1.4. Основные законы о конкуренции.
В основе антимонопольного законодательства США лежит Закон Шермана 1890 г., Закон Клейтона 1914 г. и Закон о Федеральной комиссии по торговле 1914 г.
Закон Шермана 1890 г., первый по времени принятия антитрестовский закон, запрещает «неразумные ограничения в торговле», попытки установить монополию на рынке, а также злоупотребление монопольной властью.
Закон Клейтона 1914 г. касается сделок, совершаемых на рынке ценных бумаг в связи со слиянием и приобретением компаний, запрещает слияние и приобретение предприятий (акций корпораций) на рынке, если в результате этого произойдет ослабление конкуренции и проявится тенденция установлению монополии на рынке.
Закон о Федеральной торговой комиссии (РТС) 1914 г. определяет статус регулирующего органа, методы пресечения недобросовестной конкуренции. Предусматривает, что недобросовестная конкуренция и действия, вводящие в заблуждение, являются незаконными методами конкурентной борьбы. Действие Закона Шермана, Закона Клейтона и Закона о Федеральной торговой комиссии дополняется действием других законов, составляющих часть антитрестовского законодательства. Так, Закон о совершенствовании антитрестовского законодательства, известный как Закон Харта—Скотта—Родино , ввел процедуру предварительного уведомления антимонопольного органа для случаев слияния компаний на рынке. К антитрестовскому законодательству следует также отнести нормативные акты, предусматривающие исключения из общих правил антитрестовского законодательства (своего рода «естественные монополии»), а также нормативные акты, принимаемые на уровне ведомственного регулирования и преследующие цель объяснить участником рынка порядок применения антитрестовского законодательства.
Основу антитрестовского законодательства США составляют закон Шермана (1890 г.), закон Клейтона (1914 г.), и постановление Федеральной комиссии по торговле США (1914 г.).
Закон Шермана запрещает любой сговор, направленный на ограничение торговли и монополизации отрасли. Закон Клейтона ограничивает любые действия, нацеленные на осуществление ценовой дискриминации, комплексных контрактов и эксклюзивных контрактов, а также слияний и поглощений, ведущих за собой значительное уменьшение конкуренции. Наконец, постановления Федеральной комиссии по торговле в основном направлены на защиту интересов потребителя, запрещение рекламы, вводящей в заблуждение, а также против нечестных методов конкуренции. Кроме того, именно этой комиссией проводились важнейшие исследования рыночной структуры промышленности США.
Когда в 1980 г. появился закон Шермана, он был принят практически без обсуждения. Это было время, когда экономисты верили, что только совершенная конкуренция может дать наилучшие результаты, и только она является альтернативой монополии. Со временем антитрестовское законодательство США и его практическое применение претерпели значительные изменения. Выделяются основные этапы этих изменений.
1890-1902. Принятие закона Шермана. Ориентация на ограничение уровня рыночной концентрации как фактора монополизации экономики.
1903-1911. Появление «правила разумного подхода», которое устанавливало виновность компании не по степени контроля над рынком, а по характеру ее поведения. Это правило возникло по ходу процесса над «Стандард ойл компани оф Нью-Джерси» и «Америкэн тобэкко компани», которые обвинялись в нарушении закона Шермана. Им было предписано провести реорганизацию: преобразить свои компании в несколько менее крупных фирм.
1912-1937. Правило разумного подхода стало основным в антитрестовской политике. Более того, в период, последовавший за Великой депрессией 1929-1933 гг., стали применяться меры по защите компаний от «чрезмерной» конкуренции. Во избежание войны цен и во имя «честной» конкуренции государство стало устанавливать минимальные цены на продукцию.
1938-1945. Проведение ряда громких процессов, важнейшим из которых был процесс по делу компании « АЛКОА », контролировавшей около 90% рынка алюминия. Характерно, что компания « АЛКОА » была признана виновной не потому, что злоупотребляла своим монопольным положением, а именно в силу колоссальной рыночной концентрации, т. е. Правило разумного подхода на определенное время потеряло свою актуальность.
1945-1970. После второй мировой войны интерес к антитрестовской политике значительно упал. Этому способствовали драматические исторические события – вторая мировая война в Корее. Оживление государственного регулирования в этой области началось в середине 50-х годов. В дальнейшем, в периоды президентства Эйзенхауэра, а затем Кеннеди и Джонсона, подобная политика проводилась весьма активно.
1971-1980. Вновь стал осуждаться не сам захват большей части рынка, а лишь нечестные методы, которые использовала компания для достижения своей цели. Примечателен в этом отношении иск к компании «Истмэн кодак» со стороны более мелких фирм, выпускавших кино- и фотопленку. Компания была признана судом невиновной в захвате большей части рынка, поскольку действовала честно, опираясь лишь на принципиально новые изобретения в этой области.
1981-настоящее время. Приоритетным направлением стала защита потребителей. Больше внимания стало уделяться проблемам роста эффективности производства и динамики потребительских цен. Возобладал подход, что важны не уровень рыночной концентрации и не размеры корпорации сами по себе, а их последствия для потребителей. Было осознано, что далеко не всегда появление большого числа мелких фирм – благо для потребителей. Как следствие этого – государство стало более терпимым в отношении слияний и поглощений крупных корпораций. В то же самое время была признана неэффективность регулирования естественной монополии.
Закон Шермана рассматривает действия по установлению монопольного положения на рынке как мисдиминор, т.е. действия, влекущие уголовную ответственность. Инициатива в возбуждении расследования по факту монополизации рынка или совершения действий, направленных на приобретение и сохранение монопольного положения на рынке, принадлежит Федеральной торговой комиссии. Основанием может быть информация, полученная любым способом, в том числе и из периодической печати, а также заявление лица в Федеральную торговую комиссию. Принятие решения о возбуждении расследования принимается большинством членов комиссии. Принятию решения может предшествовать обращение к экспертам в порядке предварительной процедуры. По завершении расследования Федеральная торговая комиссия составляет доклад, который передается в специальный орган для выработки рекомендаций о мерах, подлежащих принятию. Для принятия мер по устранению нарушений применяется судебный порядок. Федеральная торговая комиссия обращается с иском в суд. В основании иска лежит зашита публичного интереса в результате недобросовестной конкуренции конкретного лица. Если в исковом заявлении Федеральной торговой комиссии не будет сформулировано требование защиты публичного интереса, суд вправе отказать в принятии иска.
Сторона, против которой вынесено судебное решение, должна в течение определенного срока представить в Комиссию отчет о принятых ею мерах по исполнению судебного решения. Если решение суда не исполняется, Федеральная комиссия вправе обратиться в суд соответствующего округа с апелляцией. Приказы, издаваемые Федеральной торговой комиссией, всегда подлежат исполнению путем принятия судебного решения. Это послужило поводом назвать исковые заявления Федеральной комиссии как «заявления об исполнении решения Федеральной торговой комиссии».
При регулировании внешнеэкономических отношений на основе политики конкуренции применяется процедура принятия решения органом управления, аналогичная процедуре, предусматриваемой антимонопольным законодательством. Так, Закон о конкуренции и торговле США 1988 г. предусматривает процедуру принятия решения Президентом США при установлении монополии путем приобретения иностранным лицом преимущественной доли участия в американской компании. Статья 5021 этого Закона включает правила проведения расследования Президентом США случаев, когда к иностранным лицам переходит контроль деятельности национальной компании.
Решение о необходимости проведения расследования принимается Президентом США или лицом, уполномоченным Президентом (Комитет по иностранным инвестициям Министерства финансов США), после получения письменного извещения от заинтересованного лица о факте слияния, поглощения или приобретения компании, составляющем угрозу для национальной безопасности (ст. 5021 Закона 1988 г.). Президенту США, уполномоченному органу предоставляется право принимать меры и приостанавливать действия по слиянию, поглощению или приобретению компаний лицом, занятым в торговле между штатами США, или иностранным лицом (ч. А ст. 5201).
Мерами, принимаемыми Президентом США в случае действительной угрозы национальной безопасности, являются запрещение совершения соответствующих действий или возврат к прежнему состоянию. Проект решения, принятого Президентом США, направляется Генеральному прокурору для последующего рассмотрения и принятия соответствующего судебного решения, (ч. С. ст. 5201). Президент США реализует свои полномочия в указанной области при условии, если для него будут очевидными следующие обстоятельства: контроль иностранных лиц над американской компанией в результате совершаемых на рынке действий может создать угрозу национальной безопасности.
Никакие другие законодательные акты США не обеспечивают защиты национальной безопасности (ч. О ст. 5021). При принятии Президентом США решения о проведении расследования принимается во внимание обеспеченность национального производства людскими ресурсами, сырьем и технологией (ч. Е ст. 5201). После принятия решения о мерах пресечения действий, направленных на слияние, поглощение и приобретение компаний, Президент должен представить в секретариат Сената и в административный аппарат Палаты представителей письменный отчет о своих действиях в отношении предполагаемого слияния, поглощения или приобретения компаний. Отчет Президента должен содержать подробное изложение итогов расследования, о котором говорится в ч. А ст. 5201 Закона 1988 г. В США контроль соблюдения положений антитрестовского законодательства осуществляют Федеральная торговая комиссия США и Департамент антитрестовского законодательства Министерства юстиции США.
Федеральная торговая комиссия США.
Состоит из пяти человек, назначаемых Президентом США и утверждаемых Сенатом. Срок действия полномочий членов Комиссии — семь лет. Председатель Комиссии назначается из числа членов Комиссии Президентом США. В составе Комиссии выделяются три подразделения, специализирующиеся на общих вопросах конкуренции, экономических проблемах конкуренции, проблемах зашиты прав потребителей, руководимых дирекцией. За исполнение антитрестовского законодательства непосредственно отвечают два подразделения (конкуренции и экономических проблем). Федеральной торговой комиссии подчинены 10 региональных подразделений.
Как регулирующий орган Федеральная торговая комиссия выступает одновременно и в качестве стороны в процессе, и в качестве государственного органа. Как сторона в процессе Комиссия ведет расследование и по результатам расследования фактов недобросовестной конкуренции обращается в судебные органы с иском о защите публичных интересов. Как государственный орган Комиссия выступает в случае возбуждения ею административной процедуры против лиц и организаций, чье поведение рассматривается как нарушение конкуренции. Издание Комиссией приказа о прекращении или воздержании от нарушения является завершением административной процедуры рассмотрения нарушения конкуренции. Федеральная комиссия вправе обращаться в суды гражданской юрисдикции с ходатайством о вынесении решения в форме запрета, если лицо, против которого было принято решение административным судом, не исполняет его решение. Сторона, против которой вынесено судебное решение, может обращаться с апелляцией в федеральный суд второй инстанции.
Департамент антитрестовского законодательства Министерства юстиции США
Департамент возглавляется помощником Генерального прокурора США, назначаемым Президентом США с одобрения Сената. Пять заместителей помощника прокурора ведают вопросами исполнения решений по слияниям компаний на рынке, по уголовным и гражданским делам, апелляциям, вопросами международного сотрудничества, экономического анализа. Пятнадцать отделов и семь региональных подразделений Департамента антитрестовского законодательства проводят расследования слияний компаний, участвуют в гражданских процессах, осуществляют контроль за исполнением антитрестовского законодательства американскими компаниями, осуществляющими деятельность за рубежом. По результатам расследований, проводимых Департаментом антитрестовского законодательства, сторона, обвиняемая в нарушении, соглашается устранить нарушение. Данное соглашение должно получить подтверждение в решении суда, вынесенного в защиту публичного интереса. Уголовное расследование проводится в случаях такого «неразумного ограничения торговли», как, например, фиксирование цен, установление спекулятивных цен на торгах, раздел территории и пр. Департамент, как и Министерство юстиции США в целом, выполняет функции, аналогичные российской прокуратуре.
Глава 2. Особенности развития антимонопольного законодательства и поддержки конкуренции в России.
В социалистических странах борьбы с монополиями не было как таковой. Наоборот, государственное планирование прямо предусматривало создание крупных предприятий, Это считалось наиболее рациональным способом организации выпуска продукции, обеспечивающим снижение затрат за счет эффекта масштаба.
В результате этого, экономика России оказалась суммой гигантских предприятий: ¾ всех занятых работали на предприятиях с числом работников более 1 тысячи человек, и эти предприятия производили 75% всей промышленной продукции. Но даже в такой огромной стране, как Россия, не нужны были гиганты, производящие одинаковую продукцию. Например, в отраслях российской промышленности уровни концентрации к середине 90-х годов составляли: полиграфическая промышленность - 94%, черная металлургия – 83%, машиностроение и металлообработка – 845, т.е. в машиностроении заводы являлись абсолютными монополистами.
«Гигантские заводы-монополисты в России всегда были равнодушны к техническому прогрессу. Именно сверхмонополизированная структура российской экономики сделала ее неэффективной и превратилась в главный барьер на пути рыночных преобразований»* .
Сегодня в России создано свое антимонопольное законодательство. Однако реализовать его на практике чрезвычайно трудно, поскольку речь приходится вести не о защите конкуренции, а о ее воссоздании. Тем не менее, государство не только старается создать условия для развития различных структур производства, но и поддерживает конкуренцию, эффективно применяя антимонопольное законодательство.
Изменение экономической системы в России, формирование рынка и рыночных отношений выявили настоятельную потребность в законодательстве, обеспечивающем нормальное функционирование рынка, создание благоприятных условий для развития конкурентной среды.
Такое законодательство начало создаваться с принятием в 1991 г. Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Этот Закон много раз подвергался изменениям, что отражало изменения рыночной среды. Наиболее существенные изменения были внесены в 1995 г. В этом же году были приняты законы « О естественных монополиях» и «О рекламе». Наконец, в 1999 г. принят Закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Все эти законы взаимосвязаны по сфере регулируемых отношений. Они приводятся в исполнение, как правило, одними и теми же государственными органами — федеральным органом исполнительной власти, Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его территориальными органами. Многие понятия, используемые в Законе «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» как законе основополагающем, применяются и в иных законах, так или иначе регулирующих конкурентные отношения. Все законы имеют общую цель — регулирование государством поведения на рынке его участников, обеспечение конкурентной политики и контроля соблюдения законодательства, осуществление контроля концентрации капитала. Совокупность упомянутых законов и развивающих их правовых нормативных актов разного уровня обычно именуют законодательством о конкуренции или конкурентным законодательством Во всех странах с рыночной экономикой существуют не только законодательство о конкуренции, но и системы органов государства, задачами которых являются отслеживание и пресечение монополистической деятельности, зашита конкуренции, применение мер принуждения и ответственности за антиконкурентное поведение, сформировалось также и самостоятельное антимонопольное или конкурентное право.
2.1. Роль государства в регулировании рыночной экономики.
Нет и не может быть эффективной, базирующейся на современных научно-технических достижениях, социально ориентированной экономики без активной роли государства. За государством всегда сохраняются классические функции, такие, как: обеспечение свободы предпринимательства, стимулирование деловой активности и борьба с монопольными тенденциями. Масштабы государственного регулирования, его конкретные формы и методы существенно различаются по странам. Они отражают и историю, и традиции, масштабы страны и многие другие факторы. Задачи государства связаны не только с созданием условий для функционирования рынка, но и с борьбой против монополизации рынка.
Определяя направления государственного регулирования, мы должны отдавать себе отчет в том, что речь идет об экономике, находящейся в переходном состоянии, оказавшейся в затяжном кризисе, во многом носящей неклассический, нетрадиционный характер. Он связан с разрывом глубинных воспроизводственных связей в экономике, с перерастанием спада производства в разрушение экономических структур.
Центральный вопрос государственного регулирования – проблема разработки стратегии социально-экономических преобразований в стране с четким определением конечных целей, приоритетов, этапов.
Реализация экономических реформ потребовала создания нового адекватного законодательства. Важнейшим комплексом законов, призванных обеспечивать эффективное продвижение реформ, становление и развитие рыночной экономики, являются законы, регулирующие отношения, влияющие на конкуренцию на рынках Российской Федерации, призванные обеспечивать предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
Несмотря на относительно небольшой срок существования российского конкурентного законодательства, в истории его создания можно выделить несколько этапов.
1. Начальным этапом считается принятие в 1991 г. Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Закон о конкуренции определил основные положения государственной конкурентной, в том числе антимонопольной, политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением на соответствующих товарных рынках, формы недобросовестной конкуренции, а также пределы допустимой экономической концентрации производства и сбыта.
2. Второй этап — формирование конституционных основ конкурентного законодательства. Новая Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., гарантировала единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (п. 1 ст. 8).
3. Третий этап в развитии конкурентного законодательства начался в ноябре 1994 г. и связан с принятием нового Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, ч. 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. Такое установление пределов осуществления гражданских прав согласуется с положением ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
4. Четвертым этапом в развитии конкурентного законодательства можно считать создание ряда новых направлений Закона о конкуренции.
А. Ценовое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке.
Б. Правовое оформление политики демонополизации.
В. Создание специального законодательства, развивающего правила добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота.
5. Пятый этап связан с отменой монополии внешней торговли, либерализацией экспортно-импортной деятельности, которые потребовали обеспечения зашиты интересов российских товаропроизводителей в условиях конкуренции с импортерами.
6. Шестой этап
—
29-04-2015, 01:37