Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

Вторую группу или «ядро» правовой основы оперативно-розыскной деятельности составляют нормы самого Федерального закона «Об опера­тивно-розыскной деятельности».

Это действующий комплексный нормативный правовой акт высшей юридической силы (законодательный акт). Он регулирует общественные отношения в области оперативно-розыскной деятельности, а также в неко­торых иных видах деятельности правоохранительных органов и спецслужб Российской Федерации, связанных с оперативно-розыскной (в частности, в уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной и контрразведыва­тельной деятельности).

Он принят Государственной Думой Федерального Собрания Россий­ской Федерации 5 июля 1995 г., подписан Президентом Российской Феде­рации 12 августа 1995 г. (№ 144-ФЗ). Вступил в силу со дня официального опубликования в «Российской газете» (см. комментарий к ст. 23). Феде­ральный закон состоит из преамбулы и 6 глав, включающих 23 статьи. В них содержится ряд бланкетных (отсылочных) юридических норм (см. пре­амбулу; ст. ст. 1—4; чч. 3 и 8 ст. 5; 4, 7 и 8 ст. 6; п. 5ч. 1 ст. 7; чч. 1 и 8 ст. 8; ч. 2 ст. 9; чч. 1 и 5 ст. 10; чч. 1—3 ст. 11; ч. 2 ст. 12; чч. 3 и 4 ст. 13; пп. 3 и 6 ст. 14; п. 5ч. 1 ст. 15; чч. 1, 2, 4—бет. 16; чч. 3—9 ст. 18; ст. 19; ст. 20; ч. 1 ст. 21, ч. З ст. 23), предполагающих обращение пользователя к много­численным открытым и секретным нормативным правовым актам. От­дельные нормативные положения Федерального закона декларативны (см. абз. 3 ст. 2; чч. 2. 3 и 9 ст. 5; п. 1 ст 14; ч. 3 ст. 15; ст. ст. 20 и 22).

Федеральный закон определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий (см. комментарий к преамбуле).

В третью группу нормативных актов, составляющих основу правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, входят (согласно сде­ланной законодателем формулировке) другие федеральные законы. Отме­тим, что законодатель в комментируемой статье не привел точного (закрытого) перечня этих законов. Следовательно, их перечень может и,

наверное, должен пополняться новыми законодательными актами. Дей­ствующие же законы, относящиеся к рассматриваемой группе норма­тивных правовых источников оперативно-розыскной деятельности, в свою очередь, также можно систематизировать на несколько подгрупп.

Первая подгруппа состоит из двух законодательных актов: Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ)[7] и Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности»[8] . Это основополагающие и целеуказующие источники правового регулирования оперативно-розыскной деятельности.

В новом Уголовном кодексе РФ:

во-первых, раскрывается содержание так называемого целеуказания для оперативно-розыскной деятельности — т.е. приводится понятие пре­ступления (преступного посягательства, согласно ст. 1 Федерального зако­на);

во-вторых, перечисляются так называемые законодательные модели общественно опасных деяний (конкретные составы преступлений), поиск признаков которых в том или ином действии (бездействии) лица, составля­ет суть большинства задач оперативно-розыскной деятельности;

в-третьих, содержится ряд правовых институтов и норм, реализация которых происходит в оперативно-розыскной деятельности (например, по­ложения ст.ст. 37—39, 41 и 42 о необходимой обороне, причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление, крайней необходимос­ти, обоснованном риске, исполнении приказа или распоряжения и др.).

Согласно предписаниям Закона о безопасности для создания и поддер­жания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Рос­сийской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирую­щих отношения в сфере безопасности, определяются основные направ­ления деятельности органов государственной власти и управления, форми­руются или образуются органы обеспечения безопасности и механизм кон­троля и надзора за их деятельностью. Кроме того, для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с Законом образуются государственные органы обеспечения безопасности (см. чч. 2 и 3 ст. 4).

В ч. 3 ст. 12 Закона о безопасности изложено очередное важное поло­жение, согласно которому органы исполнительной власти, использующие в своей деятельности специальные силы и средства (в частности, опера­тивные подразделения всех уполномоченных на то Федеральным законом субъектов) действуют только в пределах своей компетенции и в соот­ветствии с законодательством. Это означает, что законодатель разрешил использование рядом государственных органов исполнительной власти специальных сил и средств, т.е. предоставилим право на осуществление оперативно-розыскной деятельности.

Вторая подгруппа включает законодательные акты, содержащие право­вые нормы, регулирующие группы общественных отношений, возни­кающих в оперативно-розыскной деятельности и в связи с ней. В част­ности, в данную подгруппу включены: Уголовно-процессуальный кодекс

РСФСР', Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «О госу­дарственной тайне»² , Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. «Об инфор­мации, информатизации и защите информации»³ , Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 17 ноября 1995 г.)⁴ и Феде­ральный закон от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»⁵ .

Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР содержит, в частности, по­ложение, согласно которому на органы дознания возлагается принятие не­обходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших (см. ч. 1 ст. 118). Кроме того, УПК РСФСР регла­ментирует работу по розыску лиц, совершивших преступления.

В соответствии с Законом о государственной тайне к последней могут быть отнесены в установленном порядке сведения в области оперативно-розыскной деятельности (см. п. 4 ст. 5):

о силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах этой деятельности, также данные о ее финансировании, если эти данные рас­крывают перечисленные сведения;

о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятель­ность;

о методах и средствах защиты секретной информации и др.

В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» изложены предписания об информации о гражданах (персональных данных), порядке доступа граждан и организаций к инфор­мации о них, целях защиты и защите информации, защите права на доступ к информации и др. (см. ст. ст. 11, 14, 20, 21 и 24). Например, согласно ст. 11 «Информация о гражданах (персональные данные)» персональные данные (т.е. сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражда­нина, позволяющие идентифицировать его личность) относятся к катего­рии конфиденциальной информации. Не допускаются сбор, хранение, ис­пользование и распространение информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну пере­писки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообще­ний физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения (см. ч. 1).

Персональные данные не могут быть использованы в целях причине­ния имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализа­ции прав и свобод граждан Российской Федерации. Ограничение прав граждан Российской Федерации на основе использования информации об их социальном происхождении, о расовой, национальной, языковой, рели­гиозной и партийной принадлежности запрещено и карается в соответствии с законодательством (см. ч 2). Причем неправомерность деятель­ности органов государственной власти по сбору персональных данных мо­жет быть установлена в судебном порядке по требованию субъектов, дей­ствующих на основании ст.ст. 14 и 15 этого Федерального закона и законодательства о персональных данных (см. ч. 5).

Согласно предписаниям ч. 1 ст. 2 «Цели и направления прокурорской деятельности» Федерального закона о прокуратуре, прокуратура осу­ществляет надзор за «исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность». А в ст. 29 «Предмет надзора» гл. 3 «Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оператив­но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие» отра­жено, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообще­ний о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оператив­но-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также закон­ность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Нормами Федерального закона о государственной защите судей пред­писано, что в целях реализации предусмотренных в ст. 5 «Виды мер без­опасности» мер безопасности могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия в порядке, установленном оперативно-розыскным законом, (см. комментарий к ст.ст. 12 и 20).

Третья подгруппа включает законодательные акты, правовые нормы которых регулируют конкретные (отдельные) общественные отноше­ния, возникающие в оперативно-розыскной деятельности или в связи с ней. К их числу относятся: Таможенный кодекс Российской Федерации', Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ² , Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной де­тективной и охранной деятельности в Российской Федерации»³ , Закон Рос­сийской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Рос­сийской- Федерации»⁴ , Закон Российской Федерации от 24 мая 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции»⁵ , Федеральный закон от 16 фев­раля 1995 г. «О связи»⁶ , Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступле­ний" ' и др.

В Таможенном кодексе, в гл. 36 «Оперативно-розыскная деятельность таможенных органов Российской Федерации» изложены некоторые общие правила оперативно-розыскной деятельности оперативных подразделений таможенных органов, а в гл. 37 «Контролируемые поставки» — достаточно конкретные правила осуществления контролируемой поставки (см. п. 18 комментария к ст. 6).

Согласно УИК РФ (ст. 84 «Оперативно-розыскная деятельность в ис­правительных учреждениях») в исправительных учреждениях в соот­ветствии с законодательством России осуществляется оперативно-розыск­ная деятельность, задачами которой являются: обеспечение личной без­опасности осужденных, персонала исправительных учреждений и иных лиц; выявление, предупреждение и раскрытие готовящихся и совершаемых в исправительных учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания; розыск в установленном порядке осужден­ных, совершивших побег из исправительных учреждений, а также осуж­денных, уклоняющихся от отбывания лишения свободы; содействие в вы­явлении и раскрытии преступлений, совершенных осужденными до прибытия в исправительное учреждение (см. ч. 1}. Эта оперативно-розыск­ная деятельность осуществляется оперативными аппаратами исправитель­ных учреждений, а также другими уполномоченными на то органами в пределах их компетенции (см. ч. 2).

Закон о частной детективной и охранной деятельности содержит пред­писание, запрещающее частным детективам совершать любые оперативно-розыскные действия (см. ч. 3 ст. 1).

В Законе о Государственной границе изложено, что органы и войска ФПС России охраняют Государственную границу на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, в пунктах пропуска через Государственную гра­ницу, а также осуществляют пропуск через Государственную границу. В этих целях они проводят оперативно-розыскную деятельность (см. ст. 30).

В п. 14 ст. 11 «Права федеральных органов налоговой полиции» Закона о федеральных органах налоговой полиции предусмотрены элементы по­рядка проведения такого оперативно-розыскного мероприятия, как опера­тивное внедрение (см, п. 17 комментария к ст. 6).

В Федеральном законе о связи установлены правила взаимодействия предприятий связи с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Так, предприятия связи независимо от ведомственной при­надлежности и форм собственности, операторы связи, действующие на территории Российской Федерации, при разработке, создании и эксплуа­тации сетей связи обязаны в соответствии с законодательством Российской Федерации оказывать содействие и предоставлять органам, осуществляю­щим оперативно-розыскную деятельность, возможность проведения опера­тивно-розыскных мероприятий на сетях связи, принимать меры к недопу­щению раскрытия организационных и тактических приемов проведения указанных мероприятий (см. ч. 1 ст. 14). Вместе с тем, согласно ч. 2 ст. 14, в случае использования средств связи в преступных целях, наносящих ущерб интересам личности, общества и государства, уполномоченные на то госу­дарственные органы в соответствии с законодательством Российской Фе­дерации имеют право приостановки деятельности любых сетей и средств связи независимо от ведомственной принадлежности и форм собствен­ности.

Предписаниями ч. 7 ст. 34 «Охрана подозреваемых и обвиняемых и надзор за ними» Федерального закона о содержании под стражей пред­усмотрено, что «в местах содержания под стражей в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений проводятся опера­тивно-розыскные мероприятия в порядке, предусмотренном законом». В ч. 3 ст. 20 «Переписка» этого Федерального закона предусмотрено, что письма, содержащие сведения, которые могут помешать установлению ис­тины по уголовному делу или способствовать совершению преступления, выполненные тайнописью, шифром, содержащие государственную или иную охраняемую законом тайну, адресату не отправляются, подозре­ваемым и обвиняемым не вручаются и передаются лицу или органу, в про­изводстве которых находится уголовное дело, а в ст. 21 «Направление предложений, заявлений и жалоб» установлен порядок проведения цензуры в отношении предложений, заявлений и жалоб подозреваемых и обвиняе­мых.

Особый вид третьей подгруппы состоит из законодательных актов, за­крепляющих компетенцию государственных органов на осуществление оперативно-розыскной деятельности и отчасти дублирующих предписания, изложенные в ст.ст. 13—15 Федерального закона (см. комментарий к ст. 13). Этот вид подгруппы составляют следующие законодательные акты:

Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (с последующими из­менениями)'. Например, в п. 16 ст. 11 указано, что милиция вправе осу­ществлять оперативно-розыскные меры;

Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних вой­сках Министерства внутренних дел Российской Федерации»² ;

Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и ор­ганах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»³ , со­гласно которому учреждениям, исполняющим наказания, предоставлено право «осуществлять в соответствии с законодательством Российской Фе­дерации оперативно-розыскную деятельность» (см. п. 2 ст. 14);

Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О федеральных ор­ганах правительственной связи и информации»⁴ ;

Закон о Государственной границе. Данным Законом органы и войска ФПС России наделены полномочиями на осуществление оперативно-розыскной деятельности (см. ч. 1 ст. 3, ч. I и подп. 20 ч. 2 ст. 30);

Закон о федеральных органах налоговой полиции (см. ст.ст. 10. 11 и др.);

Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной служ­бы безопасности в Российской Федерации» (см. ст. 10 и др.)⁵ ;

Федеральный закон от 10 января 1996 г. «О внешней разведке»';

Федеральный закон от 27 мая 1996 г. «О государственной охране»² . В нем предусмотрено, что федеральные органы государственной охраны в целях осуществления государственной охраны вправе осуществлять опера­тивно-розыскную деятельность в соответствии с федеральным законода­тельством об оперативно-розыскной деятельности (см. и. 2 ст. 15).

Анализ соответствующих нормативных предписаний данной группы позволяет сделать вывод о том, что отдельные из содержащихся в них норм вступают в коллизии с аналогичными нормативными правилами Феде­рального закона. В данной связи полагаем, что при возникновении на практике затруднений следует руководствоваться предписаниями Феде­рального закона как нормативного правового акта, специально предназ­наченного для регулирования оперативно-розыскной деятельности. Что же касается не соответствующих ему тех или иных правил, содержащихся в иных законодательных актах, то они требуют законодательного изменения или уточнения.

К четвертой группе актов относятся иные, кроме законов, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти. Ими явля­ются:

акты Президента Российской Федерации;

акты представительного и законодательного органа Российской Феде­рации (парламента)³ ;

акты Правительства Российской Федерации.

В настоящее время Президентом Российской Федерации приняты и дей­ствуют следующие нормативные акты, в той или иной мере регламенти­рующие правоотношения в области оперативно-розыскной деятельности:

О мерах по обеспечению согласованных действий органов государ­ственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политиче­ского экстремизма в Российской Федерации. Указ Президента от 23 марта 1995 г. №310;

О мерах по соблюдению законности в области разработки, производ­ства, реализации и эксплуатации шифровальных средств, а также предо­ставления услуг в области шифрования информации. Указ Президента от 3 апреля 1995 г. № 334;

Об упорядочении организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий с использованием технических средств. Указ Президента от 12 июля 1995 г. Ли 673;

Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Утвержден Указом Президента от 30 ноября 1995 г. № 1203;

О мерах по упорядочению разработки, производства, реализации, при­обретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы, а также использования специальных технических средств, пред­назначенных для негласного получения информации. Указ Президента от 9 января 1996 г. № 21;

О мерах по усилению борьбы с терроризмом. Указ Президента от 7 марта 1996 г. № 338;

О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Указ Президента о№ 18 апреля 1996 г. № 567;

Вопросы Службы Безопасности Президента Российской Федерации. Указ Президента от 22 апреля 1996 г. № 586;

Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Утверждено Указом Президента от 18 июля 1996г. № 1039м др.

Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера. Указ Президента от 6 марта 1997 г. № 188 и др.

В частности, согласно Перечню сведений, отнесенных к государствен­ной тайне, к таковым в области оперативно-розыскной деятельности отно­сятся: сведения, раскрывающие ее силы, средства, методы, планы и резуль­таты, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения; сведения, о лицах, сотрудни­чающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (см. п. 82); сведе­ния, раскрывающие принадлежность конкретных лиц к подразделениям по борьбе с организованной преступностью, а также проводимые ими опера­тивно-поисковые и оперативно-технические мероприятия (см. п. 83). Со­гласно Указу Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. № 21 на ФСБ России возлагается выявление и пресечение случаев проведения оперативно-розыскных мероприятий неуполномоченными лицами, а также координация работы оперативных подразделений органов, осуществляю­щих оперативно-розыскную деятельность, по выявлению нарушений уста­новленного порядка разработки, производства, реализации, приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы специальных технических средств, предназначенных для негласного полу­чения информации, неуполномоченными лицами (см. п. 1) и др.

Правительством Российской Федерации приняты следующие норма­тивные акты, в той или иной мере регламентирующие различные правоотношения в области оперативно-розыскной деятельности и в связи


29-04-2015, 05:00