Противоречия в обеспечении доступа населения к информационным ресурсам социальной сферы
С.Е. Гасумова
Обеспечение доступа населения к информационным ресурсам социальной сферы, и в первую очередь к государственным информационным ресурсам, следует рассматривать как наиболее социально значимое направление государственной политики информатизации, затрагивающее интересы всего общества и призванное изменить повседневную жизнь каждого человека. Рассмотрим тенденции, проблемы и противоречия формирования и эффективного использования государственных информационных ресурсов, предоставления беспрепятственного доступа к ним и осуществления на их основе информационного обеспечения населения Российской Федерации.
В современных условиях информационные ресурсы государства или отдельного региона должны рассматриваться как стратегически важная социально-экономическая категория, сопоставимая по значимости с природными ресурсами. Социальные аспекты данной проблемы заключаются в том, чтобы создать в обществе такие условия, которые стимулировали бы носителей живых знаний к их отчуждению и фиксации в формализованном виде, пригодном для широкого социального использования. Целями государственной политики в области информационных ресурсов является обеспечение для общества и всех его членов достаточности, доступности и достоверности информационных ресурсов [8. С. 102-117].
Анализ официальных документов показал, что российское законодательство содержит многочисленные гарантии доступа к государственным информационным ресурсам. Конституция РФ обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления (МСУ), их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Каждому гарантируется право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Провозглашается запрет на сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, и право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29, ст. 41, 42) [9].
В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и защите информации» [33] информация о деятельности государственных органов и органов МСУ является открытой и свободно доступной. Важно, что лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения.
Бесплатно предоставляется информация о деятельности государственных органов и органов МСУ, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях; затрагивающая права и установленные законодательством РФ обязанности заинтересованного лица; иная установленная законом информация. Установление платы за предоставление информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами. Мы полагаем, что неурегулированность вопроса соотношения открытости и общедоступности информации и возможности получения за нее платы с пользователей является пробелом в законодательстве, устранение которого особенно актуально для социальной сферы. Например, в некоторых регионах на сайтах органов власти есть платные разделы — и это может стать ключевой проблемой для населения.
В Указе Президента «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» [28] право на информацию признается одним из фундаментальных прав человека. Здесь же определяется, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях и др.
Между тем в России лишь 14% населения считают, что безусловно обладают свободой получать и распространять информацию [17. С. 49]. Это свидетельствует о том, что гарантии доступа к государственным информационным ресурсам на практике зачастую имеют декларативный характер и требуют разработки действенного механизма их реализации. Законодательство не дает возможности определить временные, территориальные и стоимостные характеристики доступа каждого к указанным информационным ресурсам. Большинство граждан России не имеют возможности ознакомиться с информацией, определяющей их права и обязанности и регулирующей их поведение в повседневной жизни, с минимальными затратами сил, времени и средств.
Таким образом, нами выявлено первое противоречие между прогрессивно формирующимися, декларируемыми в официальных документах гарантиями доступа граждан к информации и отсутствием реального механизма обеспечения этого доступа, вызывающим, судя по эмпирическим данным, резко негативную оценку населением собственных информационных прав и свобод.
Для решения этих проблем Г.Т. Артамонов предлагает разработать и принять федеральный закон «О государственном информационном стандарте», устанавливающий государственные гарантии доступа всех граждан к определенному набору информационных ресурсов. В этом законе были бы определены градации и типология информационных стандартов, учитывающие интересы различных слоев населения, организаций и существующий уровень развития информационной инфраструктуры в различных регионах страны, а также порядок разработки и ввода в действие информационных стандартов и ответственность должностных лиц за их несоблюдение. Для удовлетворения наиболее массовых потребностей физических лиц в информировании целесообразно установить минимальные государственные информационные стандарты, выполнение требований которых органы МСУ должны быть обязаны обеспечить путем организации справочного обслуживания граждан. Отсутствие у большинства граждан возможностей реализовать свое конституционное право искать и получать информацию, необходимую им в повседневной жизни, существенно сдерживает их общественную активность, с одной стороны, и позволяет недобросовестным деятелям создавать антиобщественные настроения — с другой [1. С. 1619].
Действительно, данные мониторинга Левада-Центра за 2006 г. свидетельствуют о том, что 42% россиян воспринимают власть как «далекую от народа, чужую» (в 1998 г. таких было лишь 8%). 32% респондентов (для сравнения в 1998 г. — 6%) отметили, что в 2005 г. положение дел во влиянии простых людей на государственные дела изменилось к худшему [15. С. 76-77]. В 2007 г. правительству доверяли лишь 19% россиян, региональным властям — 20% [21. С. 137-140].
Серьезность проблемы обеспечения доступа населения к государственным информационным ресурсам отмечается во многих официальных документах. Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года и Концепция управления государственными информационными ресурсами направлены на формирование государственных информационных ресурсов и обеспечение их открытости и широкого социального использования [10].
В первом документе сформулированы приоритеты использования информационных технологий в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты, адресной помощи, трудоустройства и миграции человеческих ресурсов, трудовых отношений и условий труда и культуры. Обеспечение информационной открытости должно осуществляться путем создания интернет-ресурсов, содержащих информацию о деятельности органов власти, а также предоставления доступа к ним граждан и организаций; единой системы навигации по интернет-ресурсам органов государственной власти; инфраструктуры пунктов общественного доступа к информации о деятельности федеральных органов государственной власти; систем учета и обработки запросов граждан о предоставлении информации и контроля их исполнения.
Второй документ содержит жесткую критику того, что для органов власти всех уровней остается характерным отсутствие ориентации создаваемых информационных ресурсов на массовое информационное обслуживание населения по вопросам, связанным с деятельностью этих органов. Это способствует сохранению закрытости и недемократичности российской власти.
В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации признается, что необеспеченность прав граждан на доступ к информации, манипулирование информацией вызывают негативную реакцию населения, что в ряде случаев ведет к дестабилизации социальнополитической обстановки в обществе [4]. Сегодня в соответствии с российским законодательством открытость и доступность общественному контролю, объективное информирование общества выступают одним из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы [32. Ст. 3]. Однако на практике информационная доступность управленческих структур социальной сферы отстает от других отраслей, оставляя желать лучшего. Например, в рейтинге информационной открытости органов власти за 2003 г. ведомства культуры, образования, труда и социального развития получили экспертную оценку 5 баллов из 9, здравоохранения (на тот момент отдельного министерства) — всего 3 балла [13].
Характерно, что при этом сами чиновники понимают важность информационной открытости. Экспертный опрос работников федеральных, региональных и муниципальных структур управления (всего 230 чел.), проведенный Российской академией государственной службы при Президенте РФ в 2007 г., показал, что они среди путей совершенствования государственной информационной политики на 1 -е место ранжируют информационное обеспечение — предваряющее, аналитическое, прогностическое — осуществляемых реформ (коэффициент полезности 3,57 балла по пятибалльной шкале оценок), а среди недостатков государственной политики на 3-е место определяют ограниченный доступ граждан к управленческой информации (коэффициент угрозы 2,9 балла из 5) [7. С. 86-96].
Информационное обеспечение граждан органами государственной власти и местного самоуправления, а также общественными объединениями в России осуществляется в первую очередь через «традиционные» средства массовой информации в порядке, предусмотренном соответствующим законодательством. В соответствии с Законом РФ «О средствах массовой информации» [5. Ст. 38] граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации (периодические печатные издания, радио-, теле-, видеопрограммы, кино- хроникальные программы и иное) достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Социально значимые телерадиопрограммы и издания в целях улучшения информационного обеспечения населения России с 1996 г. отнесены к продукции для федеральных государственных нужд [24]. Расходы, связанные с их оплатой, предусматриваются в федеральном бюджете.
Особое внимание в официальных документах уделяется реализации прав инвалидов на доступ к информации в условиях информатизации и их информационному обеспечению. В указе Президента РФ «О научном и информационном обеспечении проблем инвалидности и инвалидов» [29] и постановлении Правительства РФ «О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры» [22] регламентируются такие мероприятия, как поддержка редакций, издательств и предприятий полиграфии, осуществляющих выпуск периодической, научной, учебно-методической, справочно-информационной и художественной литературы для инвалидов и по проблемам инвалидности; увеличение выпуска кино- и видеопродукции с субтитрами для глухих; разработка долгосрочной государственной комплексной программы научного обеспечения и информатизации проблем инвалидности и инвалидов, включающей создание национального банка данных по проблемам инвалидности и инвалидов, региональных центров информации.
Однако в условиях информатизации современного общества информационное обеспечение граждан не может осуществляться только через «традиционные» средства массовой информации. В информационном обществе с этой целью должны использоваться электронные СМИ, новые ИТ. Тем более что в России резко (примерно в 1,5 раза в год) возрастает количество лиц и институтов, имеющих доступ в Интернет и использующих его для удовлетворения своих потребностей [6. С. 73-82]. Все социально значимые информационные ресурсы общества должны переводиться в электронную форму для обеспечения их доступности для граждан, в том числе на основе удаленного доступа в сетевом режиме.
Рассмотрим проблемы и перспективы формирования информационных ресурсов социальной сферы в российском сегменте сети Интернет. Вообще, саму возможность использования в социальной сфере массового, свободного, удаленного доступа населения к информации, касающейся актуальных проблем жизнедеятельности граждан, которую предоставляет сеть Интернет, необходимо рассматривать как одну из величайших ценностей современного общества. Сегодня подобная технология позволяет, наконец, реализовать целый ряд законодательных гарантий доступа граждан к информации, носивших ранее во многом декларативный характер.
Статья 12 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» [33] предусматривает развитие информационных систем различного назначения для обеспечения граждан (физических лиц), организаций, государственных органов и органов МСУ информацией, обеспечение взаимодействия таких систем, а также создание условий для эффективного использования в Российской Федерации информационнотелекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет. Государственные органы, органы МСУ в соответствии со своими полномочиями должны создавать информационные системы и обеспечивать доступ к содержащейся в них информации. Специалисты отмечают, что в этот закон должны быть внесены изменения, уточняющие конкретный порядок использования сети Интернет государственными органами и формирования в ней государственных информационных ресурсов с целью обеспечения граждан информацией о деятельности этих органов. Целесообразно предусмотреть обязательную публикацию в сети Интернет вступивших в силу законодательных актов. Необходимо закрепить положение об обязательном обеспечении доступа в Интернет учреждениям социальной сферы на некоммерческой основе. Федеральные органы государственной власти должны объявить и начать проводить, в том числе средствами нормативного регулирования, политику государственной поддержки развития Интернета в России, подобно тому, как это уже происходит в США, странах Европейского союза и других развитых странах мира. Важно урегулировать предотвращение общественно опасных деяний, совершаемых в Интернете (в частности, распространения оскорбительной и непристойной информации, антиобщественных призывов), создать нормативные условия для эффективного выявления и наказания лиц, совершающих такие правонарушения [12. С. 1926].
Все это дает основания для выделения второго противоречия между необходимостью формирования «человеческого капитала» как основы инновационной экономики, базирующейся на знаниях, и низким приоритетом в государственной информационной политике мероприятий социальной направленности, ее ориентацией на компьютеризацию при недостаточном внимании к интеллектуализации и медиатизации, провоцирующем формирование информационного неравенства в обществе, отсутствие возможностей социальной адаптации различных социальных групп посредством ИТ.
Критика существующей ситуации с доступом к электронным ресурсам содержится в ФЦП «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» [23], что, на наш взгляд, крайне прогрессивно, поскольку свидетельствует об осознании этой проблемы государством. Отмечается, что открытые информационные системы пока недоступны для граждан с невысокими доходами, а также существенно ограничена возможность их использования образовательными и научными учреждениями, учреждениями здравоохранения и культуры, бюджетными организациями, местными СМИ, органами государственной власти и МСУ.
Для решения проблемы предусматриваются мероприятия по двум направлениям: содействие развитию общей телекоммуникационной инфраструктуры страны и создание пунктов подключения к общедоступным информационным системам. Значительная часть средств, выделяемых на «Электронную Россию», направляется именно на создание компьютерных сетей в бюджетных организациях и пунктов доступа в Интернет в российской глубинке. Пункты доступа создаются на почтах, в учебных заведениях, в библиотеках, и их количество достигает более 13,5 тыс. по России [25]. Проект «КиберПочт@» по развертыванию сети пунктов коллективного доступа в Интернет предусматривает помощь специалистов всем желающим вне зависимости от возраста и уровня знания компьютерных и интернет-технологий вести поиск работы, получать дистанционное образование, заказывать товары в электронном магазине. Желающим помогают также завести собственный электронный адрес, распечатать электронные письма, газеты или нужный материал из сети Интернет. К 2010 г. программой «Электронная Россия» предусмотрено открытие таких пунктов во всех отделениях почты [14].
В то же время отметим, что за рубежом, в отличие от России, создаются пункты бесплатного общественного доступа в Интернет (например, в Великобритании — на базе библиотек [41]). Учитывая проблему информационного неравенства, считаем необходимым использовать этот опыт в России и сформировать сеть пунктов общественного доступа в Интернет на некоммерческой основе для вовлечения в процесс информатизации малообеспеченных социальных групп.
Вообще, первоначально ФЦП «Электронная Россия» только косвенно затрагивала социальную сферу. Однако мониторинг отношения общественности к программе, проведенный ВЦИОМ в 2003 г., обнаружил приоритет для населения именно мероприятий социальной направленности, таких как телемедицина, дистанционное образование, обучение компьютерной грамоте, создание возможностей для доступа к глобальной сети — например бесплатных интернет-пунктов. За обеспечение прозрачности государственной власти высказались более 40% россиян [16]. В результате разработчики пришли к выводу о некоторых недоработках программы и необходимости придания ей «социального характера» путем выделения конкретных проектов, нацеленных на удовлетворение насущных потребностей как общества в целом, так и отдельных граждан. К ним отнесены федеральные проекты «Телемедицина», «Дистанционное обучение», федеральная система оперативного контроля состояния природных ресурсов и опасных объектов и комплекс проектов по реализации концепции «электронного правительства» [30. C. 13]. Действительно, подобные технологии, на наш взгляд, не только резко повышают качество и оперативность информационного обеспечения населения по самым разнообразным направлениям повседневной жизни и деятельности, но и позволяют существенно уменьшить информационную нагрузку на государственных и муниципальных служащих и даже сократить их штат.
Мало кому известно, что с 2003 г. существует конкретный перечень обязательных для размещения в информационных системах общего пользования (в том числе в сети Интернет) сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти [19]. Данный перечень рекомендован также органам исполнительной власти субъектов РФ и органам МСУ для принятия мер по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности. К обязательным для размещения в сети Интернет сведениям относятся: нормативные правовые акты, регулирующие сферу деятельности, и акты органа власти; порядок деятельности органа власти; сведения о реализации федеральных целевых программ; сведения об официальных мероприятиях; тексты официальных выступлений и заявлений руководителей и заместителей руководителей; сведения о проектах разрабатываемых законов; аналитические доклады и обзоры информационного характера; сведения о взаимодействии с иными органами государственной власти, общественными объединениями, политическими партиями и другими организациями; обзоры обращений граждан и организаций, результаты рассмотрения обращений и принятые меры; сведения об основных показателях, характеризующих ситуацию в отрасли и динамику ее развития; прогнозы; официальная статистическая информация и др.
К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время на уровне субъектов РФ, а тем более на муниципальном уровне требования данного перечня обязательных для размещения на сайте органа власти сведений пока соблюдаются далеко не в полном объеме. Более того, федеральные органы исполнительной власти зачастую лишь в принудительном порядке на основании судебных решений создают свои сайты либо дорабатывают их содержание. Что касается ведомств социальной сферы, то, к примеру, в 2004 г. суд обязал Министерство труда и социального развития (в настоящее время — здравоохранения и социального развития) привести в соответствие с законодательством содержание официального сайта. В марте 2005 г. решением суда по иску Института развития свободы информации Федеральная служба по труду и занятости и Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию были обязаны разместить на своих сайтах всю необходимую
11-09-2015, 00:14