Реферат: Миротворческая деятельность ООН по урегулированию конфликта вокруг территории Западной Сахары
Современная Северная Африка по-прежнему остается ареной многочисленных затяжных межконфессиональных, межэтнических и межгосударственных конфликтов, одним из которых является длящийся уже несколько столетий спор за право обладания обширной и почти безлюдной территорией на западе пустыни Сахара с выходом к Атлантическому океану. На различных этапах его развития в конфликт были втянуты такие страны, как Испания, Марокко, Мавритания и Алжир, не говоря уже о попытках вмешательства в него ряда международных организаций, в частности, Организации Объединенных Наций (ООН) и Организации Африканского Единства (ОАЕ). Помимо территориального спора, который почти всегда принимает принципиальный и неуступчивый характер, в последние десятилетия в борьбе за Западную Сахару стал проявляться еще один аспект – право на разработку недр этого клочка пустыни, как выяснилось, богатого минеральными ресурсами – фосфатами, нефтью и железной рудой, а прибрежные воды – рыбными запасами.
Касаясь истории этого конфликта, следует отметить, что проникновение европейцев на территорию Западной Сахары началось в XV в. В декабре 1884 г. правительство Испании объявило о своем протекторате над центральными районами этой территории, которые чуть позже стали известны как Испанская Сахара. Ее границы, как и права официального Мадрида на эту часть африканского континента, были закреплены в четырех испано-французских договорах, подписанных в 1886, 1900, 1904 и 1914 гг. В 1958 г. Испания была вынуждена пойти на некоторое изменение статуса этой заморской территории, которая специальным декретом правительства была преобразована в ее «африканскую провинцию». Вместе с тем в конце 50-х годов XX в. в самой Западной Сахаре стало шириться сопротивление испанской колонизации, а в 60-е годы в мире начали набирать силу антиколониальные настроения, включая настойчивые призывы к деколонизации Африки. Особое место в этом процессе заняла ООН, которая, в частности, под давлением Марокко и Мавритании неоднократно обсуждала вопрос о ликвидации испанского колониального господства в Испанской Сахаре. Так, в 1965 г. XX сессия Генеральной Ассамблеи ООН приняла резолюцию 2072, которая рекомендовала правительству Испании немедленно принять меры по деколонизации Западной Сахары. На следующий год Генеральная Ассамблея ООН вновь вернулась к этой проблеме, признав право сахарского народа на самоопределение и призвав Испанию в соответствии с устремлениями коренного населения Испанской Сахары и после консультации с представителями Мавритании и Марокко и любой заинтересованной стороной, «установить порядок проведения референдума под эгидой ООН». При этом под «любой заинтересованной стороной» подразумевался Алжир, который впервые заявил о своей заинтересованности в решении судьбы пограничной с ним Западной Сахары. Под таким нажимом в 60-е годы правительство Испании неоднократно выступало с официальными заявлениями, в которых декларировалось его стремление предоставить право на самоопределение народу Западной Сахары путем проведения свободного референдума населения этой территории. Однако фактически это свелось только к созданию испанскими властями местного органа управления – Генеральной ассамблеи Западной Сахары (Джамаа).
Более того, достаточно быстро выяснилось, что Марокко, Мавритания и Алжир, немало сделавшие для деколонизации Западной Сахары, занимают различные и даже взаимоисключающие позиции относительно будущего этой территории. Так, марокканское руководство выступало за ее присоединение к Марокко, в то время как Мавритания настаивала на своих притязаниях на южную часть Западной Сахары, а алжирские власти требовали предоставления западносахарскому народу права на самоопределение в соответствии с резолюциями ООН.
На этом фоне четырехстороннего территориального спора, к урегулированию которого помимо ООН прилагали усилия еще две региональные структуры – Организация Африканского Единства (ОАЕ) и Лига арабских государств (ЛАГ), возник еще один субъект переговоров. Им стал Народный фронт освобождения Сегиет-эль-Хамра и Рио-де-Оро (Фронт ПОЛИСАРИО), официально сформированный 10 мая 1973 г. представителями западносахарского населения и провозгласивший своей целью вооруженную борьбу за освобождение от испанского колониализма. Тактика партизанского движения, выбранная руководством Фронта ПОЛИСАРИО и заключавшаяся в проведении быстрых вооруженных вылазок небольших групп бойцов Фронта против испанских военных гарнизонов на территории Западной Сахары, сопровождалась формированием независимых от Мадрида органов власти. Уже 27 февраля 1976 г. на территории Западной Сахары в пункте Бир-Лахлу руководителями ПОЛИСАРИО была провозглашена Сахарская Арабская Демократическая Республика (САДР). Функции законодательного органа САДР были переданы Временному сахарскому национальному совету. Спустя еще полгода, 26–30 августа 1976 г., прошел съезд Фронта, который принял конституцию САДР и избрал руководящие органы ПОЛИСАРИО и государства.
В сложившихся условиях Испания предпочла начать процесс ухода из своей заморской провинции, взяв за основу предложение ООН о проведении в ней референдума за счет финансовых средств этой международной организации. Реализуя это предложение, Мадрид заявил о том, что свободное волеизъявление западносахарского народа будет проведено в первом полугодии 1975 г. Основой для него должна была послужить перепись населения, проживавшего на этой территории, которая и прошла в 1974 г. В результате проведенной переписи выяснилось, что на тот период времени в Западной Сахаре проживало 95019 человек, из которых 73497 были западносахарцами, 20126 – европейцами, остальные – представителями других африканских государств. Кроме того, по данным испанских властей, еще 7–9 тыс. коренных западносахарцев временно проживали на территории соседних государств. Однако официальные представители Марокко заявили, что, по их оценкам, численность этой последней категории людей, населявших южные районы королевства, составляла 30–35 тыс. человек1 . В последующем в рамках процесса подготовки референдума все эти цифры стали предметом острых споров.
Таким образом, был реализован начальный этап подготовки всенародного плебисцита в Западной Сахаре. В мае-июне 1975 г. специальная миссия ООН посетила эту территорию, а также побывала в Марокко и Алжире. Члены миссии провели переговоры с официальными лицами этих государств, старейшинами племен и беженцами как в самой Западной Сахаре, так и за ее пределами. Итогом этой поездки стало заключение о «всеобщем единогласии на территории в пользу независимости и против интеграции с любым соседним государством». Миссия также констатировала, что ПОЛИСАРИО полностью отражает мнение западносахарцев по вопросу о самоопределении и политической независимости. Членами миссии было отмечено отсутствие какого-либо другого значительного политического движения на той территории.
Тем не менее переговорный процесс пошел в другом направлении. Более того, ООН уступила давлению со стороны Марокко, которое предложило передать спор о Западной Сахаре на рассмотрение Международного суда в Гааге. После некоторого колебания эту инициативу поддержала Мавритания. Итогом этого стала резолюция, принятая Генеральной Ассамблей ООН от 11 декабря 1974 г. и обращавшаяся к Международному суду с запросом предоставить консультативное мнение по двум вопросам. Во-первых, требовалось дать ответ, являлась ли Западная Сахара во время ее колонизации Испанией «ничейной территорией», и, во-вторых, если она таковой не была, каковы были правовые связи этой территории с Королевством Марокко и Мавританией.
После длительного рассмотрения Международный суд в Гааге дал ответ, датированный 16 октября 1975 г. В нем отмечалось, что отсутствуют свидетельства «каких-либо отношений территориального суверенитета» между Западной Сахарой, с одной стороны, и Марокко или Мавританией, с другой. Одновременно с этим Суд признал «свидетельства правовых отношений вассальной зависимости между султанами и некоторыми, всего лишь некоторыми, племенами этой территории». Вместе с тем Суд также установил определенные факты, дающие основание для существования прав на землю, которые установили правовые отношения между мавританским сообществом и территорией Западной Сахары. Однако Международный суд в Гааге заявил, что «не было обнаружено правовых связей такого характера, которые могли бы повлиять на применение резолюции 1514 (XV) по деколонизации Западной Сахары и, особенно, принципа самоопределения путем свободного и подлинного волеизъявления народа территории».
Таким образом, Международный суд в Гааге, признав право народа Западной Сахары на самоопределение, своими нечеткими формулировками дал представителям Марокко и Мавритании повод их двоякой трактовки в пользу своих территориальных претензий в отношении бывшей Испанской Сахары. В свою очередь Алжир сохранил свою позицию сторонника создания на этой территории независимого государства.
Сразу после получения такого судебного решения монархический режим Марокко интерпретировал его в качестве юридической поддержки своего права на суверенитет над этой территорией. Уже 17 октября 1975 г. король Марокко Хасан II объявил о готовящемся марше 350 тыс. марокканцев на территорию испанской колонии, целью которого являлось «признание прав (Марокко) на национальное единство и территориальную целостность».
Совет Безопасности ООН пытался предотвратить эту акцию, получившую название «зеленый марш», приняв 22 октября 1975 г. резолюцию с осуждением и требованием ее прекращения. Однако колоны марокканцев пересекли границу с Западной Сахарой, устанавливая контроль над частью этой территории. На следующий день после пересечения границы СБ ООН принял новую резолюцию, которая содержала осуждение «зеленого марша» и призыв к выводу его участников из Западной Сахары.
Одновременно с этим три заинтересованные стороны конфликта (Испания, Марокко и Мавритания) вели тайные консультации о будущем спорной территории. Их заключительная стадия началась 11 ноября 1975 г. и проходила в Мадриде. Их итогом стало соглашение, подписанное представителями трех выше перечисленных стран 14 ноября 1975 г. и получившее название «Мадридское соглашение». Несмотря на то, что детали этого соглашения не были оглашены сразу после подписания документа, известно, что Испания согласилась вывести свои войска и гражданскую администрацию из Западной Сахары 28 февраля 1976 г. В обмен на это официальный Мадрид получал право на 35-процентное владение западносахарской фосфатной промышленностью и ряд концессий на лов рыбы вдоль побережья, протянувшегося между Марокко и Мавританией. Однако главным в этом соглашении было разделение спорной территории между Марокко и Мавританией, в соответствии с которым Рабату доставалось две трети ее площади, где были обнаружены фосфаты, а Нуакшот довольствовался оставшейся третью территории2 .
В январе 1976 г. Испания вывела свои войска из Западной Сахары, а в феврале того же года передала эту территорию под «временное административное управление Марокко и Мавритании». Вслед за этим Марокко и Мавритания ввели свои войска в бывшую испанскую колонию, фактически осуществив ее раздел. Несмотря на решительный протест алжирской стороны, отвергнувшей Мадридское соглашение и раздел Западной Сахары, который был расценен Алжиром как угроза его территориальной целостности, хотя никаких территориальных претензий вновь заявлено не было, Рабат и Нуакшот закрепили сложившееся положение подписанием двустороннего соглашения о новой границе между государствами.
Результатом этих действий стала открытая поддержка, в том числе военная, правительством Алжира, на территории которого в районе Тиндуфа к октябрю 1976 г. скопилось около 50 тыс. западносахарских беженцев, деятельности Фронта ПОЛИСАРИО и САДР.
С этого времени началось вооруженное противостояние западносахарских партизан, с одной стороны, и Марокко и Мавритании, с другой. Однако, выступая против ПОЛИСАРИО, Рабат и Нуакшот фактически продолжали оставаться соперниками в споре за эту часть Сахары. Это обстоятельство было благоприятным для руководства Фронта, которое могло использовать противоречия между двумя соседними странами в свою пользу. К концу 70-х годов прошлого века резко обострилась внутриполитическая ситуация в Мавритании, и соперничество в борьбе за Западную Сахару стало для нее непосильным бременем, тем более, что приглашенный в страну марокканский воинский контингент, призванный поставить дополнительную преграду вылазкам бойцов ПОЛИСАРИО, оценивался многими местными политическими силами как реальная угроза национальной независимости. В результате Нуакшот, осознавая возможные негативные последствия для своих двусторонних отношений с Марокко, пошел все-таки на подписание мирного соглашения с западносахарскими повстанцами в 1979 г. Правда, территории, с которых были выведены мавританские части, оказались оккупированными марокканскими войсками. Таким образом, с начала 80-х годов XX в. марокканское королевство осталось один на один с вооруженным сопротивлением Фронта, за которым зримо стоял Алжир.
В 1983 г. ОАЕ предложила новый мирный план, который включал широкое сотрудничество с ООН в попытке урегулирования ситуации вокруг Западной Сахары. Спустя два года, в 1985 г. уже ООН выступила с очередной инициативой по преодолению кризисной ситуации в регионе, которая заключалась в формировании совместной миссии доброй воли, в которую бы вошли представители двух заинтересованных международных организаций – ООН и ОАЕ. Итогом многолетних усилий этих двух организаций стало то, что 30 августа 1988 г. Марокко и Фронт ПОЛИСАРИО одобрили «предложения по урегулированию». Однако потребовалось еще два года переговоров между этими вовлеченными в вооруженный конфликт сторонами для достижения и реализации договоренности по прекращению огня и проведению референдума, намеченного на январь 1992 г.
Для реализации этих договоренностей и во исполнение резолюций 658 (1990) и 690 (1991) Совета Безопасности ООН была создана Миссия по проведению референдума в Западной Сахаре (МООНРЗС), приступившая к выполнению возложенных на нее функций в сентябре 1991 г. План урегулирования, реализация которого была поручена Миссии, предполагал формирование переходной администрации, уполномоченной на выполнение мер по соблюдению условий прекращения огня между вооруженными формированиями Марокко и ПОЛИСАРИО. Ее деятельность планировалась до оглашения результатов всенародного плебисцита в спорном регионе, финансирование подготовки и проведения которого взяла на себя ООН. В соответствии с этим планом на весь переходный период Специальный представитель Генерального секретаря ООН по Западной Сахаре, возглавлявший Миссию, наделялся «исключительной ответственностью по вопросам, связанным с референдумом». Более того, эта международная организация обязывалась вести мониторинг за соблюдением законности и порядка, регулируемых принципами международного права, на территории, охваченной конфликтом.
План урегулирования, реализовывавшийся Миссией, включал пять отдельных стадий. На первой стадии главной задачей являлось полное выполнение сторонами прекращения огня, которое вступило в силу 6 сентября 1991 г. Одновременно с этим в Западную Сахару прибыла идентификационная комиссия МООНРЗС и начала составление списков лиц, которые имели право на участие в референдуме. За основу для этой работы были приняты данные переписи населения, проведенной испанскими властями в 1974 г.
Вторая стадия предусматривала создание военного и гражданского офисов МООНРЗС, вывод половины марокканского воинского контингента, дислоцированного на территории Западной Сахары с последующей концентрацией оставшихся марокканских войск в специально определенных для этого районах. Ожидалось, что к завершению этой стадии идентификационная комиссия МООНРЗС обнародует списки участников плебисцита.
Третья стадия предусматривала организацию возвращения всех западносахарцев, ранее обосновавшихся в лагерях беженцев в алжирском Тиндуфе, в безопасные районы на территории Западной Сахары. Эта работа поручалась МООНРЗС и Управлению Верховного комиссара ООН по беженцам (УВКБ). Кроме того, предполагалось пригласить иностранных наблюдателей, в функции которых входил бы контроль над процессом волеизъявления и подсчетом голосов.
На следующей, четвертой стадии предполагалось в течение трех недель провести широкую кампанию по проведению референдума, правила которого должны были согласовываться и утверждаться в ходе переговорного процесса между ООН, Марокко и Фронтом ПОЛИСАРИО.
Заключительная пятая стадия предусматривала проведение свободного и справедливого всенародного плебисцита по вопросу о самоопределении народа Западной Сахары. Как ожидалось, на него должны были вынести всего два вопроса, ответы на которые участников референдума определили бы выбор в пользу национальной независимости региона или его интеграции в Королевство Марокко3 .
Однако этот план урегулирования так и не был реализован, что было обусловлено продолжавшимися разногласиями по большинству проблем между представителями Марокко и Фронта ПОЛИСАРИО и, прежде всего по вопросу о составлении списков лиц, которым разрешено участие в постоянно откладывающемся референдуме. Так, в период с августа 1994 г. по май 1996 г. из примерно 230 тыс. человек, заявленных обеими сторонами в качестве потенциальных участников плебисцита, процедуру идентификации прошли только 60 тыс. человек4 . Реакцией на неконструктивную позицию Марокко и Фронта в отношении усилий мирового сообщества по урегулированию неутихающего конфликта стало решение Совета Безопасности ООН о приостановке идентификационной процедуры в мае 1996 г. Одновременно с этим СБ ООН распорядился вывести из региона контингент гражданской полиции и сократить на 20% численность военного персонала МООНРЗС. Данные действия международной организации, с одной стороны, стали свидетельством зашедших в тупик переговоров по проблеме Западной Сахары и нежелания вовлеченных в конфликт сторон, прежде всего Марокко и ПОЛИСАРИО, идти на взаимные компромиссы и, с другой, решимостью ООН продемонстрировать свою готовность свернуть миротворческую операцию по урегулированию конфликта в случае сохранения нынешней ситуации.
Такое положение длилось почти год. Однако в этот период продолжались консультации между всеми участниками мирного диалога. Решительный шаг к прорыву в переговорах сделала ООН. 17 марта 1997 г. Кофи Аннан, незадолго до этого избранный на пост Генерального секретаря ООН, назначил своим Личным посланником Джеймса А.Бейкера III, который был призван внести коренной перелом в затянувшийся процесс подготовки референдума в регионе. Сразу после назначения на этот пост бывший госсекретарь США в администрации Джорджа Буша-старшего заявил: «Я буду рад сделать то, что смогу, для разрешения данной (западносахарской) проблемы и рассмотрю с вовлеченными сторонами все возможные варианты (урегулирования)…». Примечательно, что в тот же день Джеймс Бейкер получил письма от всех конфликтующих сторон с поздравлениями по случаю его
9-09-2015, 02:30