б) количественный рост Комиссии будет продолжаться максимум до 26 человек, т.е. до тех пор, пока в Союз не вступит 27-е государство.

С этого момента места в Комиссии будут распределяться между отдельными государствами на основе ротации (например, первые пять лет — гражданин Нидерландов, следующие пять лет — гражданин Бельгии и т.д.). Правила ротации должен установить Совет, что пока еще не сделано.

Несмотря на существование национальных квот, в отличие от Совета и аналогично Европарламенту члены Комиссии не являются представителями государств-членов, а рассматриваются как представители «общих интересов Сообщества» (ст. 213 ДЕС).

Согласно той же статье все лица назначаются в состав Комиссии «с учетом их общей компетентности», а их «независимость не должна вызывать сомнений».

Важной гарантией независимости членов Комиссии служит запрет не только принимать, но и запрашивать инструкции от кого бы то ни было, в том числе от государств, гражданами которых они являются. В свою очередь, государствам-членам запрещено предпринимать любые «попытки повлиять на членов Комиссии при выполнении ими своих обязанностей». Государства не имеют права «отзывать» своих граждан из Комиссии.

Еще одна немаловажная гарантия — несовместимость должностей, которая понимается в данном случае очень широко: членам Комиссии запрещено заниматься любой побочной деятельностью (даже безвозмездно). Ограничения сохраняются и после прекращения должностных полномочий: с момента своей отставки им надлежит «проявлять щепетильность и осторожность в том, что касается согласия занимать определенные должности или получать определенные выгоды».

Речь идет, в частности, о переходе на работу в коммерческие организации и, соответственно, использовании информации (и связей), полученных в период пребывания в Комиссии.

Любой член или бывший член Комиссии, который нарушил эти правила, может быть привлечен к ответственности перед Судом Европейских сообществ, а загем и перед национальными судами (в случае возбуждения уголовного дела по факту коррупции). Например, когда бывший член Комиссии М. Бангеман после своей отставки в 1999 г. принял предложение войти в административный совет компании «Телефоника», Совет Европейского Союза возбудил против него производство в суде. Дело было прекращено, поскольку ответчик предпочел отказаться от этой должности и не подвергаться, тем самым, судебному преследованию.

Как уже отмечалось выше, в Комиссии как исполнительном органе осуществляется распределение обязанностей между входящими в ее состав лицами. Член Комиссии, подобно члену национального правительства — это не только и не столько участник коллегии, но и комиссар по определенным делам. При этом, в отличие от практики некоторых государств, в составе Комиссии не бывает комиссаров «без портфеля».

Каждый комиссар, таким образом, не только несет коллегиальную ответственность вместе с Комиссией, но также есть должностное лицо, индивидуально ответственное за порученную ему отрасль управления.

Срок полномочий Комиссии в целом составляет ныне пять лет (ранее, до создания Европейского Союза, он был на год меньше). Досрочное прекращение полномочий Комиссии (кроме случаев добровольной отставки) возможно только по решению Европейского парламента, а именно, при вынесении Комиссии вотума недоверия.

Комиссия — орган постоянно действующий. Как и в национальном правительстве, основными формами ее работы выступают: во-первых, заседания в полном составе;

во-вторых, индивидуальная работа членов Комиссии в рамках подведомственной им сферы управления;

в-третьих, деятельность рабочих групп, создаваемых Председателем из нескольких комиссаров для решения межотраслевых проблем; в-четвертых, деятельность генеральных директоратов, служб и других подразделений.

Заседания Комиссии, по общему правилу, собираются еженедельно (как минимум), но могут быть созваны Председателем в любое время в случае необходимости.

Кворум для работы и принятия решений составляет большинство от всего состава, однако, в отличие от Европарламента, проблем с кворумом обычно не возникает. Согласно внутреннему регламенту (далее ВР) (ст. 5) присутствие на заседаниях — обязанность члена Комиссии как должностного лица. Если в силу уважительных причин комиссар с согласия Председателя отсутствует, от его имени, как уже отмечалось, может выступать шеф кабинета.

С учетом характера функций и полномочий Комиссии процесс подготовки и принятия решений осуществляется в закрытом порядке. «Заседания Комиссии не являются публичными. Дебаты конфиденциальны» (ст. 9 ВР).

На практике при подготовке большинства решений Комиссия в лице Председателя, других членов либо уполномоченных должностных лиц проводит предварительные консультации с другими институтами, государствами-членами и представителями гражданского общества. Особенно широко эта практика используется при подготовке законопроектов, вносимых Комиссией в Европарламент и Совет. Последние обычно публикуются в Официальном журнале Европейских сообществ и специальном бюллетене Комиссии.

Для информирования и привлечения общественности к обсуждению своих инициатив Комиссия широко использует практику разработки и публикации консультативных документов:

—«Зеленых книг» (англ. Green Paper; франц. Livrevert), в которых содержится анализ текущей ситуации в конкретных сферах общественной жизни и возможных мер, требующих принятия на уровне Союза;

«Белых книг» (англ. White Paper, франц. Livreblanc), где детально характеризуются не только проблемы, но и проекты нормативных

актов и иных мер, которые Комиссия планирует принять сама или внести на рассмотрение других институтов и государств-членов;

— «сообщений» (Communication) — аналитических справок по отдельным вопросам.

Создание Комиссии и наделение ее достаточно широкими административными полномочиями вызвало к жизни практику лоббизма, а также иных неформальных методов оказания скрытого влияния. Комиссия подвергается лоббированию, главным образом, со стороны государств-членов и крупных компаний, в отношении которых она располагает широкими властными прерогативами.

Внутри Комиссии проект решения разрабатывается компетентным генеральным директоратом или службой. После согласования с другими ведомствами, в том числе с юридической службой (когда речь идет о подготовке правового акта), проект направляется ответственному комиссару или комиссарам. Последние уже вносят его на рассмотрение всей Комиссии.

Для принятия решений на заседании Комиссии необходима поддержка большинства ее членов. Однако с учетом огромных масштабов работы по текущему управлению в практике Комиссии получили распространение и другие формы принятия решений, такие как:

В этом случае проект, который предварительно одобрен соответствующим генеральным директоратом и, при необходимости, юридической службой, рассылается всем членам Комиссии с указанием срока для представления замечаний.

Решение считается принятым Комиссией, если ни один из ее членов до окончания установленного срока не представил своих возражений (ст. 12 ВР);

Комиссия при сохранении за собой полномочий по контролю может наделять правом принимать отдельные решений комиссаров и даже генеральных директоров или начальников служб (ст. 13 и 14 ВР).

В настоящее время Комиссия осуществляет реформирование и модернизацию своей работы, для чего в ее структуре введена специальная должность заместителя председателя по административной реформе. Данная реформа призвана ускорить подготовку и принятие необходимых решений, уменьшить бюрократизм и создать условия для эффективной реализации Комиссией возложенных на нее полномочий

Комиссия является коллегиальным органом. Соответственно ее решения выносятся на коллективной основе, причем позиция, которую занимал тот или иной комиссар, не подлежит разглашению и не может быть предметом публичного особого мнения. Заседания Комиссии проводятся еженедельно, решения принимаются большинством голосов и выносятся от имени всей Комиссии.

Внутренний регламент Комиссии предусматривает возможность письменной процедуры, когда решения принимаются путем опроса членов Комиссии вне зала заседаний. Однако такое решение может быть вынесено только в случае полного согласия всех членов Комиссии. Возражение хотя бы одного из комиссаров против применения этой процедуры исключает возможность ее использования для решения данного конкретного вопроса. Досье для рассмотрения на заседании Комиссии представляет тот из комиссаров, к основному профилю деятельности которого относится принимаемое решение. Процесс подготовки и согласования проекта решения Комиссии предполагает в обязательном порядке проведение еженедельных совещаний руководителей личных кабинетов комиссаров. В ходе такого рода собраний они констатируют наличие (или отсутствие) согласия по рассматриваемому вопросу и, при необхо­димости, принимают меры для отыскания максимально приемлемой компромиссной формулы.

Особо важную роль в руководстве работы Комиссии играет ее Председатель. Маастрихтский и особенно Амстердамский договоры включили ряд положений, направленных на повышение роли руководителя Комиссии. В первую очередь это нашло свое отражение в особой процедуре назначения председателя и признании необходимости участия намеченного кандидата на пост председателя в формировании всей Комиссии в целом.

Согласно ст. 163 (н.н. ст. 219) Договора о ЕС в редакции Амстердамского договора Комиссия осуществляет свои функции в соответствии с политическими ориентирами, устанавливаемыми ее Председателем. Эта новая формула несомненно повышает статус председателя коллегии и весьма отчетливо устанавливает иерархическое подчинение членов Комиссии установкам и указаниям ее Председателя. Глава Комиссии распределяет функции и обязанности между членами Комиссии, сохраняя возможность пересматривать это распределение обязанностей. Он координирует и направляет деятельность комиссаров, председательствует на -заседаниях коллегии, определяет ее повестку дня, подписывает вместе с Генеральным секретарем Комиссии ее протоколы, а равно документы, одобренные на заседаниях Комиссии. Значимость поста Председателя Комиссии подчеркивается также тем обстоятельством, что он является exofficio членом Европейского Совета и принимает участие в совещаниях на уровне "большой восьмерки", объединяющей руководителей государств и правительств наиболее высокоразвитых в экономическом отношении стран мира. Непосредственно под руководством Председателя работает Генеральный секретарь Комиссии и его аппарат. В его непосредственном подчинении находится также юридическая служба Комиссии — одно из важнейших подразделений аппарата Сообществ. Виза юридической службы обязательна для проектов всех решений, выносимых Комиссией. Кроме того, юридическая служба представляет Комиссию в Суде ЕС и в сношениях с юридическими службами других институтов.

Совершенно очевидно, что последовательное соблюдение принципа коллегиальности не означает коллективного решения всех вопросов, связанных с текущим операциональным управлением. Действующие правовые предписания предусматривают возможность делегирования Комиссией и каждым из ее членов в отдельности их полномочий в области администра­тивного управления непосредственно генеральным департаментам, находящимся в их подчинении. Правомерность такой передачи полномочий была подтверждена решениями Суда ЕС, признавшего, что это правило неотъемлемо присуще самому принципу организации работы Комиссии. Вместе с тем Суд сохранил за собой право контроля над решениями о передаче полномочий с тем, чтобы это делегирование полномочий не выходило за рамки обеспечения элементарных мер по управлению текущими делами.

Комиссия наделена правом создания необходимых для ее функционирования вспомогательных органов и агентств специализированного характера, которым также могут делегироваться некоторые из полномочий, принадлежащих Комиссии. Такого рода делегирование прав должно носить четкий и строго определенный характер и не предусматривать передачу дискреционной власти или полномочий. Согласно внутреннему Регламенту все административные службы образуют единый административный корпус, находящийся под руковод­ством Комиссии; Координацию деятельности служб осуществляет Генеральный секретарь Комиссии, который обеспечивает соблюдение правил внутреннего распорядка и процедуры представления документов в Комиссию. Он равно удостоверяет их подлинность и обеспечивает их опубликование.

Комиссия — один из наиболее активно работающих институтов Сообществ и Союза. Например, в 1998 г. Комиссия провела 47 заседаний. Она одобрила и передала другим институтам и органам 576 предложений, рекомендаций и проектов нормативно-правовых актов. Непосредственно Комиссией было одобрено 230 регламентов, 63 директивы, 271 решение и 5 рекомендаций. Комиссия опубликовала в том же году 293 коммюнике, меморандума и доклада.

На службе в административном аппарате, подчиненном Комиссии, в 1998 г. было занято 16 344 штатных сотрудника и 750 сотрудников, занятых на временной основе и работающих по контракту. Кроме того, около 1650 человек было занято в различных исследовательских подразделениях, свыше 500 — в службах, занятых публикацией официальных материалов, и в некоторых других специализированных агентствах и органах.

В соответствии с документами, одобренными при подготовке и подписании Амстердамского договора, наметилась определенная реформа и перестройка работы Комиссии. Согласно приложенному к Договору о Европейском Союзе и Договору о Сообществах Протоколу об институтах предусматривается с момента расширения Союза переход к новым нормам представительства в Комиссии. В соответствии с этим правилом каждое государство — член Союза отныне представлено в Комиссии только одним членом. Это нововведение должно сопровождаться пересмотром числа взвешенных голосов, которым обладает каждое государство-член в случае применения принципа голосования квалифицированным большинством в Совете.

Сама Комиссия в своих документах высказалась за сокращение ее численного состава и прежде всего числа комиссаров, возглавляющих непосредственно те или иные сферы управления. В случае принятия этой рекомендации Комиссии, она будет включать не только комиссаров, ведающих вопросами управления, но и комиссаров без портфелей. Комиссия высказалась также за более четкое определение функций и полномочий вице-председателей Комиссии. Однако никаких конкретных и определенных предложений на этот счет сделано не было. Трудности, возникшие весной 1999 г. и связанные с досрочной отставкой Комиссии, несколько затормозили процесс пересмотра ее структуры и порядка функционирования.

ГЛАВА 3 ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА КОМИССИИ

Внутренняя организация Комиссии как исполнительного органа представляет собой иерархическую систему на основах единоначалия, имеющую значительные сходства со структурой национальных правительств.

Руководит работой Комиссии Председатель, которому помогают его заместители. Следующий уровень образуют комиссары, ответственные за отдельные сферы управления. Комиссары, а в ряде случаев непосредственно Председатель и его заместители направляют работу генеральных директоратов (всего их 26), которые созданы по отраслевому признаку и которые по своим задачам и статусу похожи на правительственные министерства и ведомства:

Генеральные директораты подразделяются на директораты, а директораты — на отделы. Заместителями членов Комиссии являются генеральные директора соответствующих отраслевых гене­ральных директоратов.

Членам Комиссии в их деятельности помогают помощники членов Комиссии. Каждый член Комиссии имеет свой личный персонал — Кабинет, состоящий из помощников. Связь между комиссаром и его генеральным директором носит, таким образом, двусторонний характер.

Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии существуют и другие департаменты, в том числе и юридическая служба. Должностные лица и иной персонал департаментов Комиссии по своему правовому статусу являются международными чиновниками.

Деятельность Комиссии и ее департаментов обеспечивается Генеральным секретариатом.

Председатель Комиссии является ключевой фигурой в политической жизни объединения государств. За все время функционирования Комиссии сменилось 10 Председателей Комиссии — от первого Председателя Хальтера Хальштайна до нынешнего Председателя Романо Проди. Кресло Председателя — ответственный пост, предъявляющий высокие требования к профессиональным и личным качествам занимающего его лица.

В последнее время наблюдается постепенное расширение юридических полномочий и фактического влияния Председателя на работу Комиссии и других органов Союза в целом. Новым шагом в этом направлении стал Ниццкий договор 2001 г. В соответствии с последним (новая редакция ст. 217 Договора о ЕС) Председатель единолично определяет внутреннюю организацию Комиссии, распределяет и перераспределяет должностные обязанности между ее чле­нами. С согласия Комиссии в целом Председатель уполномочен назначать себе заместителей (вице-председателей), а также требовать досрочного прекращения полномочий любого из рядовых членов Комиссии. Последний в этом случае обязан уйти в отставку.

Комиссия — «хранитель» Сообществ, действующий на постоянной основе исполнительный орган Союза. Уместным является сопоставление Комиссии с правительством государств-членов, а Председателя Комиссии с главой правительства. Правда, их функции несколько шире и разнообразнее, чем при классическом разделении властей.

Внутренняя организация Комиссии как исполнительного органа представляет собой иерархическую систему на началах единоначалия, имеющую значительные сходства со структурой национальных правительств.

Руководит работой Комиссии Председатель, которому помогают его заместители. Следующий уровень образуют комиссары, ответственные за отдельные сферы управления. Комиссары, а в ряде случаев непосредственно Председатель и его заместители, направляют работу генеральных директоратов Комиссии, которые по своим задачам и статусу похожи на правительственные министерства и ведомства.

Должность Председателя (Президента) Комиссии изначально и по сей день является наиболее высоким постом, который могут занимать физические лица в организационном механизме Европейских сообществ и Союза в целом. Как и Председатель Совета (пост, занимаемый государствами-членами), Председатель Комиссии осуществляет руководящие функции не только в отношении своего института, но и применительно ко всему Европейскому Союзу.

Если Председателя Совета в средствах массовой информации иногда сравнивают с президентом Европейского Союза, то главу Комиссии уподобляют «европейскому премьер-министру». Для таких сравнений есть немало оснований, хотя о полной аналогии в настоящий момент говорить еще рано.

Председатель Комиссии первоначально назначался на свою должность по общему согласию национальных правительств, причем из числа уже назначенных комиссаров и лишь на половину мандата Комиссии. По своему статусу Председатель был лишь «первый среди равных». Однако в последнее время ситуация изменилась.

Начиная с 1999 г. Председатель не только назначается отдельно от остальных членов Комиссии на весь срок ее полномочий (пять лет), но и подлежит специальному вотуму доверия со стороны Европарламента. Одновременно он приобрел право решающего голоса в подборе кандидатур на должности остальных членов Комиссии как своего будущего «кабинета» (раньше с ним только консультировались).

Усиление легитимности высшего должностного лица Комиссией вызвало к жизни новую тенденцию, которая продолжается и по сей день: тенденцию усиления личной власти Председателя. Важным шагом в этом направлении стал Ниццкий договор 2001 г., который существенно расширил полномочия Председателя. Согласно новой редакции ст. 217 Договора о ЕС Председатель:

определяет «политические ориентиры» всей работы Комиссии (право Председателя осуществлять политическое руководство Комиссии впервые было признано Амстердамским договором 1997 г. посредством поправки ст. 219 Договора о ЕС, т.е. оно действует уже в настоящее время);

устанавливает «внутреннюю организацию» Комиссии, т.е. единолично решает вопросы построения системы генеральных директоратов и других департаментов Комиссии, их функции и полномочия;

распределяет обязанности между членами Комиссии с правом в любой момент изменять их. Таким образом, круг должностных функций и ответственности


9-09-2015, 01:45