Расширение ЕС и взаимоотношение с Россией

Следует вспомнить то время - конец 1991 - на­чало 1992 г. В МИД РФ разрабатываются страте­гические направления, в которых следует разви­ваться сотрудничеству России со всем миром, в том числе с Западной Европой. Готовится заявка о вступлении РФ в Совет Европы. Обсуждается подобная возможность в отношении Европейских сообществ и НАТО.

С заявлениями о намерении присоединиться к ЕС в тот период выступили ряд других государств Центральной и Восточной Европы, а также Лат­вия, Литва, Эстония, Украина. Позднее почти все эти страны (более 10) подписали с ЕС соглашения об ассоциации, а Украина, Молдавия, Белоруссия и Туркмения заключили по примеру России Соглашения о партнерстве и сотрудничестве.

Российская Федерация в параметрах заявленной приверженности верховенству права показала свою готовность принять участие в процессах западноевропейской интеграции. Действовавшие в 1992 г. Соглашение РФ с ЕЭС и Евратомом о торговле, коммерчес­ком и экономическом сотрудничестве 1989 г. и Протокол от 2 августа 1991 г. по сравнению с со­глашениями об ассоциации были несравнимо уже по предмету регулирования и рамкам сотрудниче­ства.

В России началась работа над проектом ново­го Соглашения, в подготовке которого помимо экспертов МИД РФ приняли участие представите­ли аппарата Правительства, МВЭС РФ и постоян­ного представительства РФ при ЕС в Брюсселе.

В ходе активной работы российских и западно­европейских экспертов в первой половине 1992 г. были сформулированы основные идеи и оконча­тельное название нового Соглашения о партнер­стве и сотрудничестве Россия - ЕС.

Разработка экспертами проекта Соглашения и соответствующие предварительные переговоры с представителями Комиссии ЕС длились в тече­ние почти всего 1992 г. Осенью того же года пе­реговоры перешли на более высокий и официаль­ный уровень и после ряда раундов завершились подписанием Соглашения на острове Корфу 24 июня 1994 г¹ .

С российской стороны Соглашение подписал президент РФ Б.Н. Ельцин.

В связи с тем, что российские эксперты взяли за основу вышеупоминавшиеся европейские со­глашения об ассоциации, СПС

___________

¹ См: Право Европейского Союза: Учебник для вузов/ Под ред. С.Ю. Кашкина. – М.: Юристь, 2003. – С.888.

во многом носит их отпечаток. Тем самым российская сторона стремилась, насколько это возможно, идти в ногу с процессами, происходившими в Сообществах и странах - кандидатах на вступление в ЕС.

Соглашение явилось наиболее широким, со­держательным и далеко идущим экономическим соглашением из всех, которые когда-либо подпи­сывались Советским Союзом или Россией с за­падноевропейскими государствами или междуна­родными организациями. Поэтому многие отече­ственные исследователи относят его к уникальным соглашениям, договорам нового по­коления¹ .

Среди прочего от европейских соглашений СПС принципиально отличалось тем, что в нем не говорилось об ассоциированном членстве Рос­сии в ЕС, и оно прямо не предусматривало после­дующего вступления РФ в ЕС.

В то же время в Соглашение удалось вклю­чить положение о создании в будущем между Россией и ЕС зоны свободной торговли, а впоследствиистороны договорились также об участии РФ в едином европейском пространстве.

Во всяком случае с российской стороны делалось все возможное, чтобы развивать с ЕС эффективное сотрудничество и отслеживать процессы приготовления восточноевропейских госу­дарств к полноправному вступлению в это интеграционное объединение.

Десятилетний период миновал, и в настоящее
время мы наблюдаем заранее предсказуемую ситуацию, когда сроки европейских соглашений об ассоциации истекли, и институты ЕС, равно
________

' См.: Клемин А.В. О договорах между ЕС и Рос­сией // Московский журнал международного права. 2002. - № 2. - С. 57.

как и государства-кандидаты, делают все необходимое, чтобы

страны-соискатели стали полноправными членами Сообществ и Союза.

Главное из всего вышесказанного - это то, чтороссийская сторона положительно отнеслась к интеграционным процессам в Европе, стремилась принять в них участие и получить от них для себя максимальную выгоду.

Однако вернемся в наше время, к нашей теме и нашим проблемам.

В настоящий момент в связи со вступлением в Европейский союз 10 новых членов Европейской комиссией (ЕК) поставлен вопрос об автоматиче­ском распространении положений СПС на новыхчленов Союза .

Проанализируем, хотя бы вкратце, правомер­на ли такая постановка вопроса Комиссией и как это может отразиться на России.

Европейская комиссия для обоснования своей позиции выдвигает ряд юридических аргументов. Приведем некоторые из них.

Согласно ст. 110 СПС понятие территории Со­общества определяется правом Сообщества. В соответствии со ст. 19 Акта о присоединении, подписанного в апреле 2003 г. Европейским сооб­ществом, его государствами-членами и вновь вступающими государствами, территории новых членов включаются в территорию Сообщества. Отсюда следует вывод об автоматическом рас­пространении СПС на новых членов с момента их вступления в ЕС, т.е. с 1 мая 2004 г., поскольку вышеупомянутый Акт о присоединении обязыва­ет новые государства-члены взять на себя все обязательства по СПС по отношению к России с даты их вступления в ЕС.

Российская позиция состоит в том, что СПС является международным договором, который должен регулироваться нормами международно­го публичного права, в особенности теми из них, которые регламентируют вопросы международ­ных договоров. Основополагающий принцип в этой связи - присоединение к действующемумеждународному договору с участием третьего государства (в нашем случае - России) должно происходить по взаимному согласию такого тре­тьего государства и сторон соответствующего международного договора, если они не договори­лись об ином. Главное в российской позиции - это то, что распространение СПС должно стать пред­метом переговоров ЕС, России и новых членов. Повторимся и уточним: представители Европей­ской комиссии выступают против участия в пере­говорах новых членов. Кто же прав?

Выяснить это не так просто.

ЕК исходит из права Европейского союза (ев­ропейского права). Российская сторона опирается на нормы международного публичного права, и на первый взгляд кажется, что она делает это совершенно правомерно. Однако проблема ослож­няется тем, что даже некоторые авторитетные российские юристы (не говоря о большинстве ев­ропейских правоведов), признавая, что междуна­родные договоры Сообществ с третьими госу­дарствами полностью подпадают под действие норм международного публичного права, утверж­дают в то же время, что статус таких договоров "зависит одновременно от нормативных предпи­саний европейского права"¹ . СПС даже характе­ризуется как неотъемлемая составная часть и ис­точник права Сообществ.

_________

1См.: Европейское право. Учебник для вузов / Отв. ред. Л. М. Энтин. М., 2001. - С. 76-77.

Считается также (и пока это никем оконча­тельно не опровергнуто), что европейское право - это особая самостоятельная правовая система, су­ществующая наряду с национальными системами права и международным правом. По крайней ме­ре в западных университетах на юридических фа­культетах европейское право изучается как от­дельная дисциплина наряду с международным публичным правом все при том же понимании, что европейское право есть самостоятельная пра­вовая система. В книжных магазинах и библиоте­ках западных стран по личному наблюдению ав­тора рубрикаторы и классификаторы четко под­разделяют разделы и полки с книгами по европейскому праву, отдельно по международно­му публичному праву и далее по различным от­раслям национального права.

Здесь, как представляется, уместно высказать некоторые соображения о понятии, сущности и особенностях европейского права.

Европейское право возникло одновременно с началом западноевропейской интеграции, т.е. сзаключением Парижского договора о Европей­ском объединении угля и стали (ЕОУС) 1951 г. и Римских договоров 1957 г. о Европейском эконо­мическом сообществе (ЕЭС) и Европейском со­обществе по атомной энергии (Евратом).

С начала 60-х годов программы обучения на юридических факультетах университетов запад­ных стран стали включать курс "Европейские ор­ганизации", преподававшийся в рамках междуна­родного публичного права. Основной упор в этой дисциплине делался на изучение институциональ­ной структуры и полномочий Сообществ.

С конца 60-х годов во многих западных универ­ситетах начали изучать самостоятельные курсы - "коммунитарное право" или "право Сообществ". С 1977 г., т.е. 20 лет спустя после подписания Рим­ских договоров, "коммунитарное право" было официально включено в качестве обязательной дисциплины в программы подготовки юристов в западных университетах и преподается в качестве самостоятельного курса параллельно с междуна­родным правом.

Программу и конкретное наименование дис­циплины определяют сами университеты, в ре­зультате чего единообразие в этом отсутствует. Примеры названий - "Европейское право". "Ин­ституциональное коммунитарное право", "Право интеграции" и т.п.

С развитием интеграционных процессов и об­разованием Европейского союза появилось на­звание "Право Европейского союза".

В российских юридических вузах до опреде­ленного времени европейское праве! не препода­валось. Да и сейчас эта дисциплина еще не вошла в официально утвержденную обязательную про­грамму подготовки российских правоведов. Важ­ным этапом на пути к признанию данной дисцип­лины явилось открытие в 1993 г. отделения меж­дународного права и права ЕС в Московском государственном институте международных от­ношений - МГИМО (У). В 1996 г. в структуре МГИМО (У) был образован Институт европей­ского права.

В последние годы курс европейского права стал преподаваться на юридических факультетах многих российских вузов. Интересно отметить, что данную дисциплину начали вводить и в про­граммы неюридических высших учебных заведе­ний, таких, например, как Дипломатическая ака­демия МИД РФ, Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова, Московский госу­дарственный лингвистический университет. Мос­ковский государственный социальный универси­тет и др. Это говорит о том. что сегодня в знанииевропейского права нуждаются многие из тех, кто вовлечен в отношения с Европейским союзом и кто хочет знать систему существующего в его рамках права.

Еще рано утверждать, что в российской тео­рии и практике уже утвердилось единое наимено­вание - "европейское право" для обозначения

этой новой подсистемы права, учебной дисцип­лины и юридической науки. Данный термин еще не стал общеупотребительным, но получает все более широкое распространение как в иностран­ной, так и в отечественной специальной литера­туре

Чем Европейский союз отличается от ев ропейских сообществ и чем соответственно право Сообществ (коммунитарное право) отличается от права Европейского союза?

Европейский союз как новое образование включает три составляющих, получивших наименование трех "опор": во-первых, два Сообщества в рамках социально-экономической сферы, во-вторых, общую внешнюю политику безопасности в параметрах внешнеполитической сферы (ОВПБ) и, в-третьих, сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой: в области по линии правоохранительных ведомств. Следует отметить, что третья составляющая в Маастрихтском договоре (1992 г.) называлась "сотрудничеством в области юстиции и сфере внутренних дел". Это наименование по сей день встречается, в том числе в официальных документах. Позднее Амстердамским догов (1997 г.) формулировка данной "опоры" была изменена на вышеприведенную, а именно: "о сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере" (СПСО).

ПорядокпринятиярешенийврамкахОВПБ иСПСОотличаетсяоткоммунитарногопорядка. Вданныхобластяхсуверенитетгосударственных органовограниченвгораздоменьшейстепени, чем имеетместоврамкахСообществ. Этидве "опоры" характеризуютсякакмежправительственные, ирешенияповходящимвнихвопросамчастопринимаютсянамеждународно-правовойоснове.

Всеэтоговоритосложностиструктурыиха­рактераевропейскогоправа.

Однако вернемся к проблемам современных отношений России с ЕС.

Как европейская сторона рассматривает при­роду и сущность Соглашения о партнерстве и со­трудничестве РФ - ЕС?

Западная юридическая наука относит подоб­ные соглашения к группе "смешанных соглаше­ний" и включает их в число источников права Со­обществ. "Смешанным" соглашение называет­ся потому, что по содержанию оно выходит за пределы компетенции Сообществ, и поэтому на­ряду с руководством Сообществ оно подписыва­ется и ратифицируется государствами-членами. Согласно решениям Суда ЕС, принятым еще до подписания СПС с Россией, с момента вступления в силу положения "смешанных соглашений" представляют неотъемлемую часть "коммунитарного правоворядка". Здесь мы можем кон­статировать, что данная позиция совпадает с мне­нием некоторых авторитетных российских право­ведов (один из примеров приводился выше).

Таким образом, руководство Еврокомиссии исходит из того, что СПС является частью права Сообществ, т.е. частью так называемых "коммунитарных достижений", которые ЕС традиционно ревностно защищает.

Позиция Сообщества состоит в том, что СПС РФ - ЕС в связи с вступлением новых членов "нуждается в технической адаптации". Эта адап­тация согласно ЕС заключается в том, что Россия должна подписать соответствующий Протокол о расширении, который дает возможность но­вым государствам-членам присоединиться к СПС. Протокол входит в силу после подписания его со стороны ЕС членами Совета Евросоюза, действующими от имени государств-членов, и ратификации его Российской Федерацией. Смысл Протокола состоит в том, что Россия письменно, в договорном порядке соглашается на автоматическое присоединение к СПС 10 но­вых членов ЕС.

С точки зрения ЕС Протокол о расширении необходим еще потому, что отдельные положе­ния СПС относятся к исключительной нацио­нальной компетенции государств-членов (напри­мер, раздел о культурном сотрудничестве), и фор­мально российская сторона имеет бесспорное право на обсуждение данных положений с новы­ми членами. Однако здесь уместно повторить, что Еврокомиссия хотела бы, чтобы новые члены участвовали в Протоколе автоматически, без пе­реговоров, поскольку вышеупоминавшийся подписанный в апреле 2003 г. Акт о присоединении уже обязывает их взять на себя все обязательства по СПС по отношению к России с даты их вступ­ления в ЕС. Переговоры России с каждым из 10 новых членов, естественно, отодвинули бы сроки юридического оформления полноправного членства в ЕС новых государств-кандидатов.

В случае если Россия продолжает отказывать­ся от подписания Протокола, европейская сторо­на в том, что касается вопросов исключительной компетенции Сообществ и совместной компетен­ции Сообществ и государств-членов, предлагает передать решение данной проблемы на усмотре­ние предусмотренного в СПС Совета сотрудниче­ства.

Руководство ЕС признаёт, что по вопросам ис­ключительной национальной компетенции Рос­сия не обязана распространять на новых членов Евросоюза соответствующие положения СПС, и это не является нарушением данного Соглаше­ния. С юридической точки зрения в этом случае возникает асимметрия, заключающаяся в том, что, как выше указывалось, по Акту о присоеди­нении новые члены берут на себя все обязатель­ства по СПС с Россией, а Россия, требуя перегово­ров с каждым новым членом по вопросу об учас­тии в СПС, задерживает, таким образом, их вступление в ЕС в намеченные сроки, ставя его в зависимость от окончания и успеха переговоров. Среди политических причин в обоснование своей позиции европейская сторона указывает на свою традицию единства в случаях международного представительства Сообщества вовне.

К тому, что касается позиций европейской сто­роны, остается добавить, что по опыту автора статьи для переговорщиков ЕС традиционно ха­рактерен менторский тон, откровенное недове­рие к партнерам по переговорам, в целом жест­кий и бескомпромиссный характер ЕС как дого­варивающейся стороны.

Как отмечается в резолюции, одобренной 23 февраля 2004 г. Советом ЕС на уровне министров иностранных дел государств Евросоюза, если Россия не согласится на подписание Протокола о расширении, ее ждут торговые санкции и "самые серьезные последствия" вплоть до пересмотра СПС. Главы МИД Дании и Польши, в частности, заявили также: "не соглашаясь с расширениемЕвросоюза, Россия ставит под сомнение основу нашего стратегического партнерства".

ЕС обычно жестко диктует или пытается дик­товать свои условия не только России, но и дру­гим государствам СНГ. В результате, например, в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве между Сообществами и Украиной последняя очень сильно сдала свои национальные позиции в сравнении с Россией. Это явилось результатом из­вестного подхода ЕС к достижению своих целей по принципу "все или ничего" ("соглашайся или уходи"). Особенно четко данный подход проявля­ется на переговорах с новыми членами, например с Польшей. Может возникнуть вопрос: почему партнеры по переговорам терпят подобное обра­щение? Ответ прост. Польша, Литва и другие страны знают, что, выполнив условия ЕС, они по­лучат в прямом смысле денежное вознаграждение и компенсации по линии европейских фондов и программ (Польша, например, в сумме 4%¹ ежегодового ВВП).

Для России, однако, речь идет всего лишь о равноправном партнерстве, которое не может базироваться на неравенстве сторон в экономическом и правовом отношениях.

Достигнутый Россией и ЕС высокий уровень партнерства требует, чтобы стороны избегали "резких движений", которые могли бы ему повредить. В нашей ситуации, как представляется, должны доминировать не столько юридические сколько политические соображения.

С политической точки зрения главное - это обеспечение добрососедских отношений со все соседями, и в особенности с сопредельными государствами. Если до сих пор общая граница России с ЕС' проходила по границе с Финляндией, то после 1 мая 2004 г. граница с Евросоюзом значительно удлинилась.

___________

¹ См.: Бирюков М.М. О некоторых правовых проблемах, возникающих для России в связи с расширением ЕС\ Государство и право. - № 7. – 2004. – С.32.

Следует иметь в виду, что наряду с возможны­ми издержками автоматическое распространение СПС на новые государства-члены на условиях, предложенных Еврокомиссией, принесет и поло­жительные последствия для нашей страны.

Плюсы, которые уже принесло СПС: 1) отме­на почти всех количественных ограничений на экспорт российских товаров (их было около 600); 2) Россия исключена из списка стран с "государст­венной торговлей"; 3) установление благоприят­ного таможенного режима для экспорта россий­ских товаров.

«Последствием наших европейских обяза­тельств явились принятие внутрироссийского ан­тимонопольного законодательства, недавнее сни­жение налога на прибыль (до 24%), отмена льгот по налогу на прибыль, закон о земле, начало ряда экономических и структурных реформ для вступ­ления России в ВТО и др.

Средний уровень таможенных тарифов ЕС, применяемых к российским товарам, равняется

по разным оценкам от 1 % до 3 -4%.

Для сравнения - текущий средний тариф в 10 странах-кандидатах в настоящее время равен примерно 9%.»¹ Это означает, что в целом по тамо­женным тарифам Россия после вступления новых государств в ЕС получает выигрыш в абсолют­ном исчислении.

Новые члены будут обязаны обеспечить в об­ласти торговли доступ российским товарам на свои территории на условиях одинакового

___________

¹ См.: Бирюков М.М. О некоторых правовых проблемах, возникающих для России в связи с расширением ЕС\ Государство и право. - № 7. – 2004. – С.33.

торго­вого режима, низких единых тарифов и общих ад­министративных процедур, знакомых российским торговым операторам. Прогнозируется неболь­шой рост российского экспорта в присоединяю­щиеся к Союзу страны.


29-04-2015, 01:12