Кроме того, тормозит развитие экономической и валютной интеграции образование внутри ЕС отдельных групп государств, относящихся к «еврозоне» и не входящих в нее, что усложняет отношения внутри ЕС. Не готовы присоединиться к евро по финансовым показателям Греция, Швеция и Дания. Великобритания также пока не собирается интегрироваться в Валютный союз, так как считает нежелательной сверхконцентрацию наднациональных интересов в ЭВС.
Таким образом, с формированием ЭВС произошел отход от важнейшего принципа интеграции, которому Сообщество следовало на протяжении 40 с лишним лет — совместного продвижения к общим целям, использования общих методов для выполнения единых программ. Это вызвано не только разной готовностью членов ЕС к участию в Валютном союзе, но и программой резкого расширения ЕС за счет планируемого приема. Сообщество шести стран ЦВЕ, а также некоторых других государств (Кипр, Мальта, страны Балтии), которые в случае вступления должны будут пройти стадию адаптации к условиям единого внутреннего рынка. В связи с этим одной из основных особенностей современного этапа интеграции является превращение ЕС в «Европу двух скоростей»: первая скорость для стран, которые вошли в ЭВС в 1999 г., вторая — для неприсоединившихся пока к ЭВС нынешних и будущих членов ЕС.
Создание экономического и валютного союза и переход к единой валюте представляют несомненный интерес и для России с точки зрения опыта интеграционных мероприятий. Очевидно, что странам СНГ суждено пройти те же этапы, что иЕС: от зоны свободной торговли с ее платежным союзом — к таможенному союзу, а от него — к единому экономическому пространству и затем уже к валютному союзу.
Интеграция в Западной Европе отличается от других интеграционных союзов не только четко выраженной этапностью развития (от зоны свободной торговли через таможенный союз, единый внутренний рынок к экономическому и валютному союзу), но и наличием уникальных наднациональных институтов ЕС.
2. Механизмы интеграции
Поступательное движение интеграции в Западной Европе обеспечивается работой системы политических, правовых, административных, судебных и финансовых институтов. Данная система не имеет аналогов в истории и представляет собой синтез межправительственного и наднационального регулирования. Полномочия институтов ЕС, с одной стороны, гораздо шире, чем права обычных межправительственных органов. С другой стороны, Евросоюз не является государственным образованием, поэтому его институты не могут требовать непосредственного подчинения от национальных правительств и парламентов. Западные экономисты называют такую систему «коммунитарной», т.е. свойственной только ЕС.
Для этой системы характерны нетрадиционное разделение функций между законодательными и исполнительными органами ЕС, а также своеобразие процесса принятия решений. Основными институтами ЕС являются Европейский совет, Совет министров ЕС, Комиссия ЕС, Европейский парламент, Европейский суд.
Европейский совет — высший политический орган ЕС. Его создание не было предусмотрено договорами об учреждении Европейских Сообществ, поэтому он был образован позже других (в 1974 г.), когда главы государств и правительств приняли решение о проведении регулярных совещаний. С тех пор созываемый по меньшей мере дважды в год Европейский совет принимает решения по основным вопросам жизнедеятельности ЕС. Такие решения не имеют обязательной силы, но определяют политическую стратегию ЕС, в соответствии с которой действуют Комиссия ЕС и Совет министров ЕС.
Совет министров ЕС (Совет), действующий на уровне глав правительств, является главным институтом принятия решений. В отличие от национальных правительств, которые не наделены законодательными функциями, Совет издает законодательные акты в виде регламентов и директив, имеющих обязательную силу. На уровне отдельной страны министры подотчетны в той или иной степени своим национальным парламентам, однако решения, принятые ими в рамках Совета, не подлежат отмене.
В зависимости от направлений экономической политики решения могут приниматься либо единогласно, либо квалифицированным большинством. Количество голосов стран-членов ЕС определяется размерами стран. Так, Германия, Великобритания, Франция и Италия имеют по десять голосов, Испания — восемь, Бельгия, Греция, Нидерланды и Португалия — по пять, Австрия и Швеция — по четыре, Дания, Ирландия и Финляндия — по три, Люксембург — один. Такая система распределения голосов уменьшает возможность отклонения проектов, так как требует объединения усилий стран-членов для создания блокирующего меньшинства (26 голосов из 87).
Комиссия ЕС (КЕС) — в отличие от Европейского совета и Совета министров, являющихся межгосударственными институтами, выступает как исполнительный наднациональный орган. Члены Комиссии независимы в своей деятельности от национальных правительств, хотя и назначаются ими сроком на пять лет. Своеобразие Комиссии состоит в том, что в отличие от национальных исполнительных органов, которые проводят в жизнь уже действующие законы, КЕС разрабатывает законодательство ЕС как по собственной инициативе, так и по поручению Совета министров. Причем Совет не имеет права принимать какое-либо решение без предложения со стороны Комиссии. Кроме подготовки решений и их исполнения Комиссия управляет финансами ЕС. Если функции КЕС как исполнительного органа значительно превышают полномочия национальных органов управления, то функции Европейского парламента по сравнению с национальными парламентами значительно сужены.
Европейский парламент (ЕП) — представительный орган ЕС, избираемый с 1979 г. прямым всеобщим голосованием граждан всех стран — членов Евросоюза раз в пять лет (до этого депутаты ЕП избирались национальными парламентами). До принятия Единого европейского акта (ЕЕА) в 1987 г. Европарламент обладал лишь правом консультирования, причем Совет министров мог и не учитывать его мнение. Однако в последнее десятилетие в соответствии с ЕЕА и Маастрихтским договором полномочия Европарламента значительно расширены (хотя он по-прежнему не выполняет свойственной национальным парламентам законодательной функции). Так, если по итогам второго чтения ЕП отклоняет какое-либо предложение, то Совет министров может принять его только единогласно. Поэтому для того, чтобы заблокировать какое-либо решение, Парламенту достаточно иметь в Совете министров только одного союзника.
Кроме того, Европарламент сейчас имеет право контролировать как работу Комиссии вплоть до ее роспуска, так и финансы ЕС, а также отклонять бюджет. ЕП активно участвует в процессе выработки и принятия новых законодательных актов, используя для этого практику письменных и устных запросов, направляемых в Комиссию и Совет министров. Выполнение законодательных актов требует их единообразной трактовки всеми государствами — членами ЕС. В связи с этим особое значение приобретает деятельность Европейского суда.
Европейский суд призван обеспечивать примат прав ЕС над национальным правом государств, входящих в его состав, в пределах, определяемых основополагающими договорами. Это означает, что Римские договоры, Единый европейский акт и Договор о Европейском союзе, а также договоры о присоединении к ЕС новых государств-членов обязательны к исполнению всеми подписавшими их государствами, а статьи этих договоров и созданные на их основе акты включаются в национальные законодательства стран — членов ЕС.
Суд следит за единообразным толкованием законодательных актов ЕС и их исполнением, обеспечивает соответствие текущей практики основополагающим принципам интеграционного союза. В случае возникновения разногласий между членами ЕС и его институтами, физическими и юридическими лицами и ЕС Европейский суд занимается их непосредственным регулированием. Для всех областей, на которые распространяется право ЕС, Евросуд является судебным органом высшей инстанции.
Взаимодействие между основными институтами ЕС наиболее наглядно проявляется в процессе разработки и принятия решений. Инициатором разработки новых предложений, как правило, выступает Еврокомиссия (реже Европарламент или Совет министров), которая направляет предложения в Совет министров, а тот после соответствующего изучения — в Евро-парламент. Там они рассматриваются и дорабатываются различными комитетами ЕП. После голосования заключение направляется на рассмотрение пленарного заседания Парламента в Страсбурге, в экономический и социальный комитет, а также в комитет регионов, которые вносят в него свои предложения. Данные комитеты являются консультативными органами ЕС, представляющими интересы различных слоев населения и регионов. Зачастую заключения комитетов предопределяют судьбу предлагаемых проектов.
Заключения Парламента и комитетов поступают обратно в Еврокомиссию, которая с учетом высказанных замечаний и предложений готовит законопроект для его второго чтения в Парламенте и Совете министров. После прохождения его через комиссии Парламента и повторное голосование проект возвращается в Совет министров, 'который и принимает окончательное решение.
Усложненность и многоступенчатость институциональной структуры ЕС по сравнению с национальными системами управления объясняются разнообразием и неординарностью вопросов, которые ей приходится решать на наднациональном уровне, а также необходимостью согласования интересов различных групп населения, стран и регионов.
3. Финансовая, структурная и научно-техническая политика ЕС
Основой наднационального и межнационального финансового регулирования всех сторон деятельности ЕС является общий бюджет Евросоюза. Его доля в совокупном ВНП стран ЕС постоянно растет: от 0,7% в 1977 г. до 1,2% в 1992 г. и 1,37% — в 1998 г. Согласно Маастрихтским договоренностям ежегодный реальный рост бюджета должен составлять 5%(номинально 9%).
Сравнительно небольшая доля бюджета ЕС в совокупном ВНП стран ЕС объясняется принципом дополнительности средств бюджета, направляемых на различные программы Евросоюза., Бюджетные ассигнования играют роль мультипликатора, стимулирующего развитие определенных проектов, что, как правило, не предусматривает их полного бюджетного финансирования (особенно это характерно для структурных и научно-технических программ).
Доходная часть бюджета формируется за счет отчислений от налога на добавленную стоимость в размере 1,4% от национальных поступлений (что составляет более половины доходов бюджета ЕС), таможенных пошлин, взимаемых при импорте в зону ЕС промышленных товаров из третьих стран, аграрных компенсационных сборов на импортируемую сельскохозяйственную продукцию, а также отчислений из национальных бюджетов.
Первоначально доходная часть бюджета ЕС формировалась только за счет взносов стран-членов. Однако в 70-х годах за счет импортных пошлин и налога на добавленную стоимость была сформирована собственная финансовая база ЕС, которая в 80-х годах была расширена за счет отчислений из национальных бюджетов. Собственные средства ЕС распределяются через бюджет, которым распоряжается Комиссия ЕС под контролем Совета министров и Европарламента.
Расходная часть бюджета распределяется неравномерно: традиционно основная доля расходов предназначается на проведение аграрной политики (регулирование цен, пропорций на рынке сельскохозяйственной продукции) — 66,4%. Затем идут расходы на региональную политику — 10,4%, социальную — 5,7%, научно-техническую и промышленную политику — 5,6%, помощь развивающимся странам — 4,0%, административные расходы — 4,5%2 . В смету расходов бюджета включаются расходы основных бюджетных фондов ЕС, осуществляющих финансирование различных направлений структурной политики (аграрной, социальной, региональной): Европейского фонда ориентации и гарантирования сельского хозяйства, Европейского социального фонда и Европейского фонда регионального развития.
Европейский фонд ориентации и гарантирования сельского хозяйства (1962 г.) — источник финансирования единой аграрной политики ЕС. В соответствии с целевым назначением средства фонда делятся на две части:
1) фонд гарантирования (более 90% всех средств), за счет которого скупаются излишки продукции по гарантированным ценам и субсидируются экспортеры;
2) фонд ориентации, целью которого является финансирование программ модернизации европейского сельского хозяйства.
Европейский социальный фонд (1960 г.) предназначен для финансирования программ по оказанию помощи депрессивным регионам, охваченным структурной безработицей. В соответствии с этими программами выплачиваются субсидии для переподготовки и переобучения кадров, финансируется перемещение рабочей силы из депрессивных регионов.
Европейский фонд регионального развития (1975 г.) создан для финансирования программ по выравниванию уровня экономического развития различных регионов Сообщества. К числу таких экономически относительно слабых стран и регионов относятся Греция, юг Италии, Португалия, Испания, Ирландская республика и Северная Ирландия. Чтобы исключить произвольный подход при распределении финансовых средств, разработана система индикаторов для выделения отсталых регионов — показатели уровня безработицы, доход на душу населения, удельный вес продукции сельского хозяйства и депрессивных отраслей промышленности в ВНП.
Взаимопереплетение целей и задач этих фондов приводит к использованию каждым из них средств не по прямому назначению. Так, региональный фонд может финансировать аграрную политику; социальный фонд — региональную; аграрный — и региональную, и социальную политику.
В финансовый механизм ЕС включаются также Европейский фонд развития, созданный для оказания помощи ассоциированным членам ЕС (странам, проходящим начальный этап интеграции), Европейский инвестиционный банк, обеспечивающий финансирование региональных программ, модернизацию предприятий за счет долгосрочных кредитов и гарантий.
Интеграционные процессы в сфере финансов проявляются и в гармонизации налогов путем сглаживания различий в уровнях налогообложения. В первую очередь это касается косвенных налогов: во всех странах ЕС действует налог на добавленную стоимость, но колебания ставок по различным странам значительны (от 23% в Ирландии до 12% в Испании и Люксембурге). Однако в последнее время среди ведущих стран ЕС наметилась тенденция к сближению доли косвенных налогов (НДС и акцизов) в государственных бюджетах. Так, удельный вес НДС в общей сумме доходов составляет в Германии 17%, в Великобритании — 16,6%, во Франции — 18,8%.Что касается прямых налогов, то колебания их доли в бюджетах отдельных стран более значительны. Поступления от налога на прибыль в Германии составляет всего 4,7%, а в Великобритании — 11%. В то же Время доля индивидуального подоходного налога во Франции равна всего 11,8%, а в Великобритании — 28,9%2 . Процесс дальнейшей налоговой гармонизации предполагает применение в налогообложении одинаковых схем и постепенное сглаживание разницы в налоговых ставках. Финансовая политика ЕС нацелена на эффективное решение вопросов структурной перестройки экономики, повышения ее научно-технического потенциала.
Структурная политика ЕС проводится одновременно на двух уровнях: секториальном (отраслевом) и региональном. В наибольшей степени интеграционному регулированию подвержена такая отрасль, как сельское хозяйство. Для стимулирования аграрного производства при более высоких, чем мировые, ценах на территории ЕС действует ряд регламентов, предусматривающих защиту внутреннего рынка ЕС от международной конкуренции: при импорте более дешевой продукции от третьих стран на границах ЕС взимается компенсационный сбор; «своим» сельскохозяйственным производителям гарантирован сбыт по заранее определенной цене.
Закрытость рынка для внешней конкуренции, крупные дотации в сельское хозяйство, а также применение новейших технологий в этой сфере приводят к перепроизводству многих видов сельхозпродукции в ЕС: зерна — на 20%, сахара — на 37, говядины — на 10, сливочного масла — на 22, молочного порошка — на 64%. Эти излишки скупаются Европейским фондом сельскохозяйственных гарантий и ориентации и продаются в основном в странах Восточной Европы и СНГ.
Высокая затратность, зарегулированность сельскохозяйственного сектора, недостаточность рыночного компонента в аграрной политике отмечается многими западными экономистами и функционерами ЕС. Данные проблемы решаются путем структурной перестройки западноевропейского сельского хозяйства: повышением концентрации производства до оптимального уровня, сокращением площадей, занятых сельскохозяйственными угодьями, перемещением рабочей силы из сельского хозяйства в другие сферы, применением новейших достижений НТП (биотехнологий, генной инженерии и др.).
Другим элементом структурной политики ЕС является политика перестройки промышленности на уровне отдельных регионов. Динамичное изменение структуры хозяйства на основе достижений науки и техники приводит к сокращению доли традиционных отраслей (текстильной, металлургической, угледобывающей), закрытию предприятий базисных отраслей и Возникновению депрессивных регионов с массовой безработицей.
Европейский фонд регионального развития оказывает финансовую помощь проблемным регионам в строительстве новых промышленных объектов, создании новых рабочих мест на успешно работающих предприятиях региона, в реализации программ переобучения и переквалификации. Однако участие фонда может составлять только до 20% инвестиционных затрат, но не более 50% помощи, оказываемой данному проекту национальным правительством.
В последние годы в структурной политике преимущественное развитие получает селективный подход, направленный на стимулирование деятельности конкретных компаний. Суть данного подхода состоит в том, что только частный бизнес может эффективно решать вопросы подъема депрессивных регионов, причем не путем строительства крупных индустриальных предприятий, а главным образом созданием малых и средних предприятий передовых отраслей.
Помимо льготного налогообложения, облегчения доступа к кредитам, антимонопольных процедур предусмотрены мероприятия, подготавливающие малые и средние предприятия к эффективному участию в европейской конкуренции. В рамках этих мер предоставляется более полная информация о рынке, например, за счет расширения числа участников электронной базы данных ТЕД. Проводится специальная подготовка персонала к работе в новых условиях, оказывается техническая помощь предприятиям, участвующим во внутриевропейских обменах (в рамках программы «Приема»). Таким образом, основными направлениями структурной политики стран ЕС являются ломка старой индустриальной базы, деиндустриализация на основе развития новых наукоемких отраслей и ресурсосберегающих технологий.
Особенностью совместной научно-технической политики является стимулирование НТП в «предконкурентных» областях (на стадии разработки проекта), не приносящих непосредственной прибыли. В то же время решение производственно-внедренческих задач передано в компетенцию самих предпринимателей. Для реализации совместной научно-технической политики ЕС разрабатываются четырехлетние рамочные программы в области информатики, новых материалов, телекоммуникаций, биотехнологий, состоящие из отдельных проектов с определенным сроком их выполнения и необходимым финансовым покрытием.
Финансирование этих проектов может быть прямым, если исследования ведутся в научных центрах, принадлежащих ЕС, косвенным, если исследования ведутся фирмами не менее двух стран-членов на контрактной основе (в этом случае предусмотрено 50%-ное финансирование стоимости работ) и согласованным, если совместные проекты выполняются на основе национальных средств, а Еврокомиссия оплачивает лишь часть расходов на координацию действий и обмен информацией.
Несмотря на высокую степень координации в области научных разработок на макроуровне, основная доля научных исследований, как показывает практика, осуществляется на уровне отдельных предприятий. Так, расходы на НИОКР в оборотах немецких фирм составляют: в электротехнике — 7,4%, в химической промышленности — 7, в автомобилестроении — 6,2, в машиностроении — 3,7%. Пример Германии характерен для всех стран ЕС. Каждое второе предприятие в Западной Европе проводит собственные исследования в области НИОКР и патентует свои изобретения. Внутри ЕС список зарегистрированных патентов общим числом 16256 возглавляет
9-09-2015, 02:11