Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

Вместе с тем очевидно, что существующие нормы, регламентирующие рас­смотрение обращений безнадёжно устарели. Это ярко демонстрирует практика федеральных органов исполнительной власти в области работы с обращениями граждан. Очевидно, что разобщённость подразделений федеральных органов исполнительной власти, работающих с обращениями, многочисленные затруд­нения технического плана и, опять-таки, отсутствие единой нормативной базы, создаёт практически непреодолимые препятствия в их работе. Несмотря на большие, подчас героические усилия работников этих подразделений, очень высокой остаётся доля никак не разрешённых, “висячих” обращений, хотя число положи­тельно решённых обращений с годами растёт, а доля отказов снижается (см. диаграмму на стр.75).

Из этого следует, что множество норм, доктрин и подходов в этой области нуждается в модернизации. Так, необходимо чётко отграничить друг от друга различные виды обращений, детально регламентировать особую процедуру рассмотрения для каждого вида. Особенное внимание надлежит обратить на такие новые для России, но очень значимые в демократическом государстве виды обращений, как петиция и гражданский наказ. Эти виды обращений не­пременно следует официально признать, закрепив это признание в законе, и обязать государственные органы с максимальным вниманием относится к их рассмотрению, но одновременно и установить для этих видов обращений более жёсткие требования к содержанию и оформлению. Также важно отдельно зако­нодательно закрепить принципы работы с обращениями граждан, такие как всеоб­щность права на об­ращения, свобода подачи обращений, равноправие и равная ответс­твенность гражданина и государства, гласность разбирательства, объек­тивность, подведомственность обращений, комплексный подхо­д к рас­смотре­нию, законность всего порядка работы с обращения­ми граждан. И, как мы можем видеть, следует унифицировать всю систему классификации, регист­рации, учёта и анализа обращений граждан. Наконец, необходимо упрочить га­рантии своевременного и качественного рассмотрения обращений граждан, ус­тановить и чётко регламентировать ответственность за нарушения в этой сфере, притом сочетать различные её формы.

Таковы основные выводы, уже сделанные нами в различных частях данной работы. Но главный вывод, который возможно сделать по результатам настоя­щего исследования - что сегодня проблема работы с обращениями граждан стоит очень остро. Вопросов и трудностей в этой сфере очень много, но корнем всех проблем здесь остаётся отсутствие прочной нормативной основы. До сего дня не принят ФЗ "Об обращениях граждан", не принят и закон “Об админист­ративных процедурах”, в котором тоже следовало бы прописать по крайней мере основные принципы работы с обращениями в органах исполнительной власти. Поэтому необходимо - в первую очередь - активизировать работу в этом направлении, ускорить процесс принятия этих важнейших законов и одновре­менно дорабатывать их, дабы максимально реализовать тот огромный потен­циал, который заложен в институте обращений граждан.

В конечном счёте наша цель состоит в том, чтобы, основываясь на богатей­шем опыте прошлого и практических достижениях современности, создать в России новую, демократическую систему обращений граждан. На смену моль­бам к власти о помощи должны прийти конкретные требования, указания на нарушения, предложения по разрешению существующих проблем, подкреплён­ные твёрдыми гарантиями их рассмотрения и принятия по ним законного, соот­ветствующего правам человека решения. Современные правовые мыслители указывают, что сущность права как такового состоит в том, что оно “для людей, их жизни и судьбы, выступает и как основа возвышения личности, и как опора активности, творчества человека, и как его убежище от зла и несправедливости - гарантия свободы и ограждение от бед. Другой, равновеликой и равноценной по значимости для человека цели, к которой во имя человека, его благополучия и счастья могло бы стремиться общество, просто нет”[64] . И чтобы эта сущность “идеального” права воплотилась в реальности и стала сущностью права пози­тивного, необходимо непрерывно трудиться над совершенствованием механиз­мов реализации и защиты прав личности, одним из которых и являются - неза­висимо от разновидностей - обращения граждан.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования, М., 1999

2. Аристотель Политика, Афинская полития,- М., Мысль, 1997

3. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления: правовые проблемы,- М., 1984

4. Березовская С.Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой,- М., 1964

5. Большой юриди­ческий словарь,- М., 1999

6. Васильев В.И. Конституция СССР: 10-летие действия,- М., 1987

7. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности,- М., 1997

8. Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. Л., 1942

9. Геворкян Н., Колесиков А., Тимакова Н. От первого лица: разговоры с Владимиром Путиным,- М., 2000

10. Государство Российское: власть и общество. Под ред. Ю.С. Кукушкина,- М., 1996

11. Государство, власть, управление и право. Под ред. Н.И. Глазуновой, М., 2000

12. Дмитриев Ю.А., Златопольский А.Д. Гражданин и власть. М., 1994

13. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1924. С. 43.

14. Законодательство английской революции 1640-1660 гг. Сост. Н.П. Дмитриевский. М.-Л., 1946

15. Зиновьев А.В. Конституционное право России,- С.-Пб., 2000

16. Кабышев В.Т., Гавриленко В.И. Конституционное право России,- Саратов, 1999

17. Киров В.Ц. Парадоксы государственности в гражданском обществе,- М., 1992

18. Козлов Ю.М. Приём и рассмотрение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского гоударственного управления,- М., 1955

19. Козлов Ю.М. Совершенствование демократических принципов в советском государственном управлении,- М., 1966

20. Комментарий к Конституции Российской Федерации под ред. В.В. Лазарева,- М., 1997

21. Конституционное право зарубежных стран. Под ред. Б.А. Страшуна,- М., 1993

22. Конституционное право. Под ред. В.В. Лазарева, М., 1999

23. Конституция СССР: политико-правовой комментарий. Под ред. Б.Н. Пономарёва,- М., 1982

24. Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт,- М., 1998

25. Мальков В.В. В учреждение поступила жалоба,- М., 1972

26. Мальков В.В. Общественный контроль в советском государственном управлении,- М., 1965

27. Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях,- М., 1967

28. Миронов М.А. Власть и народ: обратная связь,- М., 1999

29. Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика,- М., 2001

30. Омельченко О.А."Законная монархия" Екатерины II. М., 1993

31. Павлов А.С. Советская Конституция действует: закон и социальная практика,- М., 1984

32. Петров Г.И. Об административной охране прав граждан СССР// Проблемы гражданского и административного права,- Л., 1962

33. Плавильщиков А.А. Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оныя должны,- СПб., 1811

34. Права человека. Под ред Е.А. Лукашевой,- М., 1999

35. Ремнёв В.И. Право жалобы в СССР,- М., 1964

36. Ремнёв В.И. Предложения, заявления и жалобы граждан,- М., 1972

37. Современные зарубежные Конституции. М., 1992

38. Сорокин В.Д. Народ управляет государством,- Ленинград, 1972

39. Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности,- Варшава, 1959

40. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995

41. Хаманёва Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социа­листических странах. Казань, 1984.

42. Хропанюк В.Н. Теория государства и права,- М., 1997

43. Ю.М. Лужков. Российские “законы Паркинсона”, М., 1999

44. Якушев А.В. Конституционное право России,- М., 1999

45. Ямпольская Н.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях// Вопросы советского государственного права,- М., 1959

46. Ясин Е.Г. Модернизация российской экономики: что в повестке дня (доклад на Второй Международной конференции “Модернизация экономики России”, Москва, ГУ-ВШЭ 3-5 апреля 2001 г.), М., 2001.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

1. памятники права

1. Петиция лордов и общин королю "О свободе обсуждения вопросов в парла­менте" от 4 января 1649 г. (Законодательство английской революции 1640-1660 гг. Сост. Н.П. Дмитриевский. М.-Л., 1946.)

2. Билль о правах 1689 г. (Законодательство английской революции 1640-1660 гг. Сост. Н.П. Дмитриевский. М.-Л., 1946)

3. Декларация прав человека и гражаднина 1789 г. (Конституции зарубежных государств,- М., Бек, 1997)

4. Судебник 1497 г. (Российское законодательство X - XX веков, т.2,- М., 1985)

5. Судебник 1550 г. (Российское законодательство X - XX веков, т.2,- М., 1985)

6. Соборное Уложение 1649 г. (Российское законодательство X - XX веков, т.2,- М., 1985)

7. Грамоты на права, воль­ности и пре­имущества благородного российского дворянства от 21 апреля 1785 г. (Российское законодательство Х-ХХ веков.Т.5. М., 1987)

8. Мани­фест "Об образовании Госу­дарственного совета" от 1 января 1810 г. (Российское законодательство Х- XX веков. Т. 6. М. , 1988)

9. Указ об учреж­дениях Правительствующего Сената (Свод законов Российской империи, т. 1, ч.2, кн.1, С-Пб., 1906)

10. Именной высочайший Указ Прави­тельствующему Сенату о 18 февраля 1905 г. (Собрание Узаконений, 1905, № 30, ст. 245)

11. постановле­ние VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. “О точном соблюде­нии законов”

12. Декрет ВЦИК “О государственном контроле” от 12 апреля 1919 г.

13. Декрет СНК РСФСР от 30 декабря 1919 г. “Об устранении волокиты”

14. Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года “О положении дел с разбором жалоб тру­дящихся”

2. действующие нормативные акты

1. Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. №25 “Об обращениях граждан” ("ТВЕРСКАЯ, 13", N 32 (7-13 АВГУСТА), 1997)

2. Закон Российской Федерации "О государственной пошлине" от 9 декабря 1991 г. №2005-1 ()

3. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. ("РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА", N 237, 25.12.93)

4. Конституция СССР 7 октября 1977 г. ("ВЕДОМОСТИ СНД И ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР", 12.10.77, N 41 , СТ.617)

5. Положение об отделе писем и приёма граждан Департамента делопроизводства Министерства юстиции Российской Федерации, утв. 12 сентября 2000 г. (не опубликовано, ДСП)

6. Порядок работы с обращениями граждан в Отделе по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ утв. 9 декабря 2000 г. (не опубликовано, ДСП)

7. Постановление Правительства РФ от 18 июня 1998 г. №604 "Вопросы организации деятеллности Правительства Российской Федерации" с Регламентом Правительства РФ и Положением об Аппарате Правительства РФ ("РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА" 16 ИЮЛЯ 1998 ГОДА)

8. Приказ Министерства юстиции РФ от 23 августа 2000 г. №250 "Об утверждении Положения о Департаменте делопроизводства Министерства юстиции Российской Федерации" (не опубликовано, ДСП)

9. Приказ Министерства юстиции РФ от 28 июня 2001 г. №191 "Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Министерстве юстиции Российской Федерации" (не опубликовано, ДСП)

10. Приказ Руководителя Аппарата Правительства РФ от 8 ноября 2000 г. №1234 "Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации" (не опубликовано, ДСП)

11. Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. №954 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" ("РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА" 5 АВГУСТА 1999 ГОД)

12. Указ Президента РФ от 21 апреля 1998 г. №426 "О разграничении функций между Администрацией Президента Росиийской Федерации и Аппаратом Правительства Росиийской Федерации при рассмотрении обращений граждан" ("РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА", N 80, 24.04.98)

13. Указ Президента РФ от 3 апреля 1997 г. №288 "Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан" ("РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА" N 71, 10.04.97)

14. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" ("СВОД ЗАКОНОВ СССР" Т.1, С.373)

15. Федеральный Закон от 14 апреля 1995 г. №82-ФЗ "Об общественных объединениях" ("РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА", N 100, 25.05.95)

16. Федеральный Закон от 25 января 1995 г. №24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" ("РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА", N 39, 22.02.95)

17. Федеральный Конституционный Закон от 14 мая 1997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" ("РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА" 23 ДЕКАБРЯ 1997)

18. Федеральный Конституционный Закон от 25 декабря 1997 г. №3-ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Конституционный Закон "О Правительстве Российской Федерации"" ("РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА" 4 ЯНВАРЯ 1998)

19. Федеральный Конституционный Закон от 3 октября 1995 г. №2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" ("СОБРАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ" 1995, N 42, СТ.3921)

выполнил К.В. Подъячев, 24 мая 2002 года

[1] Аристотель. Политика, Афинская полития,- М., Мысль, 1997, с. 96

[2] Российское законодательство X - XX веков, т.2,- М., 1985, с. 54

[3] Здесь и далее (если не указано иное) статистика приёма обращений граждан приводится по записке руководи­теля Администрации Президента РФ от 30.01.2001, записке руководителя Аппарата Правительства РФ № ИШ-П-18-105 от 5.04.2001, аналитическим обзорам Департамента делопроизводства Минюста России и Отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ. Указанные материалы никогда не публикова­лись, т.к. предназначены для служебного пользования. Автор имел возможность ознакомиться с ними во время прохождения производственной практики в Департаменте делопроизводства Минюста России и Аппарате Правительства РФ.

[4] Ясин Е.Г. Модернизация российской экономики: что в повестке дня (доклад на Второй Международной кон­ференции “Модернизация экономики России”, Москва, ГУ-ВШЭ 3-5 апреля 2001 г.), М., 2001, с. 21

[5] См. Ю.М. Лужков. Российские “законы Паркинсона”, М., 1999, с.76

[6] См. Геворкян Н., Колесиков А., Тимакова Н. От первого лица: разговоры с Владимиром Путиным,- М., 2000, с. 161

[7] Хропанюк В.Н. Теория государства и права,- М., 1997, с.318 - 319

* автору во время стажировки в Министерстве юстиции РФ попалось не менее двух десят­ков подобных писем (из 300 всего)

[8] См. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1924. С. 43.

[9] Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55.

[10] Загряцков Д.М. Указ. соч. С. 9

[11] Загряцков Д.М. Указ. соч. С. 7.

[12] подробнее проблему петиций и сбора подписей рассмотрим ниже

[13] См.: Ямпольская Н.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях// Вопросы советского госу­дарственного права,- М., 1959, с.62

[14] Ямпольская Н.А., указ. соч., с.64

* упоминание об этой форме обращений редко встречается в литературе, ниже постараемся её рассмотреть.

[15] См., например: Козлов Ю.М. Приём и рассмотрение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского го­ударственного управления,- М., 1955; Мальков В.В. В учреждение поступила жалоба,- М., 1972; Ремнёв В.И. Право жалобы в СССР,- М., 1964

* подробнее история принятия этого закона будет изложена в гл.2, предложения по его со­вершенствованию - в гл.5

* подробнее об этом в гл.3

[16] Витрук Н.В. Комментарий к ст. 55 Конституции РФ (в кн. Комментарий к Конституции Российской Федера­ции. Под ред. В.В. Лазарева,- М., 1997, с. 249)

[17] Ремнёв В.И. Право жалобы в СССР,- М., 1964, с.24

[18] Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях,- М., 1967, с. 11-12

[19] Записка “О работе с письмами и приёме граждан в Минюсте России”. Никогда не публиковалась, т.к. пред­назначена для служебного пользования. Автор имел возможность ознакомиться с ней во время прохождения производственной практики в Департаменте делопроизводства Минюста России.

* проблему формы обращения рассмотрим в гл.5

[20] См. Плавильщиков А.А. Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оныя должны,- СПб., 1811

* проблему анонимных обращений рассмотрим в гл.5

* подробнее о сроках рассмотрения обращений см. гл.5

[21] см. ст.45, 46 и п.3 ст.56 Конституции РФ

[22] Конституционное право зарубежных стран. Под ред. Б.А. Страшуна,- М., 1993, т.1, с. 104 - 105

[23] Современные зарубежные Конституции. М., 1992. С. 256

* заметим, что петиция может быть направлена на изменение не только закона, но и подза­конного акта, поэтому автор не согласен с мнением, что петиции направляются только в за­конодательные органы.

[24] об этом см.: Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт,- М., 1998, с.103 и далее

* подробнее о гражданском наказе и его обязательных реквизитах см. гл.5

[25] См. материалы Всероссийского Гражданского Форума, т. 16

[26] Законодательство английской революции 1640-1660 гг. Сост. Н.П. Дмитриевский. М.-Л., 1946. С. 46.

[27] Там же, с. 40

[28] Документы истории Великой французской революции. МГУ, 1990. Т. 1. С. 42.

[29] Российское законодательство X - XX веков, т.2,- М., 1985, с. 54

[30] Там же, с. 61

[31] там же, С. 83-257

[32] Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. Т. II. Л., 1942. С. 140.

[33] См. Омельченко О.А."Законная монархия" Екатерины II. М., 1993. С. 315-316.

[34] См. Российское законодательство Х-ХХ веков.Т.5. М., 1987. с.34

* в свете рассмотренных в предыдущей главе классификаций их вполне можно было бы оп­ределить как жалобы, ходатайства и предложения (или петиции)

[35] Плавильщиков А.А. Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оныя должны,- СПб., 1811

[36] См. Российское законодательство Х- XX веков. Т. 6. М. , 1988, с. 72-74

[37] Свод законов Российской империи, т.1., ч.2, кн. 6, С-Пб., 1895.

[38] Свод законов Российской империи, т. 1, ч.2, кн.1, С-Пб., 1906

[39] Свод законов Российской империи, т. 1, ч.2, кн.4, С-Пб., 1892