Правовые акты управления

Значение государственной регистрации и опубликования ВНА состоит и в том, что только после указанных процедур их можно направлять для исполнения. Иначе они не могут применяться, как не вступившие в силу. Однако на практике это положение иногда на­рушается. Вместе с тем, у граждан и организаций всегда сохраняется право на обращение в суды.

Огромное значение для положительного разрешения подобных конфликтов имеют решения Верховного Суда Российской Федера­ции. Так, Верховный Суд рассмотрел, заявление гражданина Пукшанского о признании незаконными отдельных положений совмест­ного нормативного акта Министерства труда Российской Федера­ции и Министерства социальной защиты населения Российской Федерации, что, по мнению заявителя, ущемляло его право на пенси­онное обеспечение. Верховный Суд установил, что оспариваемый нор­мативный акт затрагивает права и законные интересы граждан, но не был зарегистрирован в установленном порядке в Министерстве юс­тиции. На этом основании Верховный Суд удовлетворил заявление гражданина Пукшанского и признал оспариваемый нормативный акт незаконным и не подлежащим применению со дня его издания в целом, хотя заявитель требовал отмены лишь отдельных его положений.

Акт, признанный Министерством юстиции не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвер­дившим его. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти.

Центральные федеральные органы специальной компетенции обязаны в 10-дневный срок направлять в Министерство юстиции запрашиваемые нормативные акты и ежемесячно представлять ему перечни изданных правовых актов.

Минюсту поручено передавать сведения о нормативных право­вых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом не соответствующими законо­дательству, в средства массовой информации.

Минюст в случае обнаружения несоответствия действующего ВНА, а также ВНА, не прошедшего государственную регистрацию, Конституции, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента, постановлениям и распоряжениям Правительства, представ­ляет в Правительство предложение об отмене или приостановлении действия такого акта.

Акты управления субъекта Российской Федерации

В системе правовых актов субъекта Федерации особое место занимают акты его государственной администрации. От их качества и эффективности, целесообразности и взаимосогласованности зависит со­стояние всей нормативно-правовой системы. Это связано с той ролью, которую играют акты государственной администрации в регулирова­нии общественных отношений, являясь наиболее многочисленным ви­дом правовых актов, издаваемых широким кругом государственных органов и их должностных лиц. С одной стороны, они «обслуживают» всю систему законодательных актов, а с другой, эти акты осуществляют собственное нормативное регулирование вопросов общественной безо­пасности и правопорядка, обеспечения прав, свобод и обязанностей граж­дан, организации деятельности исполнительной власти.

Во многих субъектах Федерации приняты специальные законы о правотворчестве, определяющие систему и виды правовых актов, статус субъектов правотворческой деятельности с различной компе­тенцией, устанавливающие принципы правотворческого процесса и его стадии, правила правотворческой техники.

Можно выделить следующие признаки актов государственной администрации субъекта Федерации:

• это подзаконные акты;

• это акты, обязательные к исполнению на всей территории субъекта Федерации или на территории отдельного административно-территориального образования;

• это динамично изменяющийся, оперативно принимаемый вид пра­вовых актов;

• эти акты полипредметны, регулируют широкий спектр обще­ственных отношений;

• эти акты составляют единую, централизованную, иерархическую

систему.

В качестве правовой основы их принятия выступают федераль­ные законы, указы Президента и постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы субъектов Федерации и акты государственной администрации более высокой юридической силы. Законом Краснодарского края «О правотворче­стве и нормативных правовых актах Краснодарского края» запреща­ется издание правовых актов без указания правовых оснований их принятия, а в случае нарушения данного запрета эти акты признают­ся юридически ничтожными.

Основанием для издания административных актов могут слу­жить обязательства, вытекающие из договоров и соглашений, в кото­рых участвует администрация. Федеральное законодательство, как правило, не содержит прямых предписаний об издании субъектами Федерации административных актов. Правительство РФ зачастую ограничивается формулировками рекомендательного характера. Ду­мается, что взаимосвязь между административными актами субъекта Федерации и федеральными, в особенности актами федерального Правительства, должна быть более тесной, поскольку олицетворяет единство системы исполнительной власти в России. В основном акты государственной администрации принимаются во исполнение законов субъектов Федерации, детализируя и конкретизируя их от­дельные положения.

К актам государственной администрации субъекта Федерации относятся:

• акты главы исполнительной власти — указы президента, поста­новления, распоряжения губернатора или главы администрации;

• акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции — постановления и распоряжения прави­тельства;

• акты органов исполнительной власти специальной компетенции — приказы, постановления, распоряжения, указания министерств, го­сударственных комитетов, департаментов, управлений;

• акты территориальных органов исполнительной власти — по­становления, распоряжения, приказы государственных админис­траций городов, районов, административных (управленческих) округов;

• внутриорганизационные акты руководителей иных государствен­ных органов — приказы и распоряжения председателя конт­рольно-счетной палаты, председателя избирательной комиссии, председателя уставного суда.

Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации под­разделяются на нормативные и индивидуальные, а также внешние и внутриаппаратные. К примеру, ст. 5 Закона г. Санкт-Петербурга «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями» предус­матривает, что губернатор Санкт-Петербурга издает распоряжения, являющиеся нормативными и индивидуальными правовыми актами, по вопросам, отнесенным к компетенции администрации Санкт-Пе­тербурга, а также издает приказы — нормативные или индивидуаль­ные акты — по вопросам внутренней организации работы админис­трации. В других субъектах Федерации нормативные и индивиду­альные акты имеют различную форму и наименование. Согласно Положению о порядке подготовки и издания актов администрации Кировской области губернатор области принимает постановления, являющиеся нормативными актами, регулирующими определенные виды общественных отношений, рассчитанные на постоянное или многократное применение и адресованные широкому кругу лиц, а так­же принимает распоряжения, содержащие конкретные предписания, адресованные определенному лицу или группе лиц по оперативным, организационным, кадровым и финансовым вопросам.

Указы президентов республик являются в основном норматив­ными, но зачастую и они содержат решения оперативно-распоряди­тельного характера (о назначении на должность, о применении мер поощрения и взыскания).

Постановления главы администрации области (края) подписы­ваются главой администрации. Они могут приниматься также его первым заместителем по поручению главы администрации, а также в случае исполнения им обязанностей отсутствующего главы админис­трации. Распоряжения могут издавать глава администрации, его пер­вый заместитель и заместитель по вопросам их ведения.

Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации, зат­рагивающие права и обязанности граждан, вступают в силу со дня их официального опубликования, а в Свердловской области — на сле­дующий день после опубликования, если в самом акте не предусмот­рен иной срок. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Однако практически после подписания акты подлежат официальной регистрации в протокольном отделе, причем незарегистрированные акты юридической силы не имеют.

Правительственные акты субъектов Федерации во многом имеют те же признаки, что и акты федерального Правительства. Однако это не относится к правительствам, которые являются совещательны­ми органами в составе администрации. Роль правительственных ак­тов еще более возрастает там, где президент или губернатор возглав­ляют правительство. Постановления правительства — это акты об­щего значения, имеющие, как правило, нормативный характер и принимаемые по наиболее важным вопросам в коллегиальном по­рядке на заседаниях правительства. Постановления подписываются председателем правительства или по его поручению первым замес­тителем председателя правительства. Решения по оперативным или другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Распо­ряжения подписываются председателем правительства, первыми за­местителями и заместителями председателя правительства по подве­домственным им вопросам.

В некоторых субъектах Федерации правительственные акты имеют свои особенности. Согласно ст. 19 закона г. Москвы «О пра­вительстве Москвы», правительственные акты делятся на акты Пра­вительства — постановления Правительства, и акты членов Прави­тельства — распоряжения Премьера Правительства и его замести­телей. В Республике Карелия Председатель Правительства принимает на основе единоначалия постановления Председателя Правитель­ства Республики Карелия. В Санкт-Петербурге правительственные постановления являются правовыми актами рекомендательного ха­рактера.

Правительственные акты могут быть отменены или приостанов­лены главой исполнительной власти в случае их противоречия феде­ральным законам, законам субъекта Федерации и иным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Акты правительств, также как и акты глав исполнительной вла­сти субъектов Федерации, могут быть приостановлены Президентом Российской Федерации до вынесения решения соответствующим судом в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам России или на­рушения ими прав и свобод человека и гражданина.

В положениях об органах исполнительной власти специальной компетенции субъекта Федерации уделяется недостаточное внима­ние виду издаваемых органами актов, форме и порядку их принятия. В основном ограничиваются довольно общей формулировкой о том, что руководитель издает приказы и распоряжения в пределах своей компетенции. Отсутствие детального регулирования приводит к тому, что, например, министерства в качестве нормативных актов издают решения — акты, традиционно издаваемые коллегиальными органами.

Не все органы специальной компетенции могут издавать норма­тивные акты общего характера. Во-первых, их не могут принимать органы, являющиеся одновременно территориальными органами фе­деральной исполнительной власти, то есть находящиеся в двойном подчинении. Во-вторых, в некоторых областях и краях законодатель­ство обязывает органы специальной компетенции, в случае необходи­мости издания нормативных актов общего значения, разрабатывать такие акты и вносить их проекты на рассмотрение главы исполни­тельной власти или правительства субъекта Федерации. Руководи­тели таких органов издают приказы, обязательные только для подве­домственных организаций (Свердловская область).

Руководители органов исполнительной власти специальной компе­тенции часто подписывают приложения к постановлениям главы адми­нистрации области (края), регулирующим подведомственную им сферу.

Акты органов исполнительной власти специальной компетен­ции могут быть отменены или приостановлены главой исполнитель­ной власти и правительством субъекта Федерации.

Условия эффективности актов управления

Главный критерий, которому должна удовлетворять вся деятель­ность и структура исполнительной власти, а значит, и ее решения — эффективность. Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами добиваться наи­более полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу, оправдывающую те материальные и нема­териальные затраты, которые вызваны ее существованием.

Эффективность АГА зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов — результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

Первое требование — целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и су­ществование механизмов саморегуляции. Очень важно также обес­печить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее приня­тые акты.

«Одна из основных трудностей в управленческой деятельности состоит в необходимости принимать решения в условиях неопреде­ленности или при неполных знаниях о возможных последствиях пред­принимаемых действий»¹ . Принимая сложные, и тем более уникаль­ные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую ин­формацию, просчитать все возможные варианты действий и послед­ствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с ад­министративным риском. Поэтому огромное значение имеют квали­фикация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуи­ция, мастерство, умение взять ответственность на себя.

Административно-правовое регулирование преследует цель обес­печить целесообразность, полезность, обоснованность правовых актов. Прямо, само по себе право не обеспечивает достижения такого ре­зультата, а может лишь способствовать ему. Но правовые нормы, зак­репляя процедуры принятия властных решений, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры голосования и т. д., способствуют повышению обо­снованности правовых актов государственной администрации.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность ну­левой. Более того, исполнение такого решения может причинить ог­ромный вред обществу, не сравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения. Достаточно напомнить об ущербе, нанесенном непродуманными мерами, принятыми в 1985—1989 гг. по борьбе с пьянством, а затем отменой государственной монополии на производство спирта, алкогольной продукции, решением о вводе войск в Чечню, рядом актов о приватизации, налогообложении.

Акт государственной администрации должен быть законным. Это означает соблюдение ряда условий:

• наличие компетенции у его автора;

• соответствие акта закону по существу;

• соответствие цели закона;

• принятие его в установленный законом срок;

• соблюдение процессуальных правил издания акта.

Нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объек­тов и полномочия субъектов власти. Компетенция может быть по­стоянной и временной (в связи с временным замещением вышесто­ящего руководителя, делегированием полномочий, введением чрезвы­чайного положения). Определение компетенции — это разграничение труда по управлению и возложение решения дел на определенные органы, должностных лиц. Учитывая технические, профессиональные, экономические, политические условия, законодатель поручил им при­нятие соответствующих решений. И первый вопрос, который стоит перед тем, кто собирается издать акт, и перед тем, кто оценивает его законность, — это вопрос о компетентности автора решения.

Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующими право­выми нормами требований. Он должен не противоречить не только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут про­тиворечить нормам, установленным этим же органом, заключенным договорам, решениям суда.

Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью, которую хотел реализовать законода­тель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномочия принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои полномочия, преследует иную цель, — это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина якобы в сани­тарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из региона'.

В ряде случаев установлены давностные сроки совершения вла­стных действий. Так, административное взыскание может быть нало­жено в течение двух месяцев со дня совершения проступка (ст. 38 КоАП РСФСР). Акт, принятый по окончании срока давности, счи­тается незаконным.

Законность акта связана также с выполнением существенных процессуальных правил его принятия. В их числе наличие заключе­ния специалистов (например, медицинского заключения при решении вопроса о направлении на принудительное лечение), предварительно­го предупреждения, наличие представления, заявления, жалобы, проте­ста как повода для начала соответствующей процедуры. Важно так­же соблюдение требований о кворуме, согласовании, последующем утверждении, регистрации, опубликовании или ином способе доведе­ния акта до сведения граждан, организаций.

Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция законности административного акта. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном порядке официально не будет установлено иное, А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его дей­ствию. Презумпция законности акта исполнительной власти не дей­ствует при осуществлении правосудия: если законность акта имеет значение для дела, суд обязан проверить наличие этого признака.

Почему нужна презумпция законности? Потому что в правовой системе нормативные и индивидуальные акты государственной ад­министрации играют очень важную роль. Если бы каждому сомнева­ющемуся было позволено не исполнять административный акт, за­конность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого 'пра­вовым нигилизмом, отказом от принципа законности. В науке административного права акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят на нич­тожные и оспоримые.

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Пре­зумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт не существует как акт власти с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если:

• есть прямое указание закона;

• грубо нарушена подведомственность дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например, началь­ника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

• нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта;

• нарушен срок давности;

• акт предписывает совершение преступления и т.д. и т.п.

Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Они на­ходятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права ос­порить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, то есть признан ничтож­ным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые неприятные — вплоть до осво­бождения от должности и уголовной ответственности.

Третий вид требований, предъявляемых к актам государствен­ной администрации, — организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре офор­мления акта, выполнение которых — важное условие его эффектив­ности. Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл.

Сложный акт должен быть озаглавлен, разбит на статьи, статьи и их части должны быть пронумерованы.

Культурность акта связана


29-04-2015, 00:07