А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ.

В указанных отраслях тоже выделяют непередаваемые и пе­редаваемые полномочия. К первым относятся полномочия по надзору за законностью административного выселения, обраще­нию с актами прокурорского реагирования, принесению проте­стов, обращению с представлениями, вынесению постановлений о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях. В виде своеобразного исключения помощни­ки прокурора могут приносить кассационные и частные протес­ты по уголовным и гражданским делам, в рассмотрении которых они участвовали. Передаваемые же полномочия — это полномо­чия по проведению различных проверок исполнения законов, участию в судебном рассмотрении дел.

Межотраслевым направлением деятельности прокуратуры является надзор за исполнением законов о несовершеннолет­них, осуществление которого тоже возлагается на одного из по­мощников прокурора района, города.

Полномочия прокуроров также можно подразделить на ос­новные и дополнительные. Основные полномочия — деятельность по закрепленной отрасли. К дополнительным относятся полно­мочия по расследованию преступлений, приему граждан, ведению кодификации. По действующему уголовно-процессуальному законодательству прокурор, его помощники вправе самостоятель­но расследовать уголовные дела, а значит, они располагают полномочиями следователя. Кодификация обычно возлагается на наиболее квалифицированного помощника, остальным пору­чается ведение приема граждан, принятие мер по защите и вос­становлению нарушенных субъективных прав.

Распределение поручений оформляется приказом прокурора района, города и доводится до сведения всех должностных лиц.

В нем подробно перечисляются служебные обязанности каждого работника.

В аппаратах областных, краевых, республиканских прокура­тур распределение поручений происходит по предметно-зональ­ному принципу. Как и в районных, городских прокуратурах, предметность выражается в определении служебных обязаннос­тей работников по отраслям прокурорского надзора, но не до­пускается совмещение нескольких функций. В полной мере проявляется отраслевая специализация. Ввиду большого штат­ного состава каждая отрасль закрепляется за группой работни­ков, а группы в свою очередь объединяются в управления, отделы.

Заметим, что все основные структурные подразделения со­зданы по отраслям надзорной деятельности. Надзор за рассле­дованием уголовных дел осуществляется следственным управ­лением, участие в рассмотрении их судами обеспечивается управлением по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам. Образованы отделы по надзору за закон­ностью постановлений судов по гражданским и арбитражным делам, по надзору за соблюдением законов при исполнении уго­ловных наказаний, по надзору за исполнением законов о не­совершеннолетних.

Как уже отмечалось, в Законе о прокуратуре Российской Федерации не указана такая отрасль, как общий надзор, но она реально существует и в аппарате областных, краевых, респуб­ликанских прокуратур представлена четырьмя отделами: по надзору за исполнением законов в экономике и предпринима­тельской деятельности; по надзору за исполнением законов в социальной сфере; по надзору за соблюдением законодатель­ства об административных правонарушениях; по надзору за ис­полнением природоохранного законодательства. Думается, было бы целесообразно объединить их в управление по общему над­зору. Так, в Генеральной прокуратуре уже создано Управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов (в социальной сфере, сфере экономики, предприниматель­ской деятельности и экологии).

Безусловно, в структуре прокуратур областей, краев, респуб­лик имеются и другие подразделения, выполняющие по отноше­нию к перечисленным организационно-управленческие функ­ции. К ним относятся отделы кадров, писем и приема граждан, общего и особого делопроизводства, планирования труда, фи­нансового, бухгалтерского учета, отчетности.

Главным в распределении поручений является разграни­чение их в отраслевых структурных подразделениях. Самое крупное структурное подразделение — следственное управление, в штате которого насчитывается более 50 работников. Такой кадровый состав обусловлен большим объемом и сложностью работы. Главное назначение данного органа — надзор за испол­нением законов, органами дознания и предварительного след­ствия, расследование же уголовных дел составляет лишь часть его деятельности. Соответственно, наименование этого струк­турного подразделения не совсем точно. В следственном управ­лении пять отделов: два по надзору за следствием и дознанием; по надзору за расследованием особо важных дел и оперативно-розыскной деятельностью; по расследованию особо важных уго­ловных дел; методико-криминалистический отдел.

Если распределение поручений между отраслевыми подраз­делениями происходит по предметному принципу, то внутри их они распределяются по зональному. Вся территория области, края, республики подразделяется на зоны (в одну зону может входить несколько районов, городов). За каждым работником закреплена своя зона, в пределах которой он осуществляет воз­ложенные на него полномочия. В различных структурных под­разделениях величина зоны зависит от штата должностных лиц. Поскольку в следственном управлении имеются два отдела по надзору за исполнением законов органами дознания, террито­рия области (края, республики) делится на две большие зоны, закрепляемые за ними. В свою очередь каждая зона подразде­ляется на более мелкие участки по количеству работников от­дела, а прокуроры, за которыми они закреплены, именуются зо­нальными. Таким же образом распределяются поручения и в ос­тальных отделах.

В управлении по надзору за законностью судебных поста­новлений по уголовным делам существуют три отдела: государ­ственных обвинителей, кассационный и надзорный. Обязаннос­ти между прокурорами распределяются также по зональному принципу. Прокуроры первого отдела поддерживают в судах го­сударственное обвинение по уголовным делам о преступлениях, совершенных в их зонах; кассационного — проверяют законность и обоснованность не вступивших в законную силу постановле­ний, вынесенных судами, находящимися в их зонах. Эти же прокуроры в судах второй инстанции участвуют в рассмотре­нии кассационных и частных жалоб и протестов, принесенных на указанные постановления. Прокуроры надзорного отдела рас­сматривают жалобы на вступившие в законную силу судебныепостановления, вынесенные судами, расположенными на терри­тории закрепленной за ними зоны. При необходимости они составляют проекты надзорных протестов и направляют их вместе с материалами уголовного дела прокурору области, края, республики.

В отделе по надзору за законностью постановлений судов по гражданским и арбитражным делам приведенной выше града­ции не существует. Зональные прокуроры проверяют законность и обоснованность всех решений, определений судов, находя­щихся на территории закрепленной за ними зоны, участвуют в заседаниях суда второй инстанции, подготавливают проекты надзорных протестов и направляют их с материалами граждан­ского дела прокурору области, края, республики.

Полномочия же в отношении арбитражных дел иные. Про­куроры отдела осуществляют надзор за исполнением законов учреждениями, предприятиями, организациями, расположенны­ми на территории их зоны, и при выявлении нарушений закона собирают материалы для обращения с иском в арбитражный суд, подготавливают проект искового заявления. Прокурор области, края, республики обращается с иском в арбитражный суд, уча­ствует в его рассмотрении, проверяет законность вынесенного решения. Право же принесения апелляционных и кассацион­ных жалоб принадлежит исключительно прокурору области, края, республики.

В других отделах обязанности распределяются строго по зо­нальному принципу: каждый работник осуществляет свои пол­номочия на закрепленной за ним зоне.

Структура Генеральной прокуратуры сложнее. В ней созданы различные управления, в которые входят отделы, не являющие­ся самостоятельными структурными подразделениями.

Все управления можно подразделить на два вида: надзорные и организационные. Первые отвечают за все направления над­зорной деятельности, т.е. созданы по предметному принципу (по принципу отраслевой специализации). Каждая отрасль прокурорского надзора представлена соответствующим управлением. По предметному же принципу, но в более узких границах формируются отделы (отрасль прокурорского надзора подразделяется на подотрасли, применительно к которым и создаются отде­лы). Распределение поручений в них происходит по зональному принципу: за каждым прокурором отдела закрепляется опреде­ленная зона, включающая в себя несколько областей, краев или республик.

§ 3. Планирование работы в органах прокуратуры

Планирование — разработка системы мероприятий по совер­шенствованию деятельности прокуратуры на определенный пе­риод времени с обязательной их реализацией в работе проку­рорских органов.

Планирование представляет собой важнейшее организацион­ное мероприятие, активно влияющее на осуществление проку­рорского надзора за соблюдением законности, способствующее повышению его эффективности, оно позволяет определять пер­спективы борьбы с правонарушениями, выяснять недостатки в работе прокуратуры и принимать меры по их устранению. Не­обходимость планирования обусловлена большим объемом текущей работы по рассмотрению и разрешению жалоб, проведению различных проверок, участию в судах по рассмотрению уголов­ных и гражданских дел и пр. Часто прокурорам приходится стихийно разрешать различные вопросы, касающиеся устране­ния правонарушений, восстановления нарушенных субъектив­ных прав и охраняемых интересов, привлекать виновных лиц к установленной законом ответственности. Но, как показывает практика, не все нарушения законности попадают в сферу про­курорского надзора, некоторые оказываются за рамками те­кущей работы. Во избежание подобных упущений необходимо планировать работу прокуратуры, разрабатывать меры по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений.

Планирование способствует совершенствованию деятельно­сти прокуратуры. Известно, что при осуществлении надзора за соблюдением законности подчас выявляются различные недо­статки: не всегда правильно устанавливаются нарушения закон­ности, используется устаревшая методика проведения проверок, допускаются ошибки в толковании и применении норм права. Необходимо выяснять причины и условия происшедшего, при­нимать надлежащие меры.

В прокурорской практике применяется четыре вида планиро­вания: перспективное, текущее, оперативное и координационное.

Перспективное - это планирование мероприятий на один год, основанное на прогнозировании правонарушений. Преступ­ления и другие нарушения законности — явления стихийные, но выделить закономерности все же можно. Они связаны со временем, территорией, численностью и составом населения, переселением людей из стран ближнего зарубежья, челночной торговлей, спадом производства и т.д. На основе анализа состояния законности в регионе определяются главные направле­ния деятельности прокуратуры, выявляются наиболее неблаго­приятные (с точки зрения соблюдения законности) органы, учреждения, предприятия, организации. На базе этого разрабатываются мероприятия по борьбе с правонарушениями. Главное внимание необходимо сосредоточить на устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, осо­бенно тяжких преступлений. Важно, например, принять меры по предупреждению преступности несовершеннолетних, по борьбе с наркоманией, уклонением от уплаты налогов и т. д. Перспек­тивные планы целесообразно согласовывать с администрацией районов, городов, областей, краев. Все финансовые расходы по реализации плановых мероприятий возлагаются на органы мест­ного самоуправления исполнительной власти субъектов РФ.

Текущее — это планирование на период относительно устой­чивого состояния законности в регионе. Оно представляет со­бой своеобразную программу борьбы с нарушениями законности в течение полугодия. Состояние законности постоянно меняется, и планирование, будучи оперативным, должно отражать его. План — своеобразный акт комплексного реагирования на сло­жившуюся обстановку в районе, городе, области, крае, респуб­лике. Текущее планирование является основным и обязательным для каждого прокурорского органа. Вот почему к нему предъявляется жесткое требование: планирование должно быть реальным. Иногда в планы включаются мероприятия, реализа­ция которых не приносит пользы, причем порой они указыва­ются просто для видимости, с тем чтобы создать мнение об интенсивности работы прокурорского органа.

Реальность планирования обеспечивается тщательным изу­чением состояния законности в районе, городе, области, крае, республике. Перед составлением плана должны быть выяснены виды совершаемых в регионе правонарушений, степень их тяжести и распространенности, места совершения, недостатки в работе прокуроров, следователей, инспекторов по дознанию и других должностных лиц.

Выделяются два вида информации: внутренняя и внешняя. Внутренняя находится в самой прокуратуре (рассмотренные жалобы, материалы об отказах в возбуждении уголовных дел, о прекращении производства, расследуемые уголовные дела, ко­пии исковых заявлений, направленных в суд, и др.). Необходи­мо использовать и опыт осуществления надзора за исполнением законов, ибо при проведении проверок прокуроры обнаружива­ют различные правонарушения в деятельности тех или иныхорганов, учреждений, предприятий, организаций, им становятся известны неблагополучные, ненадежные субъекты.

Внешней информацией располагают администрации учреж­дений, предприятий, организаций. Например, в судах из рас­смотренных ими гражданских дел можно выявить нарушения трудовых прав граждан, нарушения законов о приватизации го­сударственного имущества, об охране природы и т.д. Сведения о нарушениях законности могут быть также истребованы от различных компетентных органов, в частности, от контрольно-ревизионных управлений, статистических инспекций, вневедом­ственной охраны и т. д.

Полученные данные подлежат тщательному изучению: на их основе выявляются виды совершаемых нарушений законности, степень их распространенности. В итоге разрабатываются и вклю­чаются в план наиболее существенные мероприятия, реализа­ция которых наверняка окажется результативной, принесет большую пользу в укреплении законности в районе, городе, об­ласти и т. д. Незначительные мероприятия в него включаться не должны, ибо они могут вызвать большую потерю времени, но не иметь должного результата.

В текущий план обычно включаются два вида мероприятий.

1. Проверки исполнения законов в неблагополучных в этом отношении учреждениях, предприятиях, организациях, органах власти, управления. С учетом данных о правонарушениях про­куроры планируют проверки исполнения законов о невыплате заработной платы рабочим и служащим, пенсий и пособий для детей, несоблюдении льгот для инвалидов, участников Великой Отечественной войны и приравненных к ним категорий граж­дан, об увольнении и трудоустройстве граждан, охране приро­ды, о приватизации государственного и муниципального иму­щества, об уплате налогов, о соблюдении законодательства об административных правонарушениях и т.д. Как показывает практика, в условиях спада производства именно эти законы нарушаются особенно часто. Средства же реагирования не пла­нируются, ибо выбор их зависит от установленных правонару­шений, степени их распространенности и опасности.

2. Обобщение прокурорской, следственной и судебной прак­тики – комплексная проверка деятельности этих органов по вы­явлению недостатков в работе по борьбе с правонарушениями. Часто невиновные лица незаконно привлекаются к ответствен­ности, а лица, совершившие преступления, либо освобождаются от нее, либо уголовное наказание оказывается необоснованно мягким. Обобщение — это способ совершенствования деятельности правоохранительных органов, в ходе которого выясня­ются виды совершаемых в регионе нарушений законности, степень их распространенности и социальной опасности и де­лаются организационные выводы о том, как бороться с нимив дальнейшем.

С учетом допускаемых нарушений законности планируют обобщение практики по приему заявлений и сообщений о пре­ступлениях, отказу в возбуждении уголовных дел, прекраще­нию производства дознания и предварительного следствия. Как показывает практика, отделы внутренних дел неохотно прини­мают заявления о бесперспективных преступлениях (когда лич­ность преступника неизвестна), а в случаях неустановления преступника выносят постановления либо об отказе в возбуждении уголовного дела, либо о прекращении по нему производства (если оно уже возбуждено).

Целесообразно планировать обобщение практики избрания ареста в качестве меры пресечения как наиболее существенной меры принуждения. При анализе ее применения изучаются уго­ловные дела, по которым судом вынесены оправдательные при­говоры или приговоры, не связанные с лишением свободы. Про­веряются и материалы дел, по которым судом рассматривались жалобы на избрание ареста в качестве меры пресечения.

В планы включается изучение практики о соблюдении сро­ков расследования и рассмотрения уголовных дел. В соответ­ствии со ст. 239 УПК уголовное дело должно быть рассмотрено не позднее 14 суток с момента вынесения судьей постановления о назначении судебного заседания. В действительности же дела не рассматриваются месяцами и даже годами. Длительное вре­мя подсудимые находятся в переполненных следственных изо­ляторах, лишенные необходимых средств к существованию.

Планируется обобщение практики поддержания государст­венного обвинения в целях выяснения разногласий между про­курором и судом, вынесшим приговор. При обобщении изуча­ется кассационная практика. Нужно выяснить, приносил ли прокурор кассационные и частные протесты, были они правиль­ны и обоснованны или нет. Затем по результатам обобщения разрабатываются меры по совершенствованию поддержания государственного обвинения и прокурорского надзора за выносимы­ми судами приговорами, определениями, постановлениями.

Обязательно нужно планировать изучение исполнения зако­нодательства о несовершеннолетних, совершающих тяжкие пре­ступные деяния: убийства, грабежи, разбои, кражи, бандитизм и многое другое. Необходимо выяснять причины и условия;способствующие тому, что они встали на путь преступлений. Очень часто в этом повинны родители, воспитатели, руководи­тели детских учреждений, предприятий, организаций, где они работают. Вот почему целесообразно проверять в школах, тех­никумах, колледжах, приемниках-распределителях, на фабри­ках, заводах, в инспекциях и комиссиях по делам несовершен­нолетних исполнение законов о несовершеннолетних и привле­кать виновных лиц к установленной законом ответственности. Полезно обобщать и практику расследования и рассмотрения уголовных дел, по которым несовершеннолетние являются по­дозреваемыми, обвиняемыми, подсудимыми.

Планируется также обобщение практики участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел. Различают два вида такого участия: обращение прокурора с заявлениями об устра­нении выявленных нарушений законности, восстановлении нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, уч­реждений, организаций и привлечению виновных лиц к ответ­ственности; участие прокурора в рассмотрении гражданских дел, возбужденных по инициативе истцов, заявителей. При изучении материалов выясняются позиции суда, прокурора, им дается соответствующая оценка. Если судебное решение или определение признано незаконным и необоснованным, то про­веряется правомерность принесения прокурором кассационного или частного протеста и удовлетворение (или неудовлетворе­ние) его судом второй инстанции. Может проводиться и обоб­щение судебной и прокурорской практики по важнейшим кате­гориям гражданских дел.

При осуществлении надзора за соблюдением законности в ме­стах ограничения и лишения свободы в план включается изу­чение состояния преступности в тюрьмах и колониях. Главная цель отбытия уголовных наказаний — воспитание и перевоспи­тание осужденных в духе добросовестного отношения к труду, соблюдения законности. При осуществлении надзора необходи­мо изучать причины и условия, способствующие совершению таких тяжких и социально опасных правонарушений, как убий­ства, разбои, грабежи, причинение тяжких телесных поврежде­ний, побегов и т.д. и принимать меры по их устранению, пре­дупреждению рецидивной преступности. Нужно анализировать и нарушения законности, совершаемые администрацией уголов­но-исправительных учреждений, ибо они зачастую способствуют совершению осужденными новых преступлений. Можно плани­ровать проверки исполнения законов об условно-досрочном освобождении граждан, твердо вставших на путь исправления (известно, что администрация исправительных учреждений не всегда своевременно проявляет такую инициативу). В план вклю­чаются проверки исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

План составляется с учетом плана вышестоящей прокурату­ры, который, однако, имеет для нижестоящей прямое руководя­щее значение только в части сквозных заданий. Иногда в нем содержатся предписания, обязывающие регионального прокуро­ра выполнить то или иное мероприятие (например, провести проверки исполнения законов о выплате заработной платы, пенсий, трудоустройстве безработных). Но в основном план ра­боты прокуратуры должен отражать состояние законности в ре­гионе.

План — упорядоченная система мероприятий, указывающихся по отраслям надзора: по общему надзору, надзору за исполне­нием законов органами дознания и предварительного следствия и т.д. Целесообразно планировать мероприятия, которые связаны между собой, хотя и относятся


29-04-2015, 04:40