Император Николай I: Политика бюрократического реформаторства

Я сделаю краткий обзор главных явлений в царствование Николая, ограничиваясь, впрочем, только событиями жизни правительственной и социальной. С этими двумя процессами, изменением правительственного порядка и перестройкой общественных отношений связаны все главнейшие явления этого времени.

Царствование Николая обыкновенно считают реакцией, направленной не только против стремлений, которые были заявлены людьми 14 декабря, но и против всего предшествовавшего царствования. Такое суждение едва ли вполне справедливо; предшествовавшее царствование в разное время преследовало неодинаковые стремления, ставило себе неодинаковые задачи. Как мы видели, в первую половину его господствовало стремление дать империи политический порядок, построенный на новых основаниях, а потом уже подготовить частные отношения, согласуя их с новым политическим порядком; говоря проще, в первой половине господствовала надежда, что можно дать стране политическую свободу, сохранив на время рабство. Потом, когда обнаружилась нелогичность этой задачи, надо было бы перейти от первой ее половины ко второй, т.е. к предварительной перестройке частных общественных отношений; но тогда уже не хватило энергии, и вторая задача разрешалась без надежды и желания разрешить первую. Эту вторую задачу усвоил себе преемник Александра. Отказавшись от перестройки государственного порядка на новых основаниях, он хотел устроить частные общественные отношения, чтобы на них можно было потом выстроить новый государственный порядок. Я считаю царствование Николая прямым логическим продолжением второй половины предшествовавшего царствования. Такая более скромная задача царствования Николая I объясняется отчасти личными свойствами нового императора.

Император Николай I родился в июне 1796 г., следовательно, за несколько месяцев до смерти своей бабушки; он принадлежал вместе с младшим братом Михаилом ко второму поколению сыновей Павла и получил поэтому иное воспитание, непохожее на то, какое дано было старшим братьям - Александру и Константину. Он воспитан был кое-как, совсем не по программе Руссо. Третий брат готовил себя к очень скромной военной карьере; его не посвящали в вопросы высшей политики, не давали ему участия в серьезных государственных делах. До 18 лет он даже вовсе не имел определенных служебных занятий; только в этом году его назначили директором инженерного корпуса и дали ему в команду одну гвардейскую бригаду, следовательно, два полка.

Вступление Николая I на престол, как мы знаем, было чистою случайностью. Но, не имея серьезных занятий, великий князь каждое утро проводил по скольку часов во дворцовых передних, теряясь в толпе ждавших аудиенции или доклада. При нем, как при третьем брате, не стеснялись; великий князь мог наблюдать людей в том виде, как они держались в передней, т. е. в удобнейшем для их наблюдения виде. Он здесь узнал отношения, лица, интриги и порядки, так как в той сфере, где он вращался, интриги были синонимом порядка. Эти мелкие познания очень понадобились ему на престоле; он вступил на престол с очень скромным запасом политических идей, которых так много принес сюда его старший брат. Вот почему он мог заглянуть на существующий порядок с другой стороны, с какой редко удается взглянуть на него монарху. Александр смотрел на Россию сверху, со своей философской политической высоты, а, как мы знаем, на известной высоте реальные очертания или неправильности жизни исчезают. Николай имел возможность взглянуть на существующее снизу, оттуда, откуда смотрят на сложный механизм рабочие, не руководствуясь идеями, не строя планов.

Николай поставил себе задачей ничего не переменять, не вводить ничего нового в основаниях, а только поддерживать существующий порядок, восполнять пробелы, чинить обнаружившиеся ветхости помощью практического законодательства и все это делать без всякого участия общества, даже с подавлением общественной самостоятельности, одними правительственными средствами; но он не снял с очереди тех жгучих вопросов, которые были поставлены в прежнее царствование, и, кажется, понимал их жгучесть еще сильнее, чем его предшественник. Итак, консервативный и бюрократический образ действия - вот характеристика нового царствования; поддержать существующее помощью чиновников - еще так можно обозначить этот характер.

В первое время, может быть, под свежим впечатлением недавно пережитых событий новый император был близок к мысли о реформах, но он поставил себе ближайшей задачей предварительно войти в положение дел и принялся усердно изучать самые грязные подробности. Он сам лично ревизовал ближайшие столичные учреждения: бывало, налетит в какую-нибудь казенную палату, напугает чиновников и уедет, дав всем почувствовать, что он знает не только их дела, но и их проделки. В губернии он разослал доверенных сановников для производства строгой ревизии. Вскрывались ужасающие подробности; обнаруживалось, например, что в Петербурге, в центре, ни одна касса никогда не проверялась; все денежные отчеты составлялись заведомо фальшиво; несколько чиновников с сотнями тысяч пропали без вести. В судебных местах император !!нашел!! два миллиона дел, по которым в тюрьмах сидело 127 тыс. человек. Сенатские указы оставлялись без последствий подчиненными учреждениями. Губернаторам назначен был годовой срок для очистки неисполненных дел; император сократил его до трех месяцев, дав неисправным губернаторам положительное и прямое обещание отдать их под суд.

Чтобы поправить действие правительственного механизма, столь расстроенного, составлена была комиссия, известная под именем сенатора Энгеля. Комиссия должна была выработать проект нового судебного устройства. Выработанный проект отличался очень либеральными началами: уничтожалось тайное канцелярское производство, вводилась несменяемость судей и более строгое распределение судебных дел от административных. Император вполне одобрил эти проекты, но нашел их более рассчитанными на будущее, чем на настоящее, и оставил пх без последствии. В этом отношении императора к преобразовательным проектам и выразилось основное начало, которым он руководился; он одобрял все хорошие предложения, которые могли поправить .дело, но никогда не решался их осуществить. Итак, поддерживать существующий порядок - вот программа нового правительства.

Для того чтобы существующий порядок действовал правильно, надо было дать учреждениям строгий кодекс. Над созданием такого кодекса работали с 1700 г., и дело не удавалось. Такой кодекс мог быть выработан при указанной программе: если решено поддерживать существующий порядок, то в свод законов должны быть взяты существующие узаконения; новый свод законов должен быть сводом законов действующих, а не кодексом, созданным отвлеченной мыслью. Эту задачу прежде всего и взялся разрешить Николай. Для этого он учредил при себе особое отделение Собственной канцелярии (II отделение) и в руководители дела призвал лицо, давно искусившееся в этой работе, знакомого нам М.М. Сперанского.

Сперанский после ссылки был назначен пензенским губернатором, потом генерал-губернатором Сибири, изучил обширную Сибирь и составил проект нового ее устройства, с которым и приехал в Петербург в 1821 г. Его оставили в Государственном совете, хотя он не пользовался прежним влиянием; Николай решительно признавал его жертвою политических интриг и при этом ссылался на признание своего старшего брата, будто бы когда-то сказавшего ему, что он в долгу у Сперанского, что он тогда не мог сладить с интригой, хотя знал, что обвинение, взводимое на Сперанского, - клевета. Сперанский еще в 1811 г. начал каяться в своих широких политических затеях, сознавая всю их преждевременность и непригодность, а теперь он к тому же прошел отличную административную школу, ибо что можно представить себе лучше для назидания и знакомства с делом, как ссылка и губернаторство. Сперанскому поручено было составление свода законов. Вылечившись от затей, Сперанский сохранил трудолюбие своей молодости и теперь в короткое время совершил изумительные дела по программе, ему заданной. Прежде всего из разных канцелярий и архивов он стянул к себе все указы, начиная с Уложения 1649 г. и кончая последним указом императора Александра I. Все эти указы, уставы и регламенты он расположил в хронологическом порядке и напечатал их, дав сборнику заглавие "Полное собрание законов Российской империи". Это сборник 45 громадных томов, каждый из которых не всякий осилит поднять. В этот сборник вошло 30 920 номеров. Сборник, за составление которого Сперанский принялся в 1826 г., издан был в 1830 с приложением рисунков, табели и различных указаний. До сих пор это полное собрание материалов остается основным для истории русского законодательства. Это полное собрание законов он и положил в основание действующих законов; из различных указаний он брал годные к действию узаконения, облекал их в краткие статьи, применяясь к тексту подлинника, и со ссылками на источник эти статьи расположил в систематическом порядке, сводя их в особые уставы. Так составился "Свод законов Российской империи", изданный в 1833 г. в 15 томах. В большей части своего состава этот памятник доселе остается действующим у нас кодексом.

"Свод законов Российской империи" расположен в систематическом порядке. В первых трех томах изложены законы "основные и учредительные", т. е. определяющие пределы власти и порядок делопроизводства правительственных учреждений, Государственного совета, Сената, министерств, губернского управления и т. д. В дальнейших пяти томах (в 4, 5, 6, 7, 8-м) изложены законы "государственных сил", т. е. средств, которыми питается государство, законы о государственных повинностях, доходах и имуществе. В 9-м томе изложены законы "о состояниях", т. е. о сословиях. В 10-м томе изложены законы гражданские и межевые. В четырех дальнейших (11, 12, 13 и 14-м) - законы "государственного благоустройства и благочиния", т. е. полицейские, и в последнем (15-м томе) - законы уголовные. Вот строй законов, в котором каждая статья не представляет ничего нового, а извлечена из изданного закона и только нашла место в общей системе. Таким образом, свод законов составился из 42 тыс. статей; это слишком много законов, чтобы знать их; обилие законов есть главный недостаток свода, и сам Сперанский сознавал это. Дальнейшие узаконения присоединились к своду как дополнение, и теперь таких статей свыше 100 тыс. Сперанский смотрел на свод законов только как на подготовительную, черновую работу для выработки удобоприменимого кодекса. Трудно представить себе памятник, более выражающий основную мысль царствования: ничего не вводить нового и только чинить и приводить в порядок старое.

Свод законов, сказал я, издан был в 1833 г.; но, кроме того, Сперанский приводил в порядок целый ряд специальных и местных законодательств: так, ему принадлежит свод военных постановлений в 12 томах; свод законов остзейских и западных губерний; свод законов Великого княжества Финляндского. Свод законов и должен был стать руководством для деятельности правительственных учреждений.

Легко предвидеть, в каком направлении должен был измениться правительственный порядок. Основания правительственного строя остались прежние, но, взявшись руководить громадной империей без всякого участия общества, Николай должен был усложнять механизм центрального управления. Вот почему в его царствование создалось громадное количество либо новых департаментов в старых учреждениях, либо новых канцелярий, комиссий и т. д. Все это время было эпохой необозримого количества комитетов и комиссий, которые создавались для каждого нового государственного вопроса. Всего лучше выразилась мысль этих правительственных перемен в создании целого сложного управления.

Сам руководя важнейшими делами, входя в их рассмотрение, император должен был иметь собственную канцелярию; такая канцелярия и создана была четырьмя отделениями под таким названием - Собственная его величества канцелярия, существующая и доселе, только не в полном комплекте отделений. Вот перечень этих отделений, который, может быть, понадобится, чтобы увидеть, каким кругом дел хотел непосредственно руководить носитель государственной власти. Первое отделение подготовляло бумаги для доклада императору и следило за исполнением высочайших повелений; второе отделение образовалось из бывшей комиссии составления законов, занималось кодификацией законов и состояло под управлением Сперанского до смерти его в 1839 г.; третьему отделению поручены были дела высшей полиции под управлением начальника, который был вместе и шефом жандармов (теперь это отделение упразднено); четвертое отделение управляло благотворительными воспитательными заведениями, начало которым положено было императрицей вдовой Марией Федоровной; это - ведомство императрицы Марии. При Николае существовало даже пятое отделение собственной е. в. канцелярии - для подготовки нового порядка управления и государственных имуществ, о чем мы скажем после.

ГУБЕРНСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ.

Областное управление при Николае I осталось на прежних основаниях, даже в прежнем виде; оно не было усложнено, подобно центральному; подверглось некоторым изменениям только управление сословное, дворянское. Как мы знаем, дворянству было предоставлено учреждениями 1775 г. решительное господство в местном управлении. При императоре Павле упразднены были некоторые из судебных и губернских учреждений; при Александре было даже несколько расширено участие дворянства в местном управлении; не передавая всех подробностей, укажу, что по учреждениям 1775 г. судебные палаты (уголовная и гражданская, служившие высшей инстанцией для сословных высших учреждений, например губернского магистрата, верхнего земского суда) не имели сословного характера, состояли из членов от короны. По закону 1780 г. предоставлено было дворянству и купечеству выбирать по два заседателя в обе палаты, которые действовали вместе с председателем и советником от короны. По закону 1831 г. дворянству предоставлено было право выбирать председателей обеих палат. Таким образом, и общий суд, несословный, в губернии отдан был в распоряжение дворянства, но зато было ограничено право участия дворянства в губернском управлении установлением ценза. В губернских учреждениях 1775 г. на дворянских съездах право выбора имел каждый потомственный дворянин или высший штаб-офицерский чин. Положение 1831 г. точнее определяло участие дворян в съездах и выборах: именно, одни дворяне могли участвовать в съездах с голосом, другие - без голоса. Право участвовать с голосом имел потомственный дворянин, достигший 21 года, имевший недвижимую собственность в губернии, получивший на действительной службе по крайней мере чин 14-го класса или служивший три года по дворянским выборам, вот главные условия. Не удовлетворявшие им потомственные дворяне участвовали в съездах без голоса. Притом и право голоса было двоякое: одни дворяне подавали голос во всех делах, обсуждавшихся в собрании, другие во всех, кроме выборов; право участвовать во всех делах и в выборах предоставлено было потомственным дворянам, которые имели в губернии не менее 100 душ крестьян или не менее 3 тыс. десятин удобной, хотя и незаселенной, земли. Голос во всех делах, кроме выбора, принадлежал потомственным дворянам, которые имели в губернии менее 100 душ или 3 тыс. десятин земли. Один разряд дворян имел непосредственное право голоса, другой - посредственный голос через уполномоченных; именно мелкие участки складывались в одно, так чтобы их совокупность составляла нормальный участок в 100 душ, и выбирали одного уполномоченного на дворянский съезд. Законом 1837 г. усложнено было устройство земской полиции, как известно, руководимой дворянством. Исправник, начальник уездной полиции, действовал по-прежнему, но каждый уезд разделен на станы, и во главе стана поставлен был становой; становой - коронный чиновник, который назначается губернским управлением только по рекомендации дворянского собрания. Принимая во внимание все перемены, внесенные в губернское управление, следует сказать, что влияние дворянства на местное управление не было усилено; расширено было участие, но


3-11-2013, 01:17