ОБЬЕДИНЕНИЕ ГОСУДАРСТВ
План
1. Общие положения
2. Международные организации
3. Конфедерации государств
Литература
1. Общие положения
В настоящей главе рассматриваются объединения государств, которые порождают новый субъект международного права, отличный по своему юридическому статусу от создавших их государств — основных субъектов международного права. Они являются, следовательно, производными субъектами международного права, международная правоспособность которых различна в соответствии с условиями их образования и деятельности, в частности в соответствии с их учредительными актами.
Такими межгосударственными объединениями являются международные организации и конфедерации (наднациональные организации) государств.
2. Международные организации
В международном праве ныне четко установлено, что международные организации обладают международной правосубъектностью и соответствующей правоспособностью, в частности правом вступать во взаимоотношения с другими субъектами международного права и заключать с ними международные договоры. Об этом убедительно свидетельствует заключение Венской конвенции о праве международных договоров 1986 г.
Очевидно и бесспорно, что в международном общении наряду с государствами участвуют многочисленные (около 500) международные организации, созданные государствами с целью сотрудничества между ними в той или иной сфере международных отношений, обеспечения и охраны их общих интересов. Развитие международных организаций означало развитие новых методов решения международных проблем и повышение удельного веса этих методов по сравнению с традиционными методами.
Вопрос о правосубъектности международных организаций в общем виде сводится к тому, урегулированы ли отношения каждой из них в отдельности с другими субъектами международных отношений нормами международного права. Положительный ответ на этот вопрос не вызывает сомнений: каждая международная организация неизбежно вступает в международно-правовые отношения с государствами-членами и эвентуально с другими государствами и другими международными организациями. Отношения международной организации с государствами-членами регулируются главным образом учредительным актом этой организации, а в некоторых случаях и другими международными соглашениями.
Учредительный акт международной организации определяет ее цели и задачи, каковыми являются прежде всего цели и задачи во взаимоотношениях с ее государствами-членами, ибо в этом цель создания любой международной организации. Учредительный акт определяет функции и компетенцию международной организации по отношению к ее членам и, возможно, к другим субъектам международных отношений.
Однако общепризнанная ныне международная правосубъектность международных организаций исходит из достаточной ясности того, что именно является международной организацией. Одним словом, презюмируется наличие определенного понятия «международная организация» или, по меньшей мере, наличие определенных признаков, достаточно адекватно ее характеризующих.
В действительности полной ясности в этом вопросе нет. Удовлетворительной официальной дефиниции международной организации также не имеется, поскольку в универсальных международных конвенциях (Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. и ряд последующих конвенций) говорится, что «международная организация означает межправительственную организацию» (в русском тексте точнее было бы сказать «межгосударственную организацию»). Однако такое определение лишь отграничивает международные организации от международных неправительственных организаций, деятельность которых международным правом, естественно, не регулируется.
Выполнение задачи разработки понятия международной организации падает, таким образом, на международно-правовую доктрину. Однако и в доктрине — отечественной и иностранной — однозначного понятия международной организации не выработано. Авторы занимаются главным образом выявлением характерных признаков международной организации, что, безусловно, важно, но проблемы до конца не решает.
Поэтому автор, опираясь на труды других отечественных специалистов международного права, в свою очередь, выделил такие признаки и сформулировал определение понятия «международная организация», не претендуя, разумеется, на истину в последней инстанции.
Международная организация — это, прежде всего, объединение или ассоциация государств, точнее — государств-членов, что вытекает из ее официального определения как межправительственной организации. В ряде случаев в деятельности международной организации на правах ее членов или иным образом (наблюдатели) участвуют другие общественные образования (например, Организация освобождения Палестины) или другие международные организации. Но это не меняет существа международной организации как межгосударственного в своей основе объединения.
Однако международная организация — это не просто объединение государств, а объединение, образующее определенное их организационное единство, обеспечиваемое правилами его функционирования, т.е. правовыми средствами (нормами учредительного акта и нормами «внутреннего права» организации). Иначе говоря, речь идет об организационно-правовом единстве государств-членов.
Такое единство может достигаться только на основе соглашения между государствами, - которое именуется обычно учредительным актом организации. За редкими исключениями, таким учредительным актом является международный договор в смысле, который придается этому понятию Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.
Учредительный акт организации устанавливает ее цели, функции и правомочия, условия членства в организации, ее организационную структуру, компетенцию ее органов (главных и вспомогательных) и основные условия осуществления этой компетенции, в частности порядок принятия соответствующих юридических актов (решений, рекомендаций, обращений, правил процедуры и т.д.). Все это и обеспечивает организационно-правовое единство межгосударственного объединения, превращающее его в международную организацию. Разумеется, это предполагает наличие постоянных органов международной организации, наделенных определенными функциями и полномочиями во взаимоотношениях с членами организации, с другими государствами и прочими субъектами. Иными словами, речь идет об органах, осуществляющих функции и полномочия организации в международном общении.
Поскольку международная организация является международно-правовой институцией — субъектом международного права, она должна быть учреждена и действовать в соответствии с нормами общего международного права, регулирующими взаимоотношения между всеми субъектами международных правоотношений. Особая роль принадлежит в этом плане основным принципам международного права и другим его императивным нормам. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. гласит, что она «применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации».
Вышеизложенное позволяет, как нам представляется, сформулировать следующее определение международной организации.
Международная организация — это:
учрежденное и действующее в соответствии с международным правом объединение государств, обеспечивающее их организационно-правовое единство;
образованное в силу межгосударственного соглашения — учредительного акта для достижения провозглашенных целей;
осуществляющее в соответствии с правилами организации функции и полномочия в международных отношениях через свои органы и выступающее во взаимоотношениях с государствами-членами, государствами-нечленами и другими субъектами международного общения от своего имени.
Подчеркнем при этом, что в соответствии с первым абзацем этого достаточно громоздкого определения, международная организация как таковая может быть как правомерной, так и противоправной. Автор готов утверждать, что существовавшие в недалеком прошлом военно-политические блоки государств, особенно с участием постоянных членов Совета Безопасности ООН, и ныне продолжающая действовать Организация Северо-атлантического договора (НАТО), противоправны в соответствии с Уставом ООН и действующим международным правом .
Завершающее положение определения о том, что международная организация выступает в международном общении исключительно от своего имени, т.е. в пределах своих правомочий, во-первых, отражает тот факт, что она проявляет тем самым свою волю, имеющую самостоятельное качество и значение, и, во-вторых, позволяет отличать международную организацию от конфедерации или наднациональной организации, которой посвящен следующий параграф.
Международные организации подразделяются на универсальные, региональные в смысле гл. VIII Устава ООН и локальные, членами которых являются, видимо, не менее чем три государства.
Универсальные организации. Понятие универсальной международной организации определено ныне с учетом положений ст. 57 и 63 Устава ООН в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.
Согласно ст. 2 этой Конвенции, «международная организация универсального характера» означает Организацию Объединенных Наций, ее специализированные учреждения, Международное агентство по атомной энергии и любую иную аналогичную организацию, членский состав и ответственность которой носят широкий международный характер.
В настоящее время существует 16 специализированных учреждений ООН. Каждое из них имеет свою историю развития. Некоторые из них существовали задолго до создания ООН (о специализированных учреждениях ООН см. ниже).
Международное агентство по атомной энергии не является специализированным учреждением ООН, но поставлено в связь с Организацией Объединенных Наций особым соглашением, заключенным с Генеральной Ассамблеей ООН в 1957 г.
Вполне очевидно, что решающая роль в деле обеспечения и развития международного сотрудничества государств во всех сферах межгосударственных отношений принадлежит Организации Объединенных Наций. Координирующая роль в конкретных сферах межгосударственного общения принадлежит другим универсальным международным организациям.
В связи с вышеизложенным применительно к универсальным международным организациям и по ряду иных причин встает вопрос о международно-правовом статусе международного сообщества государств, в том числе организованного сообщества государств в лице Организации Объединенных Наций, поскольку нормы международного права во многих случаях отсылают к мнению этого сообщества или устанавливают его соответствующую исключительную компетенцию.
Так, организованному международному сообществу государств в лице ООН и ее Совета Безопасности принадлежит исключительная компетенция определять существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делать рекомендации или решать, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.
Исключительная компетенция международного сообщества государств установлена также применительно к отнесению той или нормы общего международного права к нормам, имеющим императивный характер, а также применительно к отнесению того или иного международно-противоправного деяния государства к категории международных преступлений государств.
Международное сообщество государств в лице ООН призвано организовывать исследования и делать рекомендации, в частности в целях прогрессивного развития общего международного права и его кодификации.
Международно-правовая роль сообщества государств в лице ООН приобретает особое значение при регулировании новых сфер международных отношений (например, в области космического пространства или охраны окружающей среды).
В доктрине это обозначается иногда как проблема универсализации норм международного права и в общем виде сводится к определению того, может ли отдельное государство не признавать нормы, выработанные сообществом государств и изложенные во вступившем в силу общем международном договоре, регулирующем новую сферу межгосударственного общения, ссылаясь на неучастие в этом договоре и на правило о том, что договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия. Иными словами, когда речь не идет о кодификации действующих обычноправовых норм.
Однозначного ответа на этот вопрос пока, очевидно, нет. Он продолжает исследоваться применительно к различным ситуациям и с различных точек зрения.
Однако очевидно, что организованное сообщество государств в лице ООН так или иначе выступает носителем определенных международных правомочий в отношении отдельных государств, т.е. стороной международно-правовых отношений.
Таким образом, международно-правовое развитие ведет к признанию международного сообщества государств субъектом современного международного права.
Региональные организации. Глава VIII Устава ООН предусматривает возможность существования «региональных органов», практически региональных организаций, наделенных полномочиями по мирному разрешению «местных споров», т.е. споров между государствами — участниками таких организаций.
Кроме того, согласно ст. 53 Устава ООН, Совет Безопасности использует, где это уместно, такие региональные органы (организации) для принудительных действий под его руководством.
В результате региональные организации призваны выступать в качестве как бы вспомогательных органов ООН и быть признанными соответствующим образом этой организацией.
Таковыми признаны три международные организации, а именно: Лига арабских государств (ЛАГ), возникшая в 1945 г. еще до вступления в силу Устава ООН; Организация американских государств (ОАГ), образовавшаяся в 1948 г.; Организация африканского единства (ОАЕ), созданная в 1963 г.
Положения гл. VIII Устава ООН о региональных органах (организациях) имеют смысл, по мнению автора, лишь в плане поддержания международного мира и безопасности путем мирного разрешения местных споров и ситуаций, т.е. споров и ситуаций между государствами-участниками.
3. Конфедерации государств
В качестве конфедерации рассматриваются особые объединения государств, выступающие в международном общении не только от своего имени, но и от имени входящих в них государств. В этом своем качестве они выступают и субъектами международных правоотношений.
Это не объединение двух или нескольких государств в одном едином государстве, т.е. не государство. Это и не объединение государств, создающее международную организацию, которая действует в международном общении только и исключительно от своего имени, выступает в качестве самостоятельного производного субъекта международного права, не связывая своими актами государства-члены.
Единообразного наименования таким объединениям не предложено. Их можно именовать конфедерациями государств. Но можно рассматривать и именовать в качестве, например, наднациональных международных организаций в отличие от собственно международных организаций, о которых речь шла выше.
Термин «наднациональная организация» не должен при этом отпугивать, так как речь идет не об утрате государствами-членами своего суверенитета, а лишь о передаче ими некоторых своих правомочий совместно созданному объединению, которое приобретает определенные права выступать в сфере этих правомочий не только от своего имени, но и от имени государств-членов, связывая их своими юридическими актами — договорами.
Проблема, о которой идет речь, имеет в своей основе происходящие в мире интеграционные процессы в сфере главным образом экономики. Но экономическая интеграция на межгосударственном уровне нереальна, не имеет смысла, если она не сопровождается созданием адекватной политической межгосударственной структуры в виде того, что охватывается термином «конфедерация государств» или термином «наднациональная международная организация». Этого, к сожалению, не понимают многие государственные деятели, препятствующие интеграции на том основании, что создание надгосударственных структур якобы умаляет суверенитет объединившихся государств.
При наличии конфедерации государств (или наднациональной организации, что в дальнейшем подразумевается) возникают сложнейшие международно-правовые проблемы, не решенные в общем международном праве. Конкретно это касается, в частности, ситуации Европейского экономического сообщества, ныне преобразованного в Европейский союз.
Таковы некоторые предварительные соображения, касающиеся конфедерации государств.
Итак, что же такое конфедерация государств?
Конфедерация государств — это особое объединение (союз) государств, сохраняющих свое качество суверенных образований, но передавших некоторые свои правомочия такому объединению, наделив его тем самым правоспособностью выступать в международных отношениях от их имени, т.е. специальной международной правосубъектностью. Создается такое объединение суверенных государств (двух и более) путем заключения международного договора между ними, который предусматривает создание совместного органа государств-членов, правомочного выступать от их имени в международном общении (иногда такими правомочиями наделяется одно из государств-членов).
Поскольку речь идет о межгосударственном договоре, то к нему применимы все положения Венской конвенции о праве договоров, в частности определение термина «договор» как означающего международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом.
Что же касается взаимоотношений государств-членов в рамках конфедерации, то они регулируются ее «внутренним правом».
Перейдем теперь к конкретным примерам конфедерации.
Таковыми издавна являются таможенные союзы, ныне еще и ассоциации свободной торговли, отличающиеся от первых тем, что они для тех же целей объединяют не пограничные государства, а любые государства-члены.
Характерные признаки таможенного союза — единая таможенная территория объединившихся в таможенный союз государств и отсутствие внутренних таможенных границ; единство таможенной политики составляющих таможенный союз государств; единые таможенные пошлины и сборы применительно к третьим государствам; распределение таможенных доходов в соответствии с установленными квотами. В результате в рамках таможенного союза существует свободное перемещение товаров, капиталов и услуг. (В рамках ассоциации свободной торговли — свободное перемещение соответствующих национальных товаров, капиталов и услуг.)
Естественно, что для осуществления деятельности таможенного союза необходимо создание какого-то совместного для государств-членов органа (органов), наделенного соответствующими полномочиями. Очевидно также, что государства-члены уже не могут каждое в отдельности заключать торговые договоры, поскольку этим были бы установлены различные тарифные режимы для третьих государств, в то время как такой режим един для всего таможенного союза. В результате торговые договоры заключаются от имени таможенного союза в целом либо общим органом, либо должным образом уполномоченным государством — членом союза. Например, от имени Бенилюкса торговые договоры заключала Бельгия.
Таким образом, таможенный союз приобретает наднациональные полномочия, поскольку он не только выступает от своего имени, но и обязывает и управомочивает своими договорами государства-члены, передавшие таможенному союзу часть своих суверенных прав. Во всем же остальном государства-члены полностью сохраняют свои полномочия заключать международные договоры, обязывающие и управомочивающие лишь их самих, т.е. остаются суверенными государствами. Таможенный же союз становится специальным субъектом международного права в сфере торгово-экономических взаимоотношений.
Следовательно, таможенный союз можно рассматривать как особый союз (объединение) государств, именуемый конфедерацией.
В качестве конфедерации можно рассматривать и Европейский союз (ЕС), сначала выступавший как Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), затем как Европейское сообщество. Первоначально это был прежде всего таможенный союз. Затем Сообщество приобрело компетенцию заключения международных договоров применительно к исключительным экономическим зонам своих государств-членов в морском пространстве, а в дальнейшем предполагает стать также валютно-финансовым союзом. Реализуя свои международные полномочия, Европейское сообщество подписало, в частности, Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. и заключило ряд договоров с третьими государствами об использовании экономической зоны своих государств-членов.
Следовательно, ЕС также следует рассматривать как конфедерацию государств в сфере торгово-экономических и частично морских взаимоотношений с третьими государствами, круг правомочий которой расширяется. Возможная тенденция развития — образование единого федеративного государства, хотя последнее, видимо, перспектива отдаленного будущего.
Конечно, решения органов конфедерации могут приниматься либо консенсусом, либо определенным большинством государств-членов. В любом случае они для них юридически обязательны в силу учредительного договора конфедерации. Требуется, в частности, унифицировать внутреннее законодательство государств-членов, касающееся правового положения их национальных физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере компетенции конфедерации. Это
9-09-2015, 01:56