах своих полномочии поручения в письменной форме органа дознании, следователя, указания прокурора и решения суда о проведе­нии оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, принятым ими к производству.

3. Выполнять на основе и в порядке, предусмотренном международными договорами Российской Федерации, запросы соответствующих международ­ных правоохранительных организаций, правоохранительных органов и специ­альных служб иностранных государств.

4. Информировать другие органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации, о ставших им известными фактах противоправной деятельности, относящихся к ком­петенции этих органов, и оказывать этим органам необходимую помощь.

5. Соблюдать правила конспирации при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.

6. Содействовать обеспечению в порядке, установленном законодатель­ством Российской Федерации, безопасности и сохранности имущества своих сотрудников, лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим опе­ративно-розыскную деятельность, участников уголовного судопроизводства, а также членов семей и близких указанных лиц от преступных посяга­тельств.

1. Статья заменила собой ст. 12 ранее действовавшего Закона об опера­тивно-розыскной деятельности. Основные изменения и дополнения состоят в следующем*

уточнен круг обязанностей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по исполнению поручений следователя и других должностных лиц;

значительно сужен круг обязанностей таких органов по защите и обес­печению прав и свобод личности. Если ранее на них возлагалась обязан­ность защищать все законные права и свободы человека (см. п. 1 ч. 1 ст. 12 прежнего Оперативно-розыскного закона), то согласно предписаниям п. 1 комментируемой статьи такая обязанность ограничена необходимостью защиты исключительно «конституционных прав и свобод человека и граж­данина». Эта новелла вступает в серьезное противоречие с требованиями ст. 1 о проведении оперативно-розыскной деятельности «в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина» (всех, а не только конституционных).

Проведена существенная работа по технико-юридическому улучшению редакции статьи.

2.Цель статьи — сконцентрировать законные предписания об обязан­ностях органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и систематизировать их для лучшего восприятия правоприменителями.

3.Сфера действия предписаний, изложенных в статье, по замыслу зако­нодателя, должна охватывать всю оперативно-розыскную деятельность. Однако в их системе наличествуют пробелы (см., например, п. 1 коммента­рия).

Кроме того, нельзя не отметить следующее. Анализ текста Федераль­ного закона свидетельствует, что в нем отсутствует системное изложение правил, регламентирующих как обязанности, так и права оперативных со­трудников и других лиц, причастных к проведению оперативно-розыскной деятельности.

4.Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Для правильно­го уяснения ее содержания и действенного практического применения тре­буется руководствоваться предписаниями ряда законодательных и иных нормативных правовых актов (включая секретные ведомственные), а также международных договоров Российской Федерации (см. пп. 7, 8 и 10 ком­ментария к настоящей статье).

5. Конституция, определяя человека, его права и свободы высшей цен­ностью, подчеркивает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства и всех его органов. Ис­ходя из этого конституционного положения одной из первых обязанностей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, выступает обязанность принимать в пределах полномочий все необходимые меры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собствен­ности, а также по обеспечению безопасности общества и государства.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции, права и свободы человека и гражда­нина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, Конститу­цией запрещается создание и функционирование общественных объедине­ний и организаций, деятельность которых направлена на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Россий­ской Федерации, подрыв безопасности государства. Поэтому законодатель возложил на государственные органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обязанность принимать в соответствии со своей компетенцией все необходимые меры для защиты охраняемых законом прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и госу­дарства.

Пределы полномочий соответствующих государственных органов за­креплены в законах, определяющих их предназначение (см. комментарий ст.ст 4 и 13).

6. Государственные органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, должны выполнять в пределах своих полномочий поручения органа дознания, следователя, указание прокурора и решения суда о про­изводстве оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, при­нятым ими к своему производству. Такие поручения, указания и решения суда должны быть изданы в письменной форме и содержать ссылку на кон­кретное уголовное дело, находящееся в производстве у органа дознания, следователя, прокурора или суда.

Вид оперативно-розыскных мероприятий и тактику их проведения определяет орган, их осуществляющий. Он же несет ответственность за за­конность и обоснованность проведения соответствующих оперативно-розыскных мероприятий.

Поручения, указания и решения органов дознания, следователя, проку­рора или суда, должны направляться органам, осуществляющим оператив­но-розыскную деятельность, с учетом полномочий последних. Так, опера­тивные подразделения ГТК России осуществляют выявление, предупреж­дение, пресечение и раскрытие, в частности, контрабанды (см. ст. 188 УК РФ). Соответствующие подразделения органов ФСБ России на основании Федерального закона об органах федеральной службы безопасности также ведут работу по выявлению и пресечению контрабанды (в части незакон­ного перемещения через таможенную границу России сырьевых ресурсов, материалов, технологий, оружия, боеприпасов, наркотических средств, взрывчатых, отравляющих и радиоактивных веществ, а также предметов, являющихся национальным достоянием Российской Федерации). Исходя из такого разделения компетенции правоохранительных органов в борьбе с контрабандой и должны направляться поручения о производстве опера­тивно-розыскных мероприятий при расследовании контрабанды. Причем подразделениями дознания таможенных органов, а также следователями органов внутренних дел и органов федеральной службы безопасности ука­зания об осуществлении оперативно-розыскных мероприятий направляют­ся в оперативные подразделения этих ведомств.

7. В соответствии со ст. 7 запросы международных правоохранительных организаций, правоохранительных органов и спецслужб иностранных госу­дарств являются основанием для проведения оперативно-розыскных меро­приятий. В связи с этим выполнение таких запросов является одной из обя­занностей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Российская Федерация заключила ряд международных многосторонних и двусторонних соглашений о борьбе с преступностью. Порядок, основа­ния и другие вопросы направления и исполнения таких поручений опреде­ляются этими договорами и конкретизируются в ведомственных норма­тивных актах (см. комментарий к ст. 4).

Сотрудничество осуществляется путем исполнения запросов о проведе­нии оперативно-розыскных мероприятий. Как правило, такие запросы на­правляются в письменном виде. В некоторых межгосударственных согла­шениях определено, что в безотлагательных случаях запросы могут пере­даваться устно, однако впоследствии они должны быть подтверждены письменно. При возникновении сомнения в подлинности или содержании запроса об оказании содействия может быть запрошено его подтвержде­ние.

Обычно соответствующим международным договором предусматри­вается, что запрос об оказании содействия должен содержать ряд данных:

наименование органа, запрашивающего содействие, и органа, к которому обращен запрос; изложение существа дела; указание цели и обоснование запроса; содержание запрашиваемого содействия; имена и фамилии, клич­ки, гражданство лиц, имеющих отношение к делу, даты и места их рожде­ния, занятие, места жительства и пребывания; названия и места нахожде­ния фирм и организаций, имеющих отношение к делу; описание деяния или события, а по уголовным делам — квалификация деяния в соответствии с законодательством запрашиваемого государства и текст применяемого за­кона; перечень вопросов, на которые необходимо получить ответ; описа­ние особого порядка, которому необходимо следовать при исполнении за­проса, и обоснование этой необходимости; любую другую информацию, которая может быть полезна для облегчения исполнения запроса.

Кроме того, договорами, как правило, предусматриваются случаи, когда в оказании содействия может быть отказано полностью или частично. В ячестве таких оснований чаще всего называется: возможность нанесения ущерба интересам государства; противоречие законодательству государства или его международным обязательствам, а также если деяние, в язи с которым поступил запрос, не является преступлением по законодательству запрашиваемого государства.

В международных договорах обычно предусматривается порядок действий при невозможности исполнения запроса. Как правило, в таких случаях об отказе в исполнении запроса письменно уведомляется его инициатор. Если исполнение запроса не входит в полномочия органа, получившего его, то запрос передается соответствующему компетентному органу и об этом уведомляется орган, направивший запрос. При наличии обстоятельств, препятствующих или существенно задерживающих исполнение запроса, об этом уведомляется запрашивающий орган. При необхо­димости орган, исполняющий обращение об оказании помощи, вправе за­просить дополнительные сведения, необходимые, по ее мнению, для исполнения запроса.

В международном сотрудничестве Россия исходит из принципа, в соот­ветствии с которым при исполнении запроса применяется законодатель­ство государства запрашиваемой Стороны, однако по просьбе запраши­вающей Стороны может быть применено законодательство ее государства, если это не противоречит законодательству или международным обяза­тельствам государства


29-04-2015, 05:00