Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

Следовательно, законные полномочия российской прокуратуры по надзору за оперативно-розыскной деятельностью юридически оформлены не для всех форм реализации правовых норм, а только для одной из них — исполнения и, вместе с тем, вообще не оговорены в области применения правовых норм в оперативно-розыскной деятельности.

Кроме того, формулировка законодателя о надзоре за исполнением только законов Российской Федерации исключает его проведениепри реа­лизации:

законов иных государств (в частности, законов государств ближнего зарубежья) в случае их обоснованного применения на территории Россий­ской Федерации; субъектов в составе Российской Федерации; бывшего Союза ССР (тех их них, которые обоснованно применяются на практике);

иных нормативных правовых актов (в частности, указов Президента и постановлений Правительства России, ведомственных нормативных ак­тов);

международных договоров и соглашений России в области оперативно-розыскной деятельности (см. п. 7 комментария к ст. 4).

С т а т ь я 22. Ведомственный контроль

Руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную дея­тельность, несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятии,

1. Статья заменила ст. 20 ранее действовавшего Закона об оперативно-розыскной деятельности. Фактически изменений и дополнений в тексте статьи не произошло .(за исключением редакционных уточнений).

2.Цель статьи заключается в системном изложении общих предписа­ний ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью.

3.Действие предписаний, изложенных в статье, распространяется на сферу организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий.

4.Статья носит бланкетный характер, так как отсылает к законода­тельным и ведомственным нормативным правовым актам.

5. Помимо прокурорского, судебного и парламентского контроля за законностью при организации и проведении оперативно-розыскных меро­приятий (см. комментарий к ст. ст. 20 и 21) Федеральным законом устана­вливается также ведомственный контроль. Контроль за законностью при организации таких мероприятий обеспечивается со стороны руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (см. ком­ментарий к ст. 13).

6. Установление в законодательном порядке ведомственного контроля продиктовано спецификой оперативно-розыскной деятельности, в ходе ко­торой решение оперативных задач осуществляется с помощью проведения негласных мероприятий, в том числе затрагивающих права и свободы граждан (см. ст. 5).

В этой связи законодатель возлагает на руководителей органов, осу­ществляющих оперативно-розыскную деятельность, контроль за закон­ностью при организации и проведении оперативно-розыскных мероприя­тий, недопущение в процессе их осуществления нарушений прав и свобод личности, причинение ущерба общественным и государственным интересам. Руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, несут персональную ответственность (в соответствии с федеральными законами и ведомственными нормативнымиактами) правильность и эффективность использования сил и средств органов, обеспечивающих оперативно-розыскную деятельность. Они несут ответственность как в целом за организацию оперативно-розыскной деятельности, так и за законность при организации и проведении конкретных оперативно-розыскных мероприятий.

7. Контрольные функции со стороны руководителей органов, осу­ществляющих оперативно-розыскную деятельность, за законностью и обоснованностью проводимых оперативно-розыскных мероприятий реали­зуются в следующих формах:

путем личного участия в организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий;

при санкционировании заведения дел оперативного учета и утвержде­нии планов по ним;

при санкционировании отдельных оперативно-розыскных мероприя­тий;

в процессе получения санкции на законность проведения оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничениями конституционных прав граждан (на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, негласное проникновение в жилые поме­щения и их негласное обследование);

при утверждении планов организационного обеспечения проведения оперативно-розыскных мероприятий;

при заключении контракта с гражданами, оказывающими содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Кроме того, руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, организуют ведомственный контроль за закон­ностью проводимых мероприятий через подчиненныеим инспектирующие подразделения.

8. Целями ведомственного контроля являются:

определение обоснованности и законности при организации и прове­дении оперативно-розыскных мероприятий в соответствии с требованиями законов и ведомственных нормативных актов, регламентирующих опера­тивно-розыскную деятельность;

своевременное выявление недостатков в области организации и прове­дения оперативно-розыскных мероприятий и предупреждение возможных нарушений законов и ведомственных нормативных актов органов, осу­ществляющих оперативно-розыскную деятельность;

привлечение к ответственности лиц, допускающих нарушения в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий.

9. Законодательне предусматривает передачи полномочий по ведом­ственному контролю нижестоящим руководителям, непосредственно руко­водящим оперативными сотрудниками. Руководители оперативных под­разделений несут персональную ответственность за состояние оперативно-розыскной деятельности на конкретном направлении (участке) работы. Однако они не являются субъектами ведомственного контроля. Перечень руководителей, имеющих право санкционировать проведение оперативно-розыскных мероприятий, определяется ведомственными нормативными актами в зависимости от их характера и степени сложности при организа­ционном обеспечении. На практике санкционирование мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан, проводит, как правило, первый заместитель руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Однако это не снимает ответственности с руко­водителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.

10. Оперативно-розыскные мероприятия проводятся с разрешения и под контролем руководителя органа, осуществляющего оперативно-ро­зыскную деятельность, при наличии к тому оснований. Контроль ведется путем утверждения постановлений и планов мероприятий в установленные министерствами и ведомствами нормативные сроки. При установлении фактов нарушений законности, правил конспирации, нарушении прав и свобод граждан в процессе конфиденциального сотрудничества руководи­тель органа обязан принять соответствующие мерыких восстановлению, возмещению причиненного ущерба и привлечь к ответственности наруши­телей.

Должностные лица, допустившие нарушение законности в ходе орга­низации и проведения оперативно-розыскных мероприятий, несут ответ­ственность в зависимости от тяжести совершенных действий и наступив­ших при этом последствий с учетом их правового положения.

11. О соблюдении законности при организации и проведении оператив­но-розыскных мероприятий см. комментарий к ст. 3, а об оперативно-розыскных мероприятиях —к ст 6.

С т а т ь я 23. Вступление в силу настоящего Федерального закона

(1) Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официаль­ного опубликования.

(2) Приз ноя» у тратившим силу со дня введения в действие настоящего Федерального закона Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депу­татов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, Ли 17, ст. 892; Ли 33, ст. 1912).

(3) Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Прави­тельству Российской Федерации привести их нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

1. Комментируемая статья является новой. В ней изложен один из ви­дов специализированной нормы — так называемое оперативное предписа­ние, роль которого заключается, в частности, в отмене действующих пра­вовых норм. Наличие данной статьи в законе отражает изменения во взглядах законодателя на характер нормативно-правового механизма вступления в силу законодательных актов на федеральном уровне, а также на форму и место фиксации его предписаний (как правило, ранее нормы о вступлении в силу какого-либо закона излагались в соответствующем по­становлении Верховного Совета Российской Федерации).

2.Цель статьи — определить пределы действия норм Федерального закона во времени, а также выразить волю законодателя относительно не­обходимости приведения подзаконных актов в соответствии с предписа­ниями Федерального закона.

3. Так как многие из изложенных в статье предписаний недостаточно нормативно определены (см. пп. 5, 7, 9 и 10 настоящего комментария), пре­делы их действия можно установить только исходя из неофициального (научного)толкования.

4.Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Дляуяснения ее содержания и правильного применения изложенных в ней предписаний требуется руководствоваться рядомнормативных правовых актов (см.пп. 6, 8—10 комментария к настоящей статье).

5. Одним из элементов системы гарантий законности при осуществле­нии оперативно-розыскной деятельности (см. комментарий к преамбуле) является закрепление правил о действии законодательства в области опе­ративно-розыскной деятельности во времени. Однако Федеральный закон в данном отношении не служит образцом для подражания. В частности, в нем не содержится конкретных предписаний о времени действия его норм (включая обратную силу действия). В данной связи правила ч. 2 комменти­руемой статьи позволяют толковатьих как отказ законодателя от юриди­ческой значимости всех осуществленных ранее оперативно-розыскных ме­роприятий и принятых в ходе оперативно-розыскной деятельности решений (в частности, под сомнение поставлена правомерность ранее при­нятых решений о заведении дел оперативного учета).

Кроме того, буквальное толкование положений ч. 3 комментируемой статьи приводит к выводу о том, что продлевается действие только подза­конных нормативных актов федерального уровня (причем на неопределен­ное время). О «судьбе» же ранее принятых ведомственных нормативных актов в области оперативно-розыскной деятельности законодатель умал­чивает. Это также не способствует укреплению «системы гарантий закон­ности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (см. пре­амбулу).

6. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официаль­ного опубликования. В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных кон­ституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу (см. ст. б).

Официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании за­конодательства Российской Федерации» (см. ст. 4). Следовательно, Феде­ральный закон вступил в силу со дня его опубликования в «Российской га­зете» (18 августа 1995 г.). Этот способ вступления его в действие непосредственно указан в ч. 1 комментируемой статьи.

Кроме того, с учетом наличия в Федеральном законе значительного числа бланкетных норм (см. п. 7 комментария к ст. 4) правоприменителю в каждом конкретном случае необходимо определить, действует или нет определенный нормативный акт (как законодательный, так и подзакон­ный), к содержанию которого отсылает та или иная статья Федерального закона. Например, согласно ч. 9 ст. 5 предусмотрено, что нарушения Феде­рального закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности влекут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Одним из таких нарушений является разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении оперативных сотрудников (т.е. должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятель­ность). В свою очередь в ст. 320 нового УК РФ разглашение сведений о ме­рах безопасности в отношении указанных лиц (при определенных обстоя­тельствах) признано преступлением. Однако этот уголовный закон вступил в силу только с 1 января 1996 г. Следовательно, реализация уголовно-правовой ответственности (применительно к рассмотренному примеру), предусмотренная Федеральным законом, реальна не ранее вступления в силу УК РФ.

В данной связи следует помнить также следующее. Во-первых, порядок официального опубликования иных, кроме законов, федеральных норма­тивных правовых актов установлен указом Президента Российской Феде­рации от 5 апреля 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»'. Во-вторых, специальный порядок установлен для применения ведомственных нормативных актов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина (см. п. 7 комментария к ст. 4).

7. Действие норм Федерального закона во времениимеет важное практическое значение. Представляется, что характер и содержание проводи­мых в России оперативно-розыскных мероприятий определяются нормами Федерального закона, действующими во время совершения конкретных оперативно-розыскных действий и принятия соответствующих решений.

Кроме того, следует руководствоваться следующим общим правилом. Во-первых, нормы Федерального закона (равно как и содержащиеся в иных нормативных актах, составляющих правовую основу оперативно-розыскной деятельности), предписания которых сужают область осуществления оперативно-розыскной деятельности, имеют обратную силу. Во-вторых, нормы Федерального закона, расширяющие сферу оперативно-розыскной деятельности (например, увеличивающие круг субъектов, ее осуществляющих, или объектов, по которым может осуществляться опера­тивно-розыскная деятельность), обратной силы не имеют. Например, Фе­деральным законом по сравнению с ранее действовавшим Оперативно-розыскным законом расширен перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В соответствии с ч. 2 ст. 13 проводить опе­ративно-розыскные мероприятия теперь вправе оперативные подразделения органа внешней разведки Минобороны России и органа внешней разведки ФАПСИ при Президенте России. В данном случае оперативно-розыскная деятельность указанных субъектов считается законной и обос­нованной с 18 августа 1995 г., т.е. с момента вступления в силу Федерального закона.

8. С учетом предписаний ч. 2 комментируемой статьи об утрате силы со дня введения в действие настоящего Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» правоприменители (в частности, оперативные сотрудники органов безопасности и таможенных органов) должны учитывать следующее:

Во-первых, положения ч. 3 ст. 3 Федерального закона об органах федеральной службы безопасности, согласно которым органы ФСБ России в своей оперативно-розыскной деятельности обязаны руководствоваться отмененным Законом об оперативно-розыскной деятельности, уже более года находятся в коллизии с комментируемой нормой Федерального Закона.

Во-вторых, аналогичная ситуация сложилась для оперативных подразделений таможенных органов в связи с наличием в ст. 225 'Гаможенного кодекса требования руководствоваться правилами именноотмененного законодателем Закона об оперативно-розыскной деятельности. Кроме того, в Федеральном законе о государственной заите также содержится «мертвое» предписание о том, что в целях реализации предусмотренных в ст. 5 мер безопасности «могут проводиться розыскные мероприятия в порядке, установленном Законом Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Феде­рации» (см. ч. 2 ст. 5).

Полагаем, что в практической оперативно-розыскной деятельности следует руководствоваться не устаревшими (в данной части) правилами пе­речисленных законодательных актов, а нормами действующего Федераль­ного закона.

9. Согласно предписаниям ч. 3 комментируемой статьи Президенту предлагается, а Правительству России поручается привести их нормативные правовые акты в соответствие с Федеральным законом. Таких актов в на­стоящее время действует немало (см. комментарий к ст. 4).

Однако на момент вступления в силу Федерального закона их насчи­тывалось, насколько нам известно, единицы'. Среди них назовем указы Президента России: от 14 июня 1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной пре­ступности» и от 3 апреля 1995 г. № 334 «О мерах по соблюдению закон­ности в области разработки, производства, реализации и эксплуатации шифровальных средств, а также предоставления услуг в области шифрова­ния информации». Полагаем, что срок приведения этих нормативных ак­тов в соответствие с требованиями Федерального закона должен быть ми­нимальным и измеряться не годами, а месяцами² .

10. Анализ положений Федерального закона (прежде всего изложенных в комментируемой статье и ст. 4) свидетельствует, что законодатель не определил своего отношения применительно к многочисленным ведом­ственным нормативным актам, которые, согласно ст. 4 ранее действо­вавшего Оперативно-розыскного закона, являлись частью правовой осно­вы оперативно-розыскной деятельности. Полагаем, что эти подзаконные акты полностью утратили юридическую силу с момента отмены прежнего Оперативно-розыскного закона. Законодатель признал все его нормы утратившими силу одномоментно (исключением служит продление на не­определенное время действия норм актов Президента и Правительства России, развивающих положения Оперативно-розыскного закона). Следо­вательно, была отменена вся ранее действовавшая правовая основа опера­тивно-розыскной деятельности, включающая и ведомственные норма­тивные акты.

Оглавление

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»

Глава I. Общие положения

Статья 1. Оперативно-розыскная деятельность..............................

Статья 2. Задачи оперативно-розыскной деятельности..................

Статья 3. Принципы оперативно-розыскной деятельности...........

Статья 4. Правовая основа оперативно-розыскной деятельности..

Статья 5. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности....................

Глава II. Проведение оперативно-розыскных мероприятий.............

Статья 6. Оперативно-розыскные мероприятия..............................

Статья 7. Основания для проведения оперативно-розыскных меро­приятий

Статья 8. Условияпроведения оперативно-розыскных меропри­ятий

Статья 9. Основания и порядок судебного рассмотрения материа­лов об ограничении конституционных прав граждан при проведе­нии оперативно-розыскных мероприятий

Статья 10. Информационное обеспечение и документирование оперативно-розыскной деятельности

Статья 11. Использование результатов оперативно-розыскной дея­тельности

Статья 12. Защита сведений об органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность

Глава Ш. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность

Статья 13. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную дея­тельность

Статья 14. Обязанности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность

Статья 15. Права органов, осуществляющих оперативно-розыск­ную деятельность

Статья 16. Социальная и правовая защита должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность

Глава IV. Содействие граждан органам, осуществляющим оператив­но-розыскную деятельность.

Статья 17. Содействие граждан органам, осуществляющим опера­тивно-розыскную деятельность

Статья 18. Социальная и правовая защита граждан, содействую­щих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность……………………………………..

Глава V. Финансовое обеспечение оперативно-розыскной деятельности. ......

Статья 19. Финансовое обеспечение оперативно-розыскной дея­тельности ............

Глава VI. Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью ............

Статья 20. Контроль за оперативно-розыскной деятельностью .....………………….

Статья 21. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной дея­тельностью..............

Статья 22. Ведомственный контроль ......................................

Статья 23. Вступление в силу настоящего Федерального закона ....…………………

[1] Пределы территории Российской Федерации ограничены Государственной границей. Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) России, т.е. пространственный предел действия государ­ственного суверенитета России (см. ст. 1 Закона «О Государственной границе Российской Федерации»). До заключения договоров о прохождении Государственной границы Россий­ской Федерации с сопредельными государствами — бывшими союзными республиками Союза ССР, границе сэтими государствами придается статус Государственной границы Российской Федерации.

[2] В соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации» континентальный шельф включает морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориальных вод (территориального моря) России на всем протяжении естественного продолженияее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива России, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема. Определение континентального шельфа при­меняется также ко всем островам России (см.: Собрание законодательства Российской Феде­рации. 1995. №49. ст. 4694).

[3] ' Есть основания полагать, что в практической оперативно-розыскной работе возникли объективные предпосылки для интеграции реальных процедур и порядка осуществления отдельных оперативно-розыскных действий, совершаемых в указанных трех подвидах опе­ративно-розыскной деятельности, в единый уголовно-розыскной (вариант — оперативно-розыскной) процесс. Ученым и специалистам еще только предстоит разработать основы теории уголовно-розыскного процесса, под которым нами понимается основанная на зако­не и облеченная в форму правовых отношений деятельность правоохранительных органов, использующих негласные и иные специальные силы и средства, а также участвующих в ней лиц. Причем осуществляемая в целях предупреждения совершения преступлений, поиска событий преступлений и розыска лиц, уклоняющихся от правосудия, а также с целью способствования решению задач уголовного судопроизводства


29-04-2015, 05:00