Местное самоуправление в РФ

Местное самоуправление в Российской Федерации

ПЛАН

1. Местное самоуправление. Понятие, конституционное закрепление

2. Правовые, территориальные, организационные основы местного самоуправления

Литература

1. Местное самоуправление. Понятие, конституционное закрепление

С принятием всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации начался поворотный этап в становлении и развитии местного самоуправления в России.

Надо сказать, что работе над соответствующими статьями Конституции Российской Федерации, посвященными конституционным основам местного самоуправления, значительное внимание уделялось на Конституционном совещании, созванном в 1993 году Президентом Российской Федерации. На заседаниях групп совещания и прежде всего в группе, образованной из представителей местного самоуправления, обсуждались и согласовывались предложения, содержащиеся как в президентском проекте Конституции, так и в проекте, рассматривавшемся на шестом Съезде народных депутатов. Кроме того, в группах анализировались и многочисленные предложения по проблемам местного самоуправления, внесенные политическими партиями, органами государственной власти, ассоциациями муниципальных образований, научными коллективами, отдельными авторами.

Впервые в конституционной практике российского государства (Глава 8, ст. 12 главы 1 "Основы конституционного строя" Конституции Российской Федерации 1993 г.) нашло свое закрепление положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конечно, самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство устанавливает юридические рамки такой самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях государства-общества-личности. Точно также нельзя говорить об абсолютной обособленности и тем более оторванности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Более того, согласно п. 2 ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государства.

Таким образом, органы местного самоуправления представляют собой специфический уровень власти, на котором могут решаться местные проблемы способами, характерными для осуществления государственно-властных полномочий.

Есть ли власть органов местного самоуправления в государстве - власть государственная, хотя и со своей спецификой, обусловленной характером органов, их концепцией, невключением их в общий "строй" государственных органов, или же это особый вид политической публичной власти? Представляется, что и в данном случае речь все же идет о власти по своей социально-правовой природе государственной, хотя в силу специфически-конкретного принципа разделения властей выделенной в относительно самостоятельный уровень власти. Об этом, в частности, свидетельствует содержание Европейской хартии о местном самоуправлении (№ 122, Страсбург, 15 октября 1985г.). Под местным самоуправлением Европейская хартия понимает (ст.3) право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Основные полномочия органов местного самоуправления, согласно Европейской хартии, устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления этим органам, в соответствии с законом, отдельных конкретных полномочий. В установленных законом пределах, органы местного самоуправления "обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти."

В Федеральном законе "Об принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995г. местное самоуправление характеризуется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Как выражение власти народа местное самоуправление, согласно ст.2 Закона, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Согласно п.1 ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Ряд авторов выделяет четыре основные группы вопросов местного значения:

а) управление объектами, находящимися на данной территории и имеющими для нее общехозяйственное значение (местные средства сообщения, муниципальные дороги, муниципальный жилой фонд, коммунальное хозяйство, благоустройство территории и др.);

б) управление объектами общесоциального назначения (социально-культурные учреждения, муниципальное здравоохранение, муниципальные образовательные учреждения и т.п.);

в) местное планирование социально-экономического развития территории (планировка и застройка населенных пунктов, планирование жилищного строительства, занятости населения, развитие социально-культурного и бытового обслуживания, коммуникаций и др.);

г) обеспечение и защита некоторых прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, окружающей Среды).

Предложения классификация включает лишь основные вопросы. Полный перечень конкретных вопросов местного значения применительно к особенностям отдельных территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, должен закрепляться в законодательных актах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. Причем в последних значительно более подробнее, чем в законах, перечисляются вопросы местного значения, устанавливается действенный механизм их решения. В законах же субъектов Российской Федерации важно закрепить критерии отнесения вопросов к компетенции органов местного самоуправления, принципы разграничения предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления в совпадающих сферах их деятельности на территории муниципального образования.

К вопросам местного значения отнесены: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, разработка, принятие, исполнение и контроль местного бюджета - установление местных налогов и сборов; комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного школьного и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; регулирование, планировка и застройка территорий муниципальных образований; контроль за использованием земель муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительных подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и другие.

Объем и характер вопросов местного значения, закрепляемых в уставах муниципальных образований предопределяются особенностями территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

2. Правовые, территориальные, организационные основы местного самоуправления

Термин “основы местного самоуправления” является новым для российского государствоведения. Это понятие введено в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Особое место занимает Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ “, в статье 7 которого введено понятие “законодательных основ местного самоуправления”; кроме того, в названном законе используются понятия “территориальные основы местного самоуправления” и “финансово - экономические основы местного самоуправления”. Термин “организационные основы местного самоуправления” в федеральном законе не используется.

Основы местного самоуправления определяются как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово - экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения. Однако здесь следует обратить на несколько моментов:

Во - первых, в данном определении предполагается, что принципы могут быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации.

Во - вторых, основы местного самоуправления могут определяется только законами.

Правовая основа местного самоуправления представляет собой вза­имосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного само­управления и его предназначения, как института, в общей системе уп­равления.

Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправ­лении имеет следующую внутреннюю структуру.

Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подраз­делены на три группы.

Первую группу составляют нормативные правовые акты федераль­ного значения. К ним относятся: Конституция Российской Федера­ции, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государствен­ной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного суда Российской Федерации и т. д.).

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государст­венной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимае­мые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представи­тельных и исполнительных органов местного самоуправления, должно­стных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процес­се, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного само­управления.

Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юриди­ческой силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части про­тиворечащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.

Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, зако­ны субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.

Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Фе­дерации, иными федеральными органами должны соответствовать Кон­ституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.

Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблю­даться и в субъектах Российской Федерации.

Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Феде­рации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.

Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное уп­равление процессом становления и развития института местного само­управления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны со­ставлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Рос­сийской Федерации, указанным Законом, другими федеральными за­конами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Далее Закон устанавливает норму подчиненности нормативных актов субъектов Российской Федерации нормативным актам Федерального уровня. Часть 2 статьи 7 Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Законом».

В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности ос­тальных законов, устанавливающих нормы муниципального права с Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации». Это означает, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить не только Конституции Российской Феде­рации, но и названному Федеральному закону. Следовательно, и Кон­ституция РФ и названный федеральный закон являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органов го­сударственной власти в области местного самоуправления.

В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, Феде­ральному Закону «Об общих принципах...» применяются положения Конституции Российской Федерации и указанного специального, базо­вого федерального закона.

Такой подход способствует созданию единого правового поля в сис­теме местного самоуправления.

В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специ­альные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдель­ные нормы, касающиеся местного самоуправления.

Специальными законами являются, например, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», Федеральный Закон «О финансовых основах ме­стного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федера­ции избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о местном са­моуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о мест­ном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собствен­ности и другие.

Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе мест­ного самоуправления содержатся, например, в Конституции Россий­ской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в отдельных законах субъек­тов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения.

К таким законам можно отнести Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», Закон Российской Федерации «О недрах», Закон Российской Федерации «Об образовании» и другие, налоговый и бюджетный кодексы.

Территориальная основа местного самоуправления.

В п.1 ст.131 Конституции говорится о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, то есть вводится как основной поселенческий принцип территориальной организации самоуправления. Хотя он не исключает осуществления самоуправления в границах иных территорий. Какие территории относятся к иным территориям, в Конституции не расшифровывается. Означает ли это, что границы самоуправления могут не совпадать с границами ныне существующих административно-территориальных единиц - районов, сельсоветов. И кто должен принимать решение об установлении границ территории самоуправления?

Представляется крайне важным в процессе формирования системы местного самоуправления как можно бережнее отнестись к существующему административно-территориальному делению на районы и сельсоветы и осуществлять самоуправлением в пределах границ данных административно-территориальных единиц. В этом случае, конечно. возникают проблемы во взаимоотношениях муниципальных образований сельских поселений, формируемых ими органов с муниципальными образованиями районов, сельсоветов. Не будет ли это противоречить Конституции? Ведь получается, что территория района включает территории сельских поселений. Возникает опасность возврата к принципу "демократического централизма" в организации самоуправления, появлению "вышестоящих" и "нижестоящих" органов самоуправления. Представляется, что избежать этого можно путем добровольного объединения территорий муниципальных образований сельских поселений, закрепления границ объединившихся муниципальных образований в законодательных актах субъектов Российской Федерации, четкого разграничения предметов ведения муниципальных образований, их органов.
Для этого необходимо, чтобы муниципальное образование непосредственно или через выборные представительные органы приняли решение об объединении своих территорий, сохранении (образовании или ликвидации) муниципальных образований района, сельсовета, создании объединенных органов самоуправления, взаимном делегировании полномочий по решению вопросов местного значения. Процесс этот должен строго регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и административно-территориальном устройстве региона. Однако для окончательного решения вопроса об изменении границ, определении территории муниципального образования одного выявленного мнения населения недостаточно. Решение вопросов административно-территориального деления находится в компетенции представительного органа власти субъекта Российской Федерации, который в соответствии со ст. 131 Конституции обязан учитывать мнение населения. При этом вынесенное им решение может и не совпадать полностью с мнением населения, особенно в тех случаях, когда в силу каких-либо причин жители предлагают без достаточных оснований изменить границы существующих муниципальных образований или определить территории местного самоуправления, не совпадающие с территориями административно-территориальных единиц.

Особо пристального внимания требует территориальная организация самоуправления в крупных городах. Чтобы избежать эффекта "матрешки", улучшить управляемость единым городским хозяйством, самоуправление должно осуществляться населением города, представляющим собой единое муниципальное образование. В городах, где существуют внутригородские территории (районы, округа), могут быть образованы структурные территориальные подразделения исполнительного органа городского самоуправления.

Организационная основа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ уточняет положения Конституции РФ. Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Эта норма позволяет выделить

Страницы: 1 2