План:
1. Конституции кантонов и их особенности.
2. Конституционные основы правового статуса человека и гражданина.
3. Конституционные основы общественного строя.
4. Выборы, отзыв, референдум.
5. Государственные органы.
1.Конституции кантонов и их особенности.
1).Конституционное развитие.
Швейцария со многих точек зрения, включая и конституционно-правовую, представляет собой хотя и небольшое, но весьма оригинальное государство. Она никогда не имела монархической формы правления, не переживала периода абсолютизма, всегда отличалась децентрализованным управлением и высокой степенью развития непосредственной демократии. В стране равноправны четыре языка, и мы не случайно в названии посвященной ей главы указали оба термина — государственное право и конституционное право. Первый употребляется в немецкоязычной части страны, а второй — в остальных ее частях.
Впрочем, и название швейцарского государства на этих языках существенно различается. Если на романских языках оно именуется Швейцарской Конфедерацией (по-французски, например, ConfederationSuisse), несмотря на то, что с середины прошлого века Швейцария по существу превратилась в федерацию, то на немецком ее официальное название звучит очень своеобразно: SchweizerischeEidgenossenschaft, что буквально означает Швейцарское Клятвенное Товарищество (или Содружество). Это название идет от «Союзного письма», или «Клятвы Рютли», — совместной декларации кантонов Ури, Швиц и Унтервальден 1291 г., положившей начало швейцарской союзной государственности.
В своих международных отношениях Швейцария придерживается политики постоянного нейтралитета, который после наполеоновских войн был в 1815 г. гарантирован Россией, Великобританией, Францией, Пруссией и Испанией.
В том виде, в каком в настоящее время существует Швейцария, она сложилась к 1848 г. в результате гражданской войны, развязанной годом раньше образовавшими блок Зондероуйд (Особый союз) семью католическими кантонами, пожелавшим выйти из Конфедерации. Война была весьма скоротечной малокровной: длилась 26 дней, погибло около сотни человек. 1848 г. вместо конфедерации кантонов было образовано федеративное государство. В течение XIX в. предпринимались многочисленные попытки увеличить степень централизации, на были направлены две попытки полного пересмотра Конституции.
Лишь со второй попытки Конституция 1848г. была изменена указанным образом. Первая была предпринята в 1872г.: на референдуме 29 мая этого года 260 859 проголосовавших сказали «нет» пересмотру, тогда как в пользу «да» высказались 255 606 избирателей; 13 кантонов проголосовали против пересмотра, а девять— ответили утвердительно. Основная причина отклонения проекта — слишком централистский характер предложенного нового высшего закона. Вторая попытка полного пересмотра осуществилась в 1874г.: акт был принят Федеральным собранием 31 марта, а референдум прошел 29 мая. Тогда 340 199 избирателей сказали «да» пересмотренному тексту, а 219801— «нет»; из кантонов за пересмотр высказались 14 ½, а против — 71/2 (что означают половинки кантонов, вы узнаете несколько позже). Таким образом, действующей швейцарской Конституции уже более 120 лет; она содержала первоначально 119 статей в основной части и пять статей — в переходных положениях. С тех пор она подверглась многочисленным частичным изменениям, производившимся почти ежегодно. Таких изменений на первый квартал 1994 г. было осуществлено 130. К 1985 г. в нее были включены 54 новые статьи; из них 52 получили номера статей, после которых были помещены, но с индексами «бис», «тер», «кватер» и т. д. (что по-латыни означает «дважды», «трижды» и т. д.). Из первоначального текста Конституции 54 статьи были отменены или изменены, причем девять статей — дважды, три статьи — трижды и три статьи — пять раз. У трех статей основной части (27-бис, 51 и 52) и у ст. 12 — 16 переходных положений остались только номера, а текст отменен. Из имевшихся на 1 апреля 1994 г. 183 статей, не считая переходных положений, только 84 сохраняют первоначальный текст. В результате к настоящему времени Конституция, хотя и выросла по числу статей более чем наполовину, в значительной мере утратила свое единство и внутреннюю связность.
При всем разнообразии внесенных в Конституцию изменений
в её развитии можно выделить, по крайней мере, две заметные тенденции — усиление центральной власти и расширение перечня прав и свобод.
2).Общая характеристика действующей Федеральной конституции.
Прежде всего, следует оговориться в отношении употребляемого нами при переводе швейцарской терминологии термина «федеральный». Строго говоря, правильнее было бы употреблять термин «союзный», как это было принято в нашей итераторе применительно к Швейцарии (да и не только к ней)
ранее. Французский термин «federal» может иметь и такое значение. Не всякий государственный союз есть федерация, но всяк федерация есть государственный союз. Поэтому термин союзный применим и к конфедерации, и к федерации, и к иным государственным объединениям, именующим себя союзом. Немецкий текст Конституции при наименовании центральных органов власти страны присоединяет к их названиям слово Bundes, что буквально означает «союзный» (Bund — союз). В буквальном переводе с немецкого официальное наименование Конституции BundesverfassungderSchweizerischenEidgenossenschaft звучит нормально: «Союзная конституция Швейцарского Клятвенного Товарищества». Можно сказать и «Союзная конституция Швейцарской Конфедерации». Но выражение «Федеральная конституция Швейцарской Конфедерации», а именно так она называется по-французски, представляется не вполне логичным.
И хотя, следуя современным (главным образом, газетным) традициям, мы говорим о Федеральной конституции Швейцарии, ее федеральных законах, федеральных органах власти, читатель должен все же иметь в виду, что эта переводная терминология не очень точна.
Обращаясь к основным чертам швейцарской Федеральной конституции, мы должны отметить, что она состоит из краткой преамбулы, трех разделов и заключительных положений, имеющих особую нумерацию статей. В преамбуле, открывающейся словами: «Во имя Всемогущего Бога!», определяются цели создания Конституции, а именно укрепление Конфедерации, сохранение и поощрение единства, силы и чести швейцарской нации. Раздел первый «Общие положения» содержит весьма разнообразные нормы, регулирующие права и свободы швейцарцев, а также отношения между Конфедерацией и кантонами, включая распределение между ними предметов ведения и полномочии. Раздел второй «Федеральные власти» регулирует в соответствующих подразделах (часть из них имеет свою внутреннюю рубрикацию) статус парламента и его палат, Федерального совета (правительства), Федеральной канцелярии, Федерального суда, Административного суда, а кроме того, содержит подраздел «Разные положения»; здесь, в частности, следует особо отметить ст. 116, согласно которой немецкий, французский, итальянский рето-романский (раушский) суть национальные языки Швейцарии, а немецкий, французский и итальянский объявляются официальными языками. В соответствии с поправкой, внесенной в эту статью 4 июня 1996г., рето-романский язык является официальным языком в отношениях Конфедерации с гражданами для которых этот язык родной. Конфедерация поддерживаемыми, усилия кантонов Гризон и Тичино по сохранению итальянского и рето-романского (раушского) языков.
Раздел третий, состоящий всего из семи статей, определяет порядок пересмотра Конституции. Переходные положения, насчитывавшие на 1 апреля 1994 г. 19 статей с текстом (всего же 24 статьи), регулируют очень разные вопросы; здесь следует отметить (ст. 8) временное делегирование Федеральному совету нормотворческих прав в налоговой области с подробным указанием принципов, которых он при этом обязан придерживаться. Особенность содержания швейцарской Конституции, на которую мы уже обращалось внимание в Общей части учебника (п. 2 § 6 гл. II во 2-м изд.), состоит в том, что в нее включено немало таких норм, какие обычно находят свое место лишь в текущем законодательстве. Это нередко обусловлено тем, что в Конституции получали отражение чисто экономические и политические потребности. Особенно часто подобные нормы стали включаться в Конституцию после того, как в 1891 г. была установлена возможность ее изменения по народной инициативе.
Регулируемое Конституцией политико-территориальное устройство страны, невзирая на ее название (Конфедерация), следует характеризовать как федеративное (см. ниже § 6).
Что же касается формы правления, то определить ее непросто. Хотя коллегиальный орган — Федеральный совет — соединяет функции и правительства, и во многом также главы государства и не несет по Конституции политической ответственности перед Федеральным собранием (парламентом), он избирается парламентским путем. Швейцария, следовательно, — своеобразная смешанная республика с выраженным дуалистическим государственным режимом.
По способу изменения Конституция Швейцарии относится к числу жестких. Она различает два вида своего собственного пересмотра — полный и частичный.
Полный пересмотр, согласно ст. 119 Конституции, производится только законодательным путем. Если одна из палат Федерального собрания вынесет постановление о полном пересмотре, а другая с этим не согласится, или полного пересмотра потребуют 100тыс. избирателей, то вопрос о том, должен состояться пересмотр или нет, передается на голосование швейцарского народа. В случае положительного ответа большинства проголосовавших избирателей на этот вопрос обе палаты подлежат переизбранию, чтобы приступить к полному пересмотру Конституции (ст. 120). Идея полного пересмотра выдвигалась неоднократно, однако только 8 сентября 1935 г. состоялся референдум относительно его необходимости, на котором решение избирателей было отрицательным.
В 1965 г. обе палаты согласились с необходимостью полного пересмотра, однако процедура подготовки его продолжается сих пор, отличаясь обстоятельностью, тщательностью и, как видим неторопливостью. В 1978 и 1985 гг. публиковались проекты новой Конституции, последний из которых во всяком случае имеет вполне современный вид: в нем есть раздел о правах и свободах и руководящих принципах государства, детализированных в нескольких главах, раздел о федеративном устройстве, сохраняются характерные для Швейцарии институты непосредственной демократии. В 1987 г. Федеральное собрание постановило полностью пересмотреть Федеральную конституцию и поручило Федеральному совету представить ее проект. Однако полного пересмотра так до сих пор и не произошло.
Частичный пересмотр, согласно ст. 121 Конституции, может осуществляться как законодательным путем, так и по народной инициативе, т. е. по требованию 100 тыс. избирателей включить, отменить или изменить какую-либо статью Федеральной конституции. Если избиратели предлагают пересмотреть или включить несколько различных конституционных положений, то каждое из них должно составить предмет отдельной инициативы.
Народная инициатива может быть заявлена в форме общего предложения или разработанного проекта. Если палаты Федерального собрания согласились с народной инициативой в общего предложения, они должны разработать соответствующий проект и представить его на решение народа и кантонов (субъектов швейцарской федерации), а если Федеральное собрание согласилась с народной инициативой в виде разработаны проекта, он сразу передается на одобрение народа и кантон Голосом кантона, согласно ч. 3 ст. 123 Конституции, считается результат народного голосования в нем.
При несогласии палат с инициативой вопрос о необходимости частичного пересмотра выносится на голосование народа, и в случае положительного решения большинства проголосовавших избирателей Федеральное собрание должно приступить к пересмотру, одобренному народом. В случае несогласия с тайным проектом оно может вынести на решение народас инициативным проектом также свой альтернативный проект или предложение отклонить инициативный проект. Согласно ст. 121-бис Конституции, частично излагавшейся в общей части учебника (п. 6 § 5 гл. VII), при вынесении на референдум контрпроекта Федерального собрания избирателю предлагается ответить на три вопроса:
1) предпочитает ли он народную инициативу действующему праву;
2) предпочитает ли он контрпроект действующему праву;
3) какой из проектов должен вступить в силу, если народ и кантоны предпочитают действующему праву оба проекта;
Абсолютное большинство определяется для каждого вопроса отдельно. Вопросы, оставшиеся без ответа, не учитываются. При одобрении избирателями обоих проектов решение определяется результатом голосования по третьему вопросу. В силу вступает проект, получивший больше голосов избирателей и кантонов. Если же по третьему вопросу большинство голосов избирателей получил один проект, а большинство голосов кантонов — другой, ни один из этих проектов в силу не вступает.
Вообще для вступления в силу новой Конституции или новой ее части необходимо большинство голосов участвовавших в голосовании избирателей и большинство голосов кантонов. При этом голос полукантона (см. об этом ниже, § 6) считается половиной голоса кантона (ч. 1 и 2 ст. 123).
Предложения о частичном пересмотре выносятся на референдум почти ежегодно, и на 1 апреля 1994 г. избиратели и кантоны одобрили, как отмечалось, 130 проектов конституционных изменений и еще больше отклонили. При этом 199 проектов было внесено путем народной инициативы, и подавляющее большинство их было отклонено на референдумах или заранее отозвано. Учитывая, что проекты Федерального собрания отклоняются на референдумах лишь в 25% случаев, можно прийти к выводу, что избиратели этим проектам доверяют больше. Однако, как отметила швейцарская Федеральная канцелярия, оказывается, что народные инициативы часто побуждают Федеральный совет и Федеральное собрание к реформам, до которых те сами дозрели бы значительно позже96 .
3). Конституции кантонов.
Каждый кантон и полукантон имеет свою конституцию. В некоторых кантонах конституции были приняты еще до принятия первой федеральной Конституции 1848 г ( Тичино — в 1830 г., в Женеве — в 1847 г.) или до принятия ныне действующей Конституции (во Фрибуре — в 1857 г., в Невшате-ле — в 1858 г., в Тургау и Цюрихе в — 1869 г. и т. д.). Большинство кантональных конституций приняты в конце XIX — начале XX вв некоторые из конституций подверглись полному пересмотру (например, в Женеве — в 1958 г., в Нидвальдене — в 1965 г., в Тичино — в 1967 г., в Обвальдене — в 1968 г., в Аарау — в 1980 г в Базеле-сельском в — 1981 г., в Ури — в 1984 г.) и имеют вполне современный вид. Пересмотры позволили приспособить их к новым реальностям, особенно в социально-экономической области. Конституции кантонов, естественно, содержат традиционные статьи о правах и свободах, об организации системы государственной власти. Однако последние акты, принятые в 70 — 90-х гг., значительно отличаются от своих предшественников. В них была осуществлена полная перекомпоновка нормативного материала, проведена его новая систематизация. Они содержат расширенный каталог основных прав и свобод, провозглашают принципы правового государства, определяют политические задачи кантонов, устанавливают основные цели их политики, расширяют возможности применения референдума и народной законодательной инициативы, четко определяют организацию органов государственной власти, статус, организацию и пределы автономии общин, уточняют отношения между церковью и кантонами, устанавливают территориальные границы внутри кантонов.
Приведем два примера, показывающих, что последние кантональные конституции вполне идут в ногу с достижениями современного конституционализма. Так, в преамбуле конституции ции кантона Жюра 1979г. содержатся ссылки на такие основ полагающие документы, как Декларация прав человека и гражданина 1789г., Всеобщая декларация прав человека Организации Объединенных Наций 1948г. и европейская Конвенция защите прав человека и основных свобод 1950 г.. На основан) их принципов и акта о свободном учреждении кантона 23 июня 1974 г. республика и кантон Жюра содействует социальной справедливости, поощряет сотрудничество между народами, играет активную роль в сообществах, частью которые кантон себя считает.
Можно процитировать ч. 2 ст. 2 новой Конституции полука тона Базель-сельский 1981 г., посвященную правам и обязанностям граждан. В полукантоне гарантируются:
право на жизнь, на неприкосновенность личности и своею, мнений, а также свобода передвижения;
свобода вероисповедания и совести; свобода информации, мнений и печати; свобода ассоциаций, собраний и манифестаций; свобода образования, исследований, а также свобода искусств; I защита частного имущества, тайна переписки и телекоммуникаций, а также неприкосновенность жилища; защита от злоупотреблений сведениями; право на брак и на образование семьи; свобода учреждения предприятий;
право на свободный выбор и свободное осуществление своей профессии, а также право на свободное осуществление экономической деятельности.
Все кантональные конституции, как и федеральная, предусматривают возможность своего полного или частичного пересмотра, причем почти во всех кантонах эти пересмотры могут осуществляться по народной инициативе: требуется число подписей от 0,01% в полукантоне Аппенцелль-Иннерроден до 5,85% от численности избирательного корпуса в кантоне Невшатель. Для инициативы общего пересмотра конституции требуется от одной подписи избирателя в кантоне Гларус до 12 тыс. в кантоне Во и 15 тыс. в кантоне Берн. В кантоне Цюрих народная инициатива по пересмотру Конституции в период между созывами парламента — Большого совета влечет немедленное возобновление полномочий парламента прежнего созыва. В кантоне Женева полный пересмотр может осуществляться раз в 15 лет, в пяти кантонах он осуществляется общими собраниями — ландсге-майнде (см. ниже, п. 2 § 6). Инициатива пересмотра может исходить и от кантональных парламентов, например в кантонах Жюра, или от парламента и правительства, например в кантоне Тичино. Любые конституционные реформы в кантонах подлежат утверждению на референдуме. Для пересмотра кантональной конституции требуется согласие абсолютного большинства избирателей. Как упоминалось в Общей части учебника (п. 6 § 1 гл. XI),согласно ст. 6 Федеральной конституции, кантоны обязаны испрашивать у Конфедерации гарантию для своих конституций; она дается при соблюдении этими конституциями следующих трех условий: в них не должно содержаться ничего противоречащего Федеральной конституции; они должны обеспечивать осуществление политических прав в соответствии с республиканскими формами — представительными или демократическими97 ;они должны приниматься народом и пересматриваться по требованию абсолютного большинства граждан.
Гарантия дается в случае одобрения конституции Федеративным собранием. Отказы в гарантии встречаются редко. В 1948 г было отказано в гарантии измененных ст. 58 Конституции полукантона Базель-городской и ст. 57 Конституции полукантона Базель-сельский на основании противоречия ст. 1 Федеральной конституции. В 1958 г. последовал отказ в гарантии ч. 3 ст. 84, включенной в 1956 г. в Конституцию кантона Во, на основании противоречия ст. 4 Федеральной конституции.
Согласно воззрениям швейцарских ученых, требование федеральных гарантий для каждой новой или пересмотренной конституции кантона должно интерпретироваться не как необходимое условие законности акта, но как мера, связанная с выполнением федеративного договора, как
29-04-2015, 03:33