Реферат: Анализ структуры и основных положений временной конституции Иракской республики
Новая временная конституция Ирака была принята 8 марта 2004 г. Временным Управляющим Советом Ирака в качестве документа, который должен действовать в течение переходного периода.
Этот документ называется "Закон об управлении государством Ирак в переходный период" и закрепляет основные положения о порядке функционирования временных органов государственной власти, определяет полномочия переходных властей, провозглашает целый ряд важнейших прав граждан, а также обусловливает процедуру и сроки формирования нового правительства и парламента на основе постоянной конституции.
После принятия переходная конституция подверглась серьезной критике со стороны различных политических и религиозных деятелей Ирака. Так, например, аятолла Али Систани потребовал, чтобы Совет Безопасности ООН убрал из своей последней резолюции по Ираку упоминание о конституции. Определенное беспокойство вызвало заявление премьер-министра Ирака Аяда Алауи о том, что продолжение насилия в Ираке может означать введение в некоторых районах страны законов военного времени, но "пока временная конституция будет служить основой для правовой системы страны". Такая формулировка вызвала беспокойство у курдов, которым эта конституция предоставляет существенные права. Кроме того, в конституции не содержится статей, устанавливающих механизм введения чрезвычайного положения и определяющих орган, обладающий этими полномочиями. Поэтому многие аналитики высказывают в настоящее время определенные сомнения в том, что в условиях крайне нестабильной ситуации временная конституция Ирака станет действенной основой иракской политической и правовой системы.
Сам текст временной конституции довольно лаконичен, он включает в себя 9 небольших глав и всего 62 статьи. Такой усеченный текст обычно нехарактерен даже для временных конституций, поскольку объективно многие важнейшие конституционные нормы не могут найти в нем должного отражения и закрепления.
Временная конституция провозглашается "Высшим законом государства", и ее действие распространяется на всю территорию Ирака. По порядку изменения временная конституция относится к сверхжестким: дополнения в ее текст могут быть внесены только квалифицированным большинством в 3/4 всех членов Национальной Ассамблеи и с единогласного одобрения членов Президентского Совета. Кроме того, содержатся ограничения по существу самих вносимых поправок: не могут быть внесены поправки, которые каким-либо образом ограничивают закрепленные этой конституцией права и свободы иракского народа, переносят проведение выборов в Национальную Ассамблею на другой срок, ограничивают права территориальных единиц страны, исключены поправки в статьи конституции, касающиеся роли ислама и положения других конфессиональных общин.
Верховенство данной конституции в системе всех государственных актов и ее высшая юридическая сила закрепляется положением о том, что любые правовые акты, противоречащие нормам данной конституции, являются юридически ничтожными, т.е. не имеющими законной силы, и в таком качестве они не могут быть введены в действие и применяться в качестве официальных государственных документов. Однако, следует отметить, что текст временной конституции не устанавливает механизма объявления акта неконституционным и органа, обладающего подобными полномочиями.
Что же касается самой временной конституции, то ее действие прекращается только после формирования иракского правительства в соответствии с положениями новой постоянной конституции страны, т.е. после окончательного создания всей системы высших органов государственной власти Ирака, этапы которого достаточно четко закрепляет временная конституция.
Согласно ее положениям, переходный период начинается 30 июня 2004 г. образованием временного иракского правительства на основе временной конституции и заканчивается формированием национального иракского правительства на основе уже постоянной конституции, не позднее 31 декабря 2005 г. Таким образом, весь период построения новой государственной структуры Ирака, согласно временной конституции, должен занять по времени полтора года. Этот срок настолько жесткий, что вызывает определенные сомнения в возможности полной практической реализации разработанного конституционного графика институционализации нового иракского государственного режима.
Предполагаемый переходный период должен состоять из двух фаз. Первая фаза начинается с формирования суверенного временного иракского правительства, к которому переходят все основные властные функции (как известно, это произошло 28 июня 2004 г., на два дня раньше намеченного временной конституцией срока). Образование этого правительства должно было происходить на основе консультаций с различными группами иракского населения при участии действующей временной администрации и возможно после консультаций с ООН (хотя механизм консультаций с различными группами населения оставался довольно неясным).
Вторая фаза начнется после завершения формирования переходного иракского правительства и проведения выборов в Национальную Ассамблею (которые должны состояться не позднее 31 декабря 2004 г.) и закончится утверждением легитимного иракского правительства на основе уже постоянной конституции.
Избранная всеобщим голосованием иракских избирателей Национальная Ассамблея должна разработать проект постоянной конституции Ирака и она же будет нести ответственность за организацию всенародного обсуждения этого проекта "путем проведения собраний избирателей во всех районах Ирака с целью получения письменных предложений по обсуждаемому проекту". Значительная роль при обсуждении проекта постоянной конституции и получения предложений и поправок к представленному тексту отводится средствам массовой информации Ирака. При этом пока неясно, возможно ли представление альтернативных проектов конституции и каков диапазон принятия предлагаемых населением поправок и изменений.
После того, как Национальная Ассамблея окончательно подготовит проект постоянной конституции, он должен быть представлен на всенародный референдум, проведение которого планируется не позднее 15 октября 2005 г. До референдума проект конституции должен быть опубликован и широко обсуждаться населением Ирака. Конституция будет считаться утвержденной на референдуме, если она будет одобрена большинством в 2/3 участвовавших в референдуме, при условии, что в трех или более провинциях она не будет полностью отвергнута.
При этом конституция оставляет открытым вопрос о количественной явке избирателей, т.е. при каком числе участвовавших в референдуме избирателей он будет считаться легитимным и действительным. Ведь совершенно очевидно, что если к избирательным урнам придет меньше половины зарегистрированных избирателей, конституция в таком случае будет отражать волю меньшинства населения, даже при голосовании за нее 2/3 этого участвующего меньшинства избирателей.
Если постоянная конституция будет одобрена на референдуме, выборы в постоянную Национальную Ассамблею должны состояться не позднее 15 декабря 2005 г. и новое постоянное правительство приступит к выполнению своих функций 31 декабря 2005 г. Если проект постоянной конституции будет отвергнут на референдуме, то в этом случае должны быть назначены выборы в новую Национальную Ассамблею не позднее 15 декабря 2005 г. И новая Национальная Ассамблея, и новое переходное правительство будут продолжать функционировать на основе Временной конституции, а проект новой постоянной конституции тогда будет разработан в течение последующего года.
Временная конституция закрепляет республиканскую, федеративную, демократическую и плюралистическую форму государства, что, видимо, предполагает создание условий для деятельности официальной политической оппозиции.
Федеративное устройство, согласно конституции, будет основано на "географических и исторических принципах, а не на национальном, расовом, этническом или конфессиональном признаках". Иными словами, иракский федерализм, по мысли составителей временной конституции, должен строиться только по территориальному принципу без учета существующих национальных особенностей страны, как это принято в большинстве развитых зарубежных федераций, и, в первую очередь, в США.
Конституция закрепляет принцип гражданского контроля над вооруженными силами Ирака со стороны временного переходного правительства в соответствии с нормами "высшего закона государства". Специальная статья конституции определяет статус вооруженных сил, в соответствии с которым их основной целью является защита Ирака. Запрещается существование вооруженных сил или военизированных формирований, не находящихся под прямым контролем переходного правительства. Армии запрещено вмешиваться в политическую жизнь. Это означает полную деполитизацию иракской армии, запрещение ей устанавливать свой контроль над какими-либо сферами жизни гражданского общества, участвовать в политических партиях, выборных органах государственной власти, проводить политические акции и контролировать деятельность гражданской администрации.
Служба разведки должна также находиться под гражданским контролем и осуществлять свою деятельность в рамках закона и в соответствии с принципами защиты прав человека.
Конституция декларирует обязанность переходного правительства уважать и осуществлять на практике международные обязательства Ирака, запрещающие развитие, производство или использование ядерного и биологического оружия, а также соответствующего оборудования, материалов, технологий и т.д. То, что такая норма существует во временной конституции Ирака вполне объяснимо, поскольку это прямо коррелируется с требованиями администрации Буша и фактически является обоснованием для американского военного присутствия, но будут ли эти нормы в постоянной конституции страны, остается под вопросом, поскольку такие требования регулируются нормами международного права, и их охрана должна находиться под международным контролем, тем более, что в демократических странах действует примат международного права над внутригосударственным, и подобные конституционные ограничения могут трактоваться как покушение на суверенные права иракского государства.
Конституция провозглашает ислам официальной религией государства, при этом ислам определяется как "один из источников законодательства". Одновременно гарантируется весь объем различных прав и свобод, в том числе свобода религиозных верований и религиозной практики.
Интересно отметить, что конституция не упоминает о нормах шариата и их месте в законодательной системе и общественной жизни, как это предусмотрено в ряде других арабских конституций (Египта, например). Тем не менее, эта статья временной конституции несомненно имеет большое значение, поскольку затрагивает одну из главных основ иракской государственности - проблему официальной религии, государственной идеологии и пределов религиозной свободы, а исключение шариата в качестве основы законодательства подчеркивает в большей степени светский характер государства. Один из разработчиков иракской конституции Ной Фельдман отмечает, что "этот документ должен был полностью признать роль ислама в обществе и его совместимость с демократией", что является "совершенно новой мыслью для иракцев, которые убеждены, что демократия непременно должна быть светской".
Характерно также, что временная конституция не содержит положений об органах государственной власти, действующих на основе ислама (которые существуют в других арабских республиках при главе государства в качестве совещательных органов и призваны рассматривать все принимаемые законы с точки зрения их соответствия исламским нормам). Разумеется, такая купюра ослабляет в будущем влияние ислама на иракский законодательный процесс, но одновременно может дать идеологическую поддержку тем силам в Ираке, которые выступают за большую степень исламского влияния на государственную жизнь страны.
Как правило, арабские республики опираются на исламское законодательство при решении вопросов бракосочетания, разводов, наследования, личных имущественных отношений и т.п., хотя и осуществляют это в различных формах и с различной степенью детализации. Временная конституция Ирака прямо не регулирует вопросы личного статуса человека и поэтому в ней остается открытой проблема воздействия норм ислама на частую жизнь личности, что предусмотрено конституциями и текущим законодательством других арабских стран.
Конституция провозглашает Ирак страной многонациональной, но арабский народ Ирака является "неразделимой нацией". В качестве официальных закреплены два языка - арабский и курдский, но конституцией гарантируется использование в образовательных учреждениях и других языков народов, проживающих на территории страны, хотя умалчивается о принципах их самоопределения и права на самостоятельное развитие в рамках единого государства (в конституции 1970 г. курдский язык считался официальным наряду с арабским только на территории Курдистана). Неясным остается и вопрос о соотношении территорий с компактно проживающими народами и отдельными субъектами федеративного государства.
Интересна глава вторая, закрепляющая основные конституционные права граждан. Конституция обязывает временное переходное правительство и все государственные органы на местах уважать конституционные права граждан. Следует отметить, что конституционная обязанность государственных органов Ирака уважать права граждан еще не означает их защиту и гарантию, поэтому эта норма, естественно, требует своей дальнейшей детализации и расширения.
Основные принципы гражданства устанавливают, что любой человек, имеющий иракскую национальность, может рассматриваться в качестве гражданина Ирака. Конституция запрещает лишать гражданина иракского гражданства и одновременно впервые вводит право на приобретение второго гражданства. Конституция разрешает иракцам, лишенным в предшествующий период своего гражданства по политическим, религиозным, расовым и другим мотивам ходатайствовать о его восстановлении. Все споры, касающиеся иракского гражданства, относятся к юрисдикции соответствующих судов. Основные нормы этого института носят, несомненно, демократичный характер и отвечают основным требованиям международных стандартов.
Конституция закрепляет принцип равенства всех иракцев при осуществлении их прав независимо от пола, вероисповедания, национальности, происхождения, а также равенство всех перед законом. Закрепляются и личные права, в том числе право на жизнь и личную свободу и безопасность. Никто не может быть лишен личных прав, в том числе на жизнь и свободу, без предварительной юридической процедуры и только по решению суда. Разумеется, введение в текст конституции процессуальных гарантий против возможных нарушений законности со стороны государственных структур - это прямая реакция на недавний режим полного игнорирования прав личности, тиранию и правовой беспредел прежнего иракского руководства.
Политические права граждан (право на свободу выражения мнений, печати, демонстраций, создания политический партий и т.д.) были закреплены и в старой конституции Ирака 1970 г. (ст.26); новая переходная конституция дополнительно вводит право на свободное передвижение по всем частям национальной территории и свободный выезд за границу (ранее право граждан на перемещение ограничивалось установленным законодательством). Особый упор при этом делается на право каждого на безопасность, образование и социальную защиту. Все государственные структуры в пределах своих возможностей обязаны обеспечивать благосостояние и перспективы занятости для населения. Запрещается рабство, работорговля, принудительный труд.
Что касается конституционных гарантий свободы личности, в том числе свободы от произвольного ареста, гарантии свободного и публичного слушания дел обвиняемых в судах, права на справедливый, скорый и публичный суд, права на защиту, запрет повторного осуждения за одно и то же преступление, введения презумпции невиновности, запрета пыток, жесткого и негуманного обращения с арестованными, то все эти положения содержались и в старой конституции (ст. 20-23), новым является положение о запрете привлечения гражданских лиц к суду военного трибунала.
Столь широко декларируемый и достаточно льготный правовой статус личности, закрепляемый временной конституцией, может создать предпосылки для формирования в Ираке основ гражданского общества с его многочисленными общественными и политическими организациями, в том числе и оппозиционной направленности, но при условии его реального осуществления.
Конституция провозглашает обязанностью каждого гражданина защиту общественной собственности. Гарантируется право частной собственности и ее защита, запрещается лишать кого-либо частной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законом и о выплате справедливого вознаграждения.
Конституция запрещает владение, ношение или продажу оружия, за исключением специальных случаев, требующих обязательного лицензионного разрешения в соответствии с законом. Очевидно, что запрет свободного оборота оружия направлен на демилитаризацию населения страны, хотя процесс этот на практике может оказаться чрезвычайно сложным, поскольку преследует цель всеобщего разоружения населения и затрагивает проблему личной безопасности граждан.
Новым для Ирака является и введение демократических норм избирательного права для каждого иракца, обладающего этим правом в соответствии с законом: голосование является свободным и справедливым, проводится на альтернативной основе при установленной периодичности выборов. Запрещается осуществлять дискриминацию избирателей по каким-либо основаниям. (Как представляется, именно этот объем прав и свобод может создать базу для дальнейшего развития нового государственного режима управления).
Конституция закрепляет фактически новую для Ирака систему государственных органов. Прежде всего, конституция четко фиксирует принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые являются отдельными и независимыми друг от друга ветвями власти (ранее провозглашалась независимость только судебной власти), что больше соответствует принципам западной демократии, а не конституционному праву арабских стран с его традиционно доминирующей ролью главы государства и подчиненными ему исполнительной и законодательной властями.
Предполагаемая система государственных органов Ирака включает в себя Национальную ассамблею, Президентский Совет, Совет министров и судебную власть.
Конституция закрепляет обычные для правительства любой страны полномочия, вместе с тем (что также необычно для конституционного права арабских стран) вводит принцип несовместимости постов, поэтому любой функционер государственного аппарата, баллотирующийся на какую-либо выборную должность, должен предварительно выйти в отставку с занимаемого им поста в установленной конституцией срок.
Это значит, что впервые в истории конституционного развития Ирака будет отсутствовать принцип совмещения постов членов руководящего правительственного звена и депутатов выборного органа законодательной власти. В принципе, такая система должна привести к созданию профессионального депутатского корпуса и введению системы действительного парламентаризма.
В течение переходного периода законодательная власть будет осуществляться Национальной Ассамблеей, которая будет избрана в соответствии с новым избирательным законом. Выборы должны состояться в период до 31 декабря 2004 г., но не позднее 31 января 2005 г. Конституция закрепляет численный состав депутатов в 275 человек. Вводятся определенные ограничения для членов распущенной баасистской партии, а также для бывших членов учреждений репрессивного характера; запрещается избирать в качестве депутатов представителей вооруженных сил. Это положение закрепляет намерение авторов конституции установить гражданский контроль за деятельностью вооруженных сил и претворить в жизнь принцип "армия - вне политики", принятый в большинстве развитых демократических государств, но традиционно не характерный для стран арабского региона.
Национальная Ассамблея обладает определенными полномочиями по осуществлению контроля за деятельностью правительства, хотя формы этого контроля выражены довольно нечетко и, видимо, требуют более детального конституционного регулирования.
В исполнительную ветвь власти входит Президентский Совет, Совет министров и премьер-министр. Во главе государства стоит Президентский Совет в составе президента страны и двух его заместителей. Президентский Совет выражает суверенитет страны и осуществляет высшее представительство Ирака. Президентский Совет избирается большинством в 2/3 голосов членов Национальной Ассамблеи. Любой из членов Президентского
9-09-2015, 02:29