4. Есть сочетания форм и режимов, которые невозможны для политической истории и, стало быть, недоступны для ГПИ. Например, невозможно сочетание анархии с авторитаризмом или с тоталитаризмом, также невозможна комбинация демократии с тоталитаризмом, очень сомнительно, что возможно существование тирании с санаром. И других запретных точек, пожалуй, нет.
3 ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ФЕДЕРАЛИЗМА
3.1 МИРОВАЯ ПРАКТИКА ФЕДЕРАЛИЗМА
Федерализм как явление международного значения возник с фактическим обретением независимости крупнейшими английскими колониями — в XVIII —XIX веках. До этого едва ли не единственным примером государственного образования федеративного типа являлась Швейцария, где данная форма государственного устройства была создана на базе конфедерации и обусловлена действием целого ряда исключительных факторов, приведших к возникновению уникальной для Европы полиэтнической общности. Примечательно, что официальное название этого государства до сих пор звучит как Швейцарская Конфедерация, хотя по существу оно стало федерацией еще в начале XIX века, когда впервые в этой стране были созданы общегосударственные органы управления.
За пределами Европы создание федераций происходило путем добровольной консолидации бывших колоний с преимущественно однородным этническим составом, что имело место, в частности, в США, Канаде и Австралии. При этом было вполне естественным и объяснимым нежелание этих колоний при образовании новых государств лишиться существенной части прав, полученных в ходе борьбы за независимость. Поэтому федеративная форма государственного устройства явилась для них практически единственно возможным способом объединения. В рамках федераций была в целом сохранена сложившаяся к тому времени законодательная система штатов и провинций и учтены исторические особенности территориального управления. Федеративная форма правления была принята ещё и потому, что колонии не могли позволить себе такую роскошь, как объединительные войны в целях создания централизованных унитарных государств. С другой стороны, в таких войнах просто не было необходимости ввиду сильных центростремительных тенденций, возникших в период противостояния метрополиям.
Как бы то ни было, образование федераций в Северной Америке и Австралии носило ярко выраженный объединительный характер и явилось наиболее адекватным способом реализации сложившихся предпосылок к слиянию бывших колоний на обширных пространствах. Следует учитывать также, что такие страны, как Австралия и Канада, в развитии своей государственности прошли стадию доминиона, то есть формального признания британской королевской власти, и поэтому их федерализм в определенной степени можно рассматривать как составную часть наследия метрополии.
То же самое относится к Индии, Нигерии, Малайзии и некоторым другим бывшим британским владениям, а также отчасти и к отдельным колониям Испании и Португалии в Латинской Америке. Разумеется, фактор колониального прошлого ни в коей мере нельзя считать основополагающим, однако он, несомненно, сыграл некоторую роль в выборе этими странами формы государственного устройства.
В Европе в конце XIX века образование федераций также было обусловлено объединительными процессами. Наиболее яркий пример — Германия, где введение данной формы правления явилось своего рода компромиссом между бывшими самостоятельными государствами и вновь созданными органами центральной власти. При этом уровень централизации властных полномочий в этой стране изначально был очень высок, что способствовало быстрому установлению монархии и существенному ограничению свобод земель и «вольных» городов.
Большинство существующих ныне федераций было сформировано в период после окончания Второй мировой войны и до завершения распада мировой колониальной системы. В Европе в число воссозданных федеративных государств, которые в 30 — 40-е годы фактически представляли собой унитарные образования, вошли Федеративная Республика Германия и Австрия. Новое государственное устройство указанных стран в существенной мере можно рассматривать как устройство, принятое под давлением держав-победительниц. Согласно новой конституции ФРГ, каждая из входивших в ее состав земель признавалась самостоятельным государством. Статья 30 Основного Закона Германии, в частности, гласит, что «осуществление государственных полномочий и решение государственных задач являются делом земель, поскольку настоящий Закон не устанавливает и не допускает другого регулирования»[39] . Не изменило данного положения и объединение Германии в 1990 году. Территориальная организация бывшей ГДР, включавшая восемнадцать округов, была преобразована в пять новых земель, которые были объединены принципом новых федеративных земель. Границы новых административно - территориальных единиц соответствуют старым, исторически сложившимся до 1945 года.
В последнее время в Европе наблюдается новый всплеск федерализма, вызванный повышением экономической и политической самостоятельности регионов в большинстве стран континента, и в особенности в рамках Европейского Союза. Стремление к преобразованию унитарных государств в федеративные затронуло крупнейшие европейские центры и сегодня уже повсеместно воспринимается как объективный процесс.
В Италии, например, недавно была поставлена задача создания «административного» федерализма, в результате чего предполагается осуществить дальнейшую децентрализацию государственного управления. Этот процесс должен затронуть как территориальную организацию государственной администрации, так и бюджетные отношения между Центром и регионами. Цель данной административной реформы заключается в том, чтобы применить принципы частного сектора к работе государственных служб и тем самым повысить их эффективность. Принятый в связи с этим рамочный закон передает региональным и местным органам власти ряд полномочий, находившихся ранее в ведении государства. К числу последних относятся, в частности, услуги в сфере образования и здравоохранения, предоставление финансовых стимулов для развития промышленного производства, городское строительство, вопросы землепользования, общественные работы, защита окружающей среды и другие. Указанные преобразования можно рассматривать в качестве важного шага по трансформации унитарной системы государственного управления в федеративную.
В Соединенном Королевстве (которое у нас сплошь и рядом ошибочно именуют Великобританией) нарастание центробежных тенденций проявляется в попытках создания собственных законодательных органов власти в исторических областях, в первую очередь в Шотландии. Это нововведение также будет, по существу, означать образование нового европейского федеративного государства с символической монархической властью, что, судя по всему, не только не устранит сепаратистских тенденций, но может еще более усилить их. Кроме того, отмена прямого правления Центра в Северной Ирландии может дать дополнительный импульс к дальнейшему усилению федералистских веяний и в недалекой перспективе — к пересмотру конституции страны.
В Бельгии поправка к конституции от 1993 года окончательно зафиксировала новое государственно-правовое устройство страны: «Бельгия является федеративным государством, состоящим из сообществ и регионов». При этом была создана весьма сложная многоуровневая система управления: в состав Бельгии вошли три сообщества (французское, фламандское и германоязычное), три региона (Валлония, Фландрия и Брюссель) и четыре лингвистических региона (франкоязычный, голландско (фламандско) язычный, немецкоязычный и двуязычный столичный регион в Брюсселе). Более того, многие представители общественных кругов этой страны (особенно во Фландрии) настаивают на дальнейшем преобразовании государства в конфедерацию, что означает весьма вероятное появление в ближайшем будущем на карте Европы новых независимых государств.
Этот вывод сделан мной не случайно, так как в Европе и в мире в целом наряду с созданием новых федераций идет процесс дробления уже существующих. Свершившимися фактами стали распад Югославии и разделение Чехословакии, прекратил свое существование Советский Союз, сохраняется высокая вероятность выхода из состава Канадской федерации провинции Квебек, что, по существу, приведет к исчезновению этого государства в качестве экономического и политического фактора глобального значения.
Усиление федералистских тенденций представляет собой проявление более обширного процесса — регионализации, которая заключается в повышении экономической, политической и правовой самостоятельности территорий (крупнейших административно-территориальных единиц), передачи в их ведение значительной части полномочий центральной власти. В Европейском Союзе регионы входящих в его состав стран получают представительство в органах наднационального регулирования и приобретают возможность оказывать влияние на политику Сообщества в целом. Термин «Европа регионов» уже достаточно прочно вошел в лексикон официальных лиц и представителей академических кругов не только в самой Европе, но и в России. Все большее распространение получает точка зрения, согласно которой уже в недалекой перспективе некоторые географические сегменты мирового сообщества необходимо будет рассматривать как совокупность не государств, а регионов, составляющих эти государства.
Конечно, трудно отрицать положительный эффект от введения единой валюты, снижения тарифных и нетарифных торговых барьеров, от облегчения свободы передвижения людей по территории Сообщества, от сближения законодательных систем и от других уже осуществленных и намеченных к осуществлению мер. Однако при всех позитивных достижениях налицо тенденция к ослаблению органов государственной власти, к окончательному разгосударствлению экономики и созданию новой, «ячеистой» структуры общества, в котором каждая из ячеек независимо от других может быть подвергнута прямому или косвенному воздействию извне.
Источником такого воздействия, согласно широко распространенной точке зрения, принято считать Соединенные Штаты. Действительно, на общем фоне ослабления связующих звеньев между регионами в рамках многих крупнейших государств мира США продолжают выглядеть единым монолитом, демонстрирующим положительные стороны федерализма. Основополагающим принципом американской конституции, как известно, является территориальная целостность, а не права человека, как в большинстве стран «либеральной» Европы и даже в России. Любая деятельность, направленная на самоопределение отдельных штатов, пресекается в корне (широкую известность получила, например, акция по ликвидации горстки сепаратистов в штате Техас). К тому же в эту схему хорошо вписывается идея однополярного мирового устройства, в котором американской державе отводится главенствующая роль.
В государственном строе США и способе развития заложено много мин замедленного действия, включая ярко выраженную этническую неоднородность, многоконфессиональность, резкие различия между регионами в культурном и социальном отношении и главным образом федерализм сам по себе. Эти мины при определенных обстоятельствах могут быть достаточно быстро приведены в действие, и тогда США окажутся приблизительно в таком же положении, в каком в конце 1980-х годов предстал казавшийся доселе незыблемым Советский Союз[40] .
Тем не менее, как представляется, речь в данном случае должна идти не столько о Соединенных Штатах как таковых и об «американском империализме», сколько о США как основном месте базирования международных финансовых кругов, использующих в своих целях административный аппарат и военную мощь этой страны. Разукрупнение общественных и политических структур в глобальном масштабе обеспечивает для них если еще не сам контроль над основным большинством стран мира, то возможность достижения такого контроля в обозримом будущем. Так как центр тяжести мирового развития уже переместился из производственно-экономической сферы в сферу финансовую, основным препятствием для транснациональных финансовых групп остаются институты власти национального уровня, то есть государства. Поэтому всяческого поощрения удостаиваются усилия по их разделению и ослаблению, а попыткам реальной консолидации оказывается активное сопротивление (наглядный пример — заключение союзного договора между Россией и Белоруссией).
В результате можно сделать вывод о том, что федерализм, возникший и распространившийся как объективное явление, сегодня превратился в процесс, в значительной мере контролируемый так называемым «мировым сообществом» и международными финансовыми структурами.
Означает ли все вышеизложенное, что федерализм в современных условиях в конечном итоге ведёт к развалу государственности в большинстве стран мира? Избегая однозначно положительного ответа на этот вопрос, обратимся к ситуации, которая сегодня сложилась в области федеративных отношений в России, и к возможным последствиям происшедших сдвигов для политического и экономического будущего нашей страны.
3.2 ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ
В числе многочисленных «мин замедленного действия», закопанных в российской политической и идеологической почве, — постулат о неразрывной связи между федерализмом и национальным государственным устройством. Может сложиться впечатление, что эту точку зрения разделяют не только виднейшие политические деятели, но и основная часть населения страны. Она характерна также для ряда патриотических изданий, не говоря уже о либеральной прессе. Так, показательно в этом отношении высказывание бывшего председателя Совета Федерации Е. С. Строева в одном из его телевизионных интервью: «Развитие федерализма в России является главной составляющей в деле укрепления государства. С одной стороны, развитие федерализма означает всё большую самостоятельность регионов, а с другой — даёт возможность объединяться на благо России».
Даже в этом, на первый взгляд, корректном и безобидном утверждении имеется серьезное противоречие. Первая его часть представляет собой постулат, по сути дела, исключающий возможность рассматривать в качестве главного фактора укрепления государственности какие-либо иные процессы, кроме развития федерализма. Более того, как бы подразумевается, что таких процессов вообще не существует и поэтому федерализм в России естествен, как дневной свет.
В результате можно видеть, что вполне объяснимый реверанс в сторону федерализма, исходящий от одного из первых лиц государства, может быть истолкован и в обратном смысле, а именно — как стремление выдать желаемое за действительное. И дело здесь не только в несовершенстве аргументации: федерализм уже «автоматически» отождествляется с национальным развитием России и рассматривается как очередная аксиома, не нуждающаяся в каких-либо доказательствах.
Все эти рассуждения я привожу здесь для того, чтобы, во-первых, показать необходимость осторожного отношения к идейным штампам «нового поколения» и, во-вторых, заострить внимание на проблеме федерализма как таковой.
Вопрос, как представляется, состоит не в том, хорош или плох федерализм сам по себе, а в том, насколько он применим и оправдан в современных условиях для крупнейших мировых держав, и для России в особенности, и существуют ли другие пути развития национальной государственности, которые могут быть использованы в будущем.
К настоящему времени в России сформировалась весьма своеобразная система федеративных отношений (главным образом отношений между Центром и регионами), которая по своей сути очень близка к государственному устройству стран эпохи раннего феодализма. Российскому федерализму сейчас присущи многие, если не все, отличительные черты данной формации, и, кроме того, был приобретен ряд новых, усиливающих тенденцию к территориальному дроблению. Наиболее показательным является принятие органами представительной власти во многих регионах и последующая реализация законов, противоречащих российской конституции. Количество таких законов уже исчисляется сотнями, а сам процесс не только не вызывает активного противодействия со стороны федеральных властей, но и нередко ими стимулируется. В особенности это касается «прогрессивных» законов, прежде всего закона о продаже земли, принятого, например, в Саратовской области и Татарстане. Не вдаваясь в оценку плюсов и минусов данного закона, отмечу, что он носит основополагающий характер для будущего социально-экономического развития страны, и принятие его снизу тем более недопустимо, так как оно коренным образом нарушает единство государственного юридического пространства и усиливает неравенство в условиях жизнедеятельности регионов.
Такое положение ещё более усиливает сходство нынешних субъектов Федерации с ленными владениями, управление которыми, однако, не передается тем или иным лицам, имеющим особые заслуги перед государством или даже лишь заявляющим о личной преданности его интересам, а является призом в борьбе за власть представителей центральной и региональных бюрократических (зачастую полукриминальных) элит.
Фактически реализуется средневековое право вассалов чеканить собственную монету, в качестве которой во многих регионах широко используются разного рода платежные обязательства, векселя, купоны и другие денежные суррогаты. Это, разумеется, никак не способствует укреплению национальной валюты и одновременно служит весьма эффективным способом уклонения от налогов.
В одном из своих телевизионных интервью бывший секретарь Совета безопасности И. Рыбкин заявил о конституционном праве субъектов Федерации иметь собственные вооруженные формирования. Вероятно, не вызовет особого удивления признание нынешней властью за ними права вести локальные междоусобные войны. Учитывая, что некоторые районы России являются объектом не только международных, но и внутренних межрегиональных территориальных споров, такой способ их разрешения не выглядит находящимся за пределами реальности, тем более что его применение уже имело место (достаточно вспомнить трагический осетино-ингушский конфликт, не говоря уже о событиях в Чечне и вокруг нее). Это, пожалуй, станет последним главным атрибутом феодализма, возвращаемого сегодня в Россию[41] .
В то же время поступательное общественное развитие, в том числе в сфере экономики, как известно, возможно лишь при достижении определенного баланса между важнейшими компонентами данного общества, баланса, который мог бы обеспечить динамическое равновесие в рамках той или иной страны на достаточно продолжительный период времени. Отсутствие в России на протяжении уже более десятка лет какого-либо развития вообще в значительной (если не в определяющей) степени обусловлено именно усиливающимся дисбалансом между основными общественными субъектами.
Вероятно, проблему федерализма необходимо рассматривать именно в плане взаимоотношений между главными субъектами общества, вновь, но уже с другой точки зрения выходя за пределы системы «Центр — регионы».
Под общественными субъектами в данном случае понимаются те составные части общества, которые наделены правовыми полномочиями и способны сами по себе воздействовать на процесс национального развития в материальной сфере. По этому критерию могут быть выделены пять главных общественных субъектов:
— государство;
— региональные органы власти;
— местные (районные и муниципальные) органы власти;
— предприятие (компания);
— личность (физические лица).
В этот перечень заведомо не включаются некоторые значимые социальные величины: общественные организации (в том числе партии и профсоюзы), религиозные институты, вооруженные силы
29-04-2015, 03:59