Частое использование референдумов снижает значение пред­ставительных органов, что должно оцениваться неоднозначно: с одной стороны, народ сам решает государственные дела, с дру­гой — эти решения нередко страдают невысоким качеством.

5. Государственные органы

1).Федеральное собрание.

Швейцарский парламент состоит из двух палат: нижней — Национального совета и верхней — Совета кантонов. Истории страны известен случай предложения о реор­ганизации этой структуры: в декабре 1943 г. был внесен проект конституционной реформы, предусматривавший преобразование Национального совета в Совет семей и создание третьей пала­ты — Экономического совета как органа профессионального пред­ставительства. Этот проект не был реализован в Швейцарии, хотя 10 годами позже последняя идея нашла своеобразное осу­ществление в социалистической Югославии. Напомним, что та­ким же образом Ш. де Голль, будучи французским Президентом, хотел преобразовать оппозиционный ему Сенат.

Компетенция. Согласно ст. 84 Конституции, обе палаты должны рассматривать все вопросы, которые по Конституции относятся к компетенции Конфедерации и не вверены другой федеральной власти. Это положение дает основание характеризовать компетенцию Федерального собрания как относительно определенную. В сфере федерального ведения существует, таким образом, презумпция компетенции парламента: если воп­рос прямо не отнесен Конституцией к компетенции другого федерального органа, он считается входящим в сферу компетен­ции Федерального собрания.

В ст. 85 перечислены 14 позиций, минимально образующих данную сферу. Это прежде всего организация власти, ее правовое регулирование и формирование: законы об организации и порядке избрания федеральных властей, жалованье и компенсации членам федеральных властей и Федеральной канцелярии, определение постоянных должностей и окладов для их носителей, выборы Федерального совета, Федерального суда, Канцлера также генерала федеральной армии. Далее, это законы и постановления по вопросам, регулировать которые в силу Конституции компетентна Конфедерация. В области внешней поли­тики, обороны и безопасности это международные союзы и до­говоры, одобрение договоров кантонов между собой и с зарубеж­ными странами, меры по обеспечению внешней безопасности, по утверждению независимости и нейтралитета Швейцарии, объяв­ление войны и заключение мира, гарантия конституций и тер­ритории кантонов, интервенция вследствие этой гарантии, меры по внутренней безопасности, поддержанию спокойствия и поряд­ка, амнистия и помилование, распоряжения в отношении феде­ральной армии. Особое место занимают меры по поддержанию Федеральной конституции, гарантии для кантональных консти­туций, имеющие целью выполнение федеральных обязательств, пересмотр Конституции.

В области финансов это ежегодное принятие бюджета и утверждение отчета о его исполнении, а также постановления о займах. Федеральное собрание осуществляет высший надзор за адми­нистрацией и правосудием Конфедерации, рассматривает жа­лобы на решения Федерального совета по административным спорам, разрешает компетенционные конфликты между феде­ральными властями. Организация палат. Особенность организации палат за­ключается в том, что они не имеют постоянных председателей. В соответствии со ст. 78 и 82 Конституции каждая палата избирает президента и вице-президентов для каждого очередного или внеочередного заседания (нем. Sitzung). В Националь­ном совете его член, бывший президентом на очередном заседании, не может на следующем очередном заседании быть ни президентом, ни вице-президентом, равно как один и тот же член Совета не может быть вице-президентом на двух последовательных заседаниях Совета. В Совете кантонов из депутатов того кантона, депутат от которого был избран президентом очередного заседания, ни один не может быть избран ни президентом, ни вице-президентом следующего заседания, равно как депутаты от одного кантона не могут избираться вице-президентами двух последовательных очередных заседаний. В каждой из палат голос ее президента является решающим в случае равного разделения голосов. Во время выборов президент обладает таким же избирательным правом, как и любой другой член палаты. В каждой палате президент, вице-президент и счетчики голосов образуют бюро. В Национальном совете восемь счетчиков а в Совете кантонов — два и один заместитель. Счетчики избираются на срок полномочий палаты с учетом представительства партийных фракций и официальных языков страны. В палатах на период легислатуры учреждаются постоянные комиссии. Реформа комиссионной системы была произведена в 1991г., когда ее сильно упростили. До этого комиссии формиро­вались палатами adhoc (специально для данного случая). На­пример, в течение легислатуры 1971 — 1975гг. в нижней палате действовало 225 таких комиссий, а в верхней — 239. В среднем каждый национальный советник (член нижней палаты) заседал в 20, а член Совета кантонов — в 52 комиссиях. После реформы палаты стали формировать по 12 комиссий, из которых три являются совместными (комиссия по внешней политике, комис­сия по делам экономики и налогов и финансовая комиссия, ко­торая контролирует бюджет и финансовое хозяйство).

В Национальном совете члены комиссий назначаются бюро палаты по предложению партийных фракций. В Совете же кан­тонов члены постоянных комиссий назначаются палатой, а вре­менных — бюро палаты. При назначении должно учитываться представительство партийных фракций, регионов и языков. Комиссии готовят документы не только для палат, но и для Федерального совета по его просьбе. Заседают комиссии в за­крытом порядке и могут привлекать экспертов. Федеральная конституция очень лаконично характеризует статус парламентариев. Член Совета кантонов, Федерального совета и избранное Федеральным советом должностное лицо не могут быть членами Национального совета (ст. 77). Члены Национального совета получают вознаграждение от федеральной казны, а члены Совета кантонов — от кантонов (ст. 79 и 83). Пять членов Национального совета могут образовать фракцию. В Совете кантонов фракции не создаются, но его депутаты участвуют в работе фракций нижней палаты. Члены швейцарского парламента обладают представительным мандатом: в ст. 91 Федеральной конституции указано, что они голосуют без инструкций. Депутатский корпус этого органа характеризуется не только в общем-то обычным правовым положением, но и отличной от многих других парламентов Европы свободой поведения, малой зависимостью от партийного влия­ния. Партийная дисциплина весьма слаба, хотя и различается от фракции к фракции. Наиболее сильна она у крайне правых депутатов, наименее заметна — у христианских демократов и радикалов. Процедура регулируется Конституцией, равно как и рег­ламентами палат и их совместных заседаний. Согласно ст. 86 Конституции, раз в год обе палаты собираются в установленный регламентом день на очередное заседание. В чрезвычайном по­рядке они созываются по постановлению Федерального совета либо по требованию ¼ членов Национального совета или пяти кантонов. Заседание палаты правомочно в присутствии абсолют­ного большинства ее членов, и таким же большинством прини­маются решения палат (ст. 87 и 88). Заседания обеих палат, как правило, публичны (ст. 94).

Каждая палата ведет обсуждение вопросов отдельно от дру­гой (ст. 92). Однако для выборов должностных лиц, осуществле­ния права помилования и разрешения споров о компетенции, а также в ряде других случаев палаты проводят совместное за­седание под руководством президента Национального совета и в зале заседаний этой палаты; решения принимаются абсолютным большинством голосующих членов обеих палат. В соответствии со ст. 93, каждой из палат и каждому из их членов принадлежит право инициативы. Кантоны могут осуществ­лять такое право в письменном виде. С инициативой может выступать и Федеральный совет. Члены Федерального совета имеют в палатах совещательный голос и вправе вносить предложения по обсуждаемым вопросам (ст. 101). Законодательный процесс. Только что сказанное в полной мере относится и к законодательной инициативе. Здесь следует отметить такую ее своеобразную форму, как проекты резолюций, подписанные одним или несколькими парламентари­ями и содержащие основные черты предлагаемых законодательных или правительственных мер. Принятая обеими палатами резолюция обязывает Федеральный совет в соответствующих случаях разработать законопроект и внести его в Федеральное собрание. С 1970 г. парламентарии могут осуществлять законодательную инициативу без Федерального совета, но пользуются этим правом мало. Один или несколько членов палаты могут внести в нее постулат , т. е. проект резолюции с предложением Федеральному совету рассмотреть вопрос о необходимости внесения проекта закона или постановления либо принятия определенных мер. В случае одобрения палатой постулата Федеральный совет должен пред ставить ей доклад или предложения. Отличие постулата от проекта резолюции заключается в том, что его формулировки могут не быть достаточно четкими, он не обязывает по своему содержанию Федеральный совет и выражает мнение только одной И палаты. Обращаясь к правительству, палата может преобразовать резолюцию в постулат, и наоборот.

Для швейцарского законодательного процесса характерной В является предпарламентская подготовка законопроектов, которая включает несколько этапов. Сначала вырабатывается проект — это может делать правительственный чиновник или независимый эксперт, назначенный администрацией. Правительственная комиссия или смешанная комиссия из представителей администрации и экспертов рассматривают этот документ. Затем, особенно если речь идет о конституционном проекте, в дело включается комиссия экспертов, в которую приглашают представителей групп интересов, т. е. профсоюзов, предпринимателей и др., кантонов и политических партий. Следующий этап — консультации с Федеральным советом, рассылка проекта в кантоны, политическим партиям и имеющим отношение к проблеме другим организациям. Прежде чем проект вступит в парламент- скую фазу рассмотрения, он должен пройти долгий путь согласования, попыток выработать консенсус. Представленный законопроект сначала передается в соответствующую комиссию соответствующей палаты, а затем партийным фракциям, чтобы они выработали по нему свою позицию перед тем, как проект поступит на рассмотрение пленума пала- ты. В палатах проводятся три чтения: оценка законопроекта при его поступлении, детальное обсуждение и затем голосование в целом. Получивший одобрение в одной палате акт передается в другую. Если он отклонен, то возвращается в первую. Поскольку, согласно ст. 89 Конституции, федеральные законы и постановления требуют согласия обеих палат Федерального собрания, то акт может совершать челночные хождения до тех пор, пока в палаты не придут к согласию. Однако практика показывает, что в швейцарском парламенте вероятность достижения компромисса весьма высока и составляет примерно 90% в отношении проектов, прошедших два чтения в обеих палатах. Если согласие не достигается, то применяется согласительная процедура. В частности, с 1902 г. действует институт огласительной конференции, которая состоит из комиссий обеих подготовивших законопроект. Если представительство Совета палат, кантонов оказывается меньшим, оно соответственно дополняется. Председательствует руководитель комиссии той палаты, где проект рассматривался первоначально. Решение конференции подлежит утверждению палатами, однако в случае возражения хотя бы одной палаты проект исключается из повестки дня. Неотложные общеобязательные федеральные постановления могут быть введены в действие большинством всех членов каждой палаты немедленно, но на установленный срок. Выше (п. 5 § 4) говорилось о возможности корректировки соответствующих решений Федерального собрания посредством I петиционного или обязательного референдума. В Контрольные процедуры. Здесь надо отметить прежде всего интерпелляцию, посредством которой члены палаты могут требовать от правительства информацию о важных событиях или проблемах внешней или внутренней политики либо же управления страной. Конференция председателей фракций Национального совета может объявить интерпелляцию срочной, если она представлена не позднее второго дня заседания, продолжительность которого составляет менее трех недель; в этом случае она обсуждается на данном заседании. Для внесения интерпелляции требуется не менее 10 подписей в Национальном совете и не менее трех — в Совете кантонов. После ответа представителя Федерального совета интерпеллянты могут выразить свое отношение к ответу, но решение никакого не принимается. Швейцарии интерпелляция — по существу лишь парламентский вопрос с дебатами и служит средством выражения личной позиции интерпеллянтов, но не позиции палаты. Любой парламентарий может в письменном виде задать вопрос правительству, на который оно обязано ответить устно или письменно. Специального времени для ответов на вопросы не предусмотрено. Час вопросов, введенный по британскому примеру в Национальном совете в 1946 г., был отменен в 1962 г. Интерпелляции и вопросы, как и упомянутые выше резолюции и постулаты, подлежат рассмотрению в течение двух лет После их внесения. Они вычеркиваются из повестки дня, если этот срок пропущен или их автор перестал быть членом палаты.

2). Федеральный совет.

Этот орган, состоящий из семи членов, выполняет, как отмечалось, функции и главы государства, и правительства. Конституция в ст. 95 определяет его как верховный исполнительный и руководящий орган Конфедерации.

Он обладает весьма значительной самостоятельностью и не зависимостью по отношению к Федеральному собранию. Будучи назначенным, он может быть переназначен только после полного обновления Национального совета, т. е. в течение четырех лет может чувствовать себя вполне спокойно. В период легислатуры Федеральный совет не зависит от парламента. Отсутствуют какие-либо конституционные средства, чтобы отправить правительство в отставку. Стабильность швейцарского правительства подтверждается и существующей практикой. Будучи однажды назначены на министерский пост, федеральные советники, как правило, всегда вновь получают этот же пост при очередном формировании правительства, если желают остаться в его со­ставе. Обычно советники уходят в отставку по возрасту, по со­стоянию здоровья или по мотивам профессионального свойства. С 1848 г. было только два случая, когда парламент не переизби­рал членов Федерального совета. Еще одна причина стабильно­сти правительства — его члены избираются индивидуально, а не в связи с комплектацией «команды» по партийному признаку. Однако федеральные советники не получают своих должностей непосредственно из рук избирательного корпуса, как это дела­ется в большинстве кантонов, и поэтому их независимость по отношению к парламенту можно считать все же лишь относительной.

В то же время самостоятельность Федерального совета в достаточной мере обеспечивается тем, что по сути дела отсутствуют действенные средства контроля за ним. Это можно было увидеть из раздела о контрольных полномочиях Федерального собрания. Достаточно сравнить его контрольные возможности правами в этой области многих других зарубежных парламентов. К этому добавляется и то немаловажное обстоятельство, что в Швейцарии отсутствует конституционный контроль за актами правительства, существующий в других странах. Об особенно­стях этого контроля будет сказано ниже.

Компетенция Федерального совета установлена в ст. 102 Конституции. Совет ведет дела Конфедерации в соответствии с федеральными законами и федеральными постановлениями. Он должен следить за соблюдением Конституции, законов и постановлений Конфедерации, а также предписаний конфедеративных конкордатов и издает для этого необходимые распоряжения по своей инициативе или на основании поступившей жалобы, если ее разрешение не отнесено к юрисдикции Федерального суда.

Он предлагает Федеральному собранию принять законы и постановления и дает заключения по предложениям, направлен­ным ему палатами или кантонами, а также исполняет федераль­ные законы и федеральные постановления, решения Федераль­ного суда, соглашения или арбитражные решения по спорам между кантонами.

федеральный совет производит выборы, которые не отнесены к ведению Федерального собрания и Федерального суда или иного органа. Он осуществляет надзор за ведением дел всеми должностными лицами и служащими Конфедерации.

В области внешней политики Федеральный совет соблюдает интересы Конфедерации, в частности, поддерживает ее между­народно-правовые отношения и вообще занимается иностранны­ми делами. Следит он за внешней безопасностью, за утвержде­нием независимости и нейтралитета Швейцарии.

В неотложных случаях Федеральный совет вправе, если па­латы Федерального собрания не созваны, призвать войска в необходимой численности, осуществлять командование ими. Если численность призванных войск превышает 2 тыс. человек или призыв длится более трех недель, следует незамедлительно созвать Федеральное собрание.

На Федеральный совет возложена забота о внутренней безо­пасности, о поддержании спокойствия и порядка. Он заботится о военном деле в Конфедерации и обо всех отраслях управления, отнесенных к ее ведению. Предметом его заботы является также управление федеральными финансами, составление проекта государственного бюджета и представление отчета об ис­полнении доходов и расходов Конфедерации.

Федеральный совет следит за гарантиями кантональных кон­ституций. Он проверяет договоры кантонов между собой или с зарубежными странами и одобряет их, если они допустимы согласно п. 5 ст. 85 Конституции. Он также проверяет законы и постановления кантонов, требующие его согласия, и следит за теми отраслями кантонального управления, которые подчинены его надзору.

На каждом очередном заседании Федерального собрания Федеральный совет представляет отчет о своих мероприятиях, а также доклад о внутреннем и внешнем положении страны и рекомендует вниманию Собрания меры, которые считает полезными для содействия общему благосостоянию. По требованиюФедерального собрания или палаты он должен представлять специальные доклады. Актами Федерального совета являются ордонансы.

Формирование. Согласно ст. 96 Конституции, членов Федерального совета избирает на четыре года. Федеральное собрание абсолютным большинством и тайным голосованием из числа швейцарских граждан, которые могут избираться в Национальный совет. Однако один кантон может быть представлен в Федеральном совете не более, чем одним членом. Общее обновление Федерального совета происходит после общего обновления Национального совета.

Выборы проводятся раздельно по каждой вакансии в порядке возрастного старшинства кандидатов. В первом туре голосования кандидат, получивший наименьшее число голосов, исключается, а начиная со второго тура, исключаются кандидаты, получившие менее 10 голосов. С третьего тура не допускается выдвижение новых кандидатов. При равенстве голосов проводится перебаллотировка, а в случае ее безрезультатности вопрос решается жребием. Если в течение срока полномочий Федерального совета в его составе образуется вакансия, она замещается на ближайшем заседании Федерального собрания на оставшийся срок.

Обычно федеральные советники избираются из числа парламентариев, однако бывают и исключения. Кантоны Цюрих, Берн, почти всегда имеют по одному представителю в Совете, а в


29-04-2015, 03:33