В то время когда Украинское государство стало на путь построения независимого, суверенного, демократического государства, возникает необходимость применения принципа распределения властей как одного из основных принципов демократического государства. Украина испытала множество значительных сдвигов в этой сфере на протяжении небольшого отрезка времени.
Взаимодействие ветвей государственной власти обеспечивает нормальное функционирование государственного механизма в целом, поскольку не дает возможности ни единой из ветвей власти узурпировать властные полномочия других. Именно с этой целью основатели идеи распределения властей создали систему сдержек и противовесов. С помощью распределения власти правовое государство организовывается и действует правовыми средствами.
Взаимодействие ветвей государственной власти как принцип Конституционного порядка Украины является довольно актуальной проблемой в наше время, поскольку наше государство лишь начинает развивать такой институт конституционного права Украины, как институт распределения и взаимодействия ветвей государственной власти.
Теория распределения властей зародилось в Франции в середине XVІІІ столетие и была связана, прежде всего с борьбой буржуазии против феодального абсолютизма, борьбой с системой, которая тормозила развитие общества и государства. Появление новой концепции была связана с именем Шарля Монтескье, человека, известной не только в качестве прогрессивного теоретика, но и как опытного практика государственно-правовой деятельности, которая понимает неэффективность функционирования государственных органов. В своей фундаментальной работе "О духе законов" (1748г.) Монтескье выложил результаты продолжительного исследования политико-правовых установок нескольких государств и пришел к заключению, которое выразил так: "свобода возможная при любой форме правления, если в государстве властвует право, гарантирует соблюдение законности через распределение властей на законодательный, исполнительную и судебную, которые взаимно сдерживают друг друга". В XІІІ главе 5-ой книги "О духе законов" Монтескье сравнивает деспотическое правление с обычаями дикарей Луизианы, которые, желая получить из дерева плод, срубают дерево под самый корень. Так действует и деспотическое правление, само подрубая крону, на которой оно держится.
По всей видимости, цель теории - создание безопасности граждан от злоупотребления властей, обеспечение политических прав и свобод.
Конечно теория распределения властей возникла не на пустом месте, она была логическим продолжением развития политико-правовых идей, которые возникли в XVІІ столетии в Англии, где теория распределения властей была постоянной частью теории правового государства.
Рассмотрим конкретнее основные положения теории распределения властей Монтескье. Во-первых, существует три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная, которые должны быть разделены между разными государственными органами. Если же в руках одного органа сконцентрируется власть, разная по своему смыслу, то появится возможность для злоупотребления этой властью, а соответственно, права и свободы граждан будут нарушаться. Каждая ветвь власти осуществляет определенные функции государства. Основное назначение законодательной власти - "обнаружить право и сформулировать его в виде законов, которые бы были общеобязательными. Исполнительная власть в свободном государстве предназначенная для выполнения законов, которые устанавливаются законодательной властью. Задача судий в том, чтобы решение и приговоры всегда были лишь точным применением закона."
Во-вторых должна действовать система сдержек и противовесов, чтобы власти контролировали действия друг друга. Безусловно, сейчас предусмотрен намного более широкий и разносторонний механизм "сдержек и противовесов", чем тот, что мы видим в работах Ш. Монтескье, но уже в его роботах заложенные основные принципы и институты, благодаря которым взаимодействуют органы государственной власти. В наше время, как правило, законодательная власть ограничивается референдумом, президентским правом вето, Конституционным Судом. Исполнительная власть ограничена ответственностью перед Парламентом. Но в конституционном проекте Монтескье недостаточно четко проводится идея равновесия властей. Законодательная власть - доминирующая, исполнительную власть Монтескье называет ограниченной, а судебную - вообще полувластью.
Следующим положением теории распределения властей есть такое: определенная ветвь власти должна представлять интересы конкретной социальной группы. Судебная ветвь власти представляет интересы народа, исполнительная - монарха, верхняя палата законодательного собрания - аристократии, нижняя палата собрания - интересы народа. Таким образом, мы видим, что существовало желание достичь компромисса в борьбе буржуазии и приверженцев абсолютизма.
Феодально-деспотическому режиму Монтескье противопоставляет конституционно-монархический или республиканский режим и подобно Дж. Локка развивает компромиссную теорию распределения властей на законодательную, исполнительную и судебную, действующих изолировано одна от одной. Монтескье был уверен, что, если монарх будет управлять не вмешиваясь в судебные функции, а законодательные органы будут выдавать только законы, но не управлять страной, все основные прослойки феодального общества будут удовлетворены, в частности буржуазия перестанет быть врагом аристократической знати. В этом вопросе Монтескье подобно Дж. Локка ориентировался на так называемую Знаменитую революцию 1688-1689 гг. в Англии, основанному на классовом компромиссе между буржуазией и феодально-аристократической властью. О таком компромиссе мечтал Монтескье и для Франции. Самая по себе теория распределения властей отыгрывала в времена Монтескье известную прогрессивную роль, так как в какой-то мере ограничивала судебную и законодательную власть монарха. Но по сути она страдала коренным недостатком, так как фактически вела к уничтожению единства государственной власти, делала исполнительную власть независимой от законодательных органов и по сути дела бесконтрольной, а законодательные органы превращала в учреждения, которые могли выдавать законы но не имели права следить за их выполнением. Между отдельными властями возникали конфликты. Теория распределения властей типичный образец компромисса французского просветителя.
Позднее теория распределения властей получила сильное практическое и теоретическое развитие. Прежде всего, необходимо вспомнить Ж.Ж. Руссо. В отличие от Монтескье, Руссо считал, что законодательная, исполнительная и судебная власти - лица проявления единой власти народа. После этого тезис об единстве власти использовался разными силами. Точка зрения Руссо отвечала потребностям времени и революционным процессам в Франции конца XVІІІ столетия. Если Монтескье старался найти компромисс, то Руссо укреплял необходимость борьбы с феодализмом. Как взгляды Монтескье, так и взгляды Руссо нашли свои наиболее полное и последовательное отображение в Конституции США 1787 года. Преамбула к тому документу гласит: "Мы, народ Соединенных Штатов..." , отображая тем самым то, что народ является единым источником власти. Наряду этим, в Конституции США проводится довольно четкое организационно правовое распределение властей. Также в этом документе нашла свое отображение система "сдержек и противовесов": были предусмотрены процедура импичмента, и вето президента, и много других институтов, которые являются составной частью современного права.
Наряду этим целесообразно было бы обратить внимание на историю развития украинской Конституции, а именно на моменты, которые предусматривали распределение государственной власти. Историческое развитие этого процесса проходил поэтапно.
Рассмотрим Конституцию Филиппа Орлика, принятую 5 апреля 1710 года на Казацком Совете в г. Бендеры. Проанализировав раздел VІ этой Конституции мы можем увидеть, что Филипп Орлик предлагает проводить государственное управление разграничив полномочия и объединив все ветви власти в единый государственный механизм: "Если в независимых государствах придерживаются похвального и полезного для публичного равновесия порядка, а именно и во время войны, и в условиях мира собирать частного и публичного совета, обдумывая общее благо родины, на которые и независимые властители в присутствия Его Величественности не отказывались подчинить свою мысль общему решению членов правительства и советников, то чему же свободной нации не придерживаться такого же прекрасного порядка?". Дале следует, что первенство в стране належит Генеральному старшине, которому подчиняются Полковники, которые за характером обязанностей приравниваются к советникам. Относительно законодательного органа, то от каждого полка должны были быть избраны несколько знатных ветеранов "опытных и весьма заслуженных мужей", что должны были составлять публичный совет. Светлейший Гетман (так называет Филипп Орлик в Конституции гетмана Украины) за Конституцией приравнивается к президенту в республике с президентской формой правления. Взаимоотношения в государственном механизме определяются так: "Генеральному старшине, Полковникам и Генеральным советникам належит давать советы настоящему Светлейшему Гетману и его преемникам о целостности родины, про ее общее благо и о всех публичных делах. Без их предшествующего решения и согласия, на собственное усмотрение (гетмана) ничего не должно ни начинаться, ни решаться, ни осуществляться...". После избрания гетмана должны быть избраны три Генеральные Совета.
Конституция УHР (Устав о государственном устройстве, права и вольности УHР), которая была принятая Украинским Центральным Советом 29 апреля 1918 года была одной из демократичнеших конституций того времени и одно из важнейших источников создания государства в Украине. Такие высокие достижения правовой мысли, которые были сделаны в те времена и за довольно короткий срок, должны дать хороший пример современным политическим деятелям, и научить их хотя бы иногда изучать историю украинского конституционализма, так как свидетельствуют украинские правовые памятки, Украина всегда стремилась к демократическим изменениям в государственных, культурной, социально-экономической сферах жизни, и уже тогда, в 1918 году достигла большего своего развития, чем мы на современном этапе, имея уже двенадцать лет независимости. Итак, в Конституции УHР, а в частности в статьях 22-25 мы можем увидеть, что государственная власть в Украинской Народной Республике происходит от народа. Осуществляется она по принципу распределения на законодательную, исполнительную и судебную. Верховным органом власти в Республике являются Всенародные Сборы, которые непосредственно осуществляют высшую законодательную власть. Они же формируют органы исполнительной и судебной власти. Высшая исполнительная власть принадлежит Совету Народных Министров. Арбитром посреди этих двух властей является Генеральный Суд УHР. И что очень важно, статья 63 говорит: "Судебных решений не могут изменить ни законодательные, ни административные органы власти".
Воплощение принципа распределения властей, как мы теперь убеждаемся, связанное с ломкой упроченных стереотипов, созданием принципиально новых инструментов, которых у нас до этого времени не было. Hа пути стоят объективные и субъективные факторы, главными из которых является трудное бремя недавнего колониального прошлого, отсутствие демократических традиций в сфере государственного строительства, политические, социальные, психологические стереотипы.
Понятно, что в системе власти наиболее впечатлительной и малоэффективной является исполнительная власть, главным назначением и основной функцией которой является реализация принятых решений. Так хороший, совершенный закон ничего не достоин, если он не выполняется или выполняется лишь бы как. Определенная проблема состоит и в том, что форма правления ныне тесно связанная с организацией верховной власти, которая сложилась из времен безраздельного господства Советов народных депутатов. Принцип "одновластного правления", в соответствии с которым вся полнота власти принадлежала Советам, обусловил особенности и формы функционирования системы представительных органов, главным из которых было их верховенство, принцип демократического централизма, двойное подчинение исполнительных органов, господство вертикальных связей и т.п..
До недавнего времени наша наука, в том числе и наука конституционного права, активно возражала против необходимости признания и внедрения в жизнь принципа "распределения властей", и, соответственно, института президентства, которые считалось "вредными и бесперспективными для советской демократии, чужими и враждебными передовой социалистической форме народовластия". Hе последнюю роль в "отказе права на жизнь" президентства сыграла теория объединения законодательной и исполнительной власти в деятельности механизма властвования.
Отвергая буржуазный парламентаризм, основатели молодого Советского государства отвергнули ту самую теорию и практику распределения властей, которая, по их мнению, выполняла социальный заказ господствующей буржуазии, обеспечивала эксплуатацию широких масс трудящихся.
Объединение в руках Советов законодательных и исполнительных полномочий вот, по мнению советских идеологов, ключ к решению всех вопросов государственного строительства.
Наиболее яркое воплощение эта идея нашла в деятельности вышестоящих органов власти и управления. Так Совет Народных Комиссаров РСФСР осуществлял как законодательные, так и исполнительные функции. ЦК СССР, ЦК союзных республик и их Президиумы рядом с законодательной и управленческой работой выполняли функции и полномочия главы государства. Кстати, это свидетельствует тем не менее, что они не были организационно четко определенны и отделены, а их компетенция во многих случаях была довольно условной. Об этом говорит, например, тот факт, что после 1936 года функции коллегиального президента в СССР и в союзных республиках были возложены на соответствующие Президиумы, но с настоящим президентством общего здесь ничего не было. Президиумы не имели также полномочий не только по сути, но и по форме: они на уровне Основного Закона не констатировались, а практика была крайне непоследовательной и бедной.
Другими словами жизнь удостоверила:
1) непригодность и даже вредность теории "объединения властей", "одновластного правления";
2) необходимость распределения властей как единственно возможной формы организации деятельности верховных властных структур.
Точку в этой борьбе поставила Конституция Украины, которая закрепила в ст. 6 принцип распределения властей: "Государственная власть в Украине осуществляется на основах его деления на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных этой Конституцией границах и соответственно законам Украины."
Отсюда важный вывод: учитывая исторический опыт и мировое достояние человечества, надо создавать принципиально новую, неведомую у нас в Украине к этому времени форму правления, которая бы обеспечила эффективное функционирование всего механизма действия народовластия. Ведь без четко отлаженной системы государственных органов в Украине не возможно создать то правовое государство о которую мечтали выдающиеся деятели украинского народа: Шевченко, Грушевский, Франко и прочие.
2. Конституционные основы распределения и взаимодействия ветвей государственной власти в Украине
Одной из важнейших составных конституционного права всегда были вопросы организации государственной власти. Тем не менее самое понятие конституционно-правового института "государственная власть", к сожалению, надлежащей теоретической разработки не получило. Довольно указать, что все учебники из государственного права советской поры вообще избегали раскрытия сущности этого понятия. Поэтому воображается необходимым проанализировать содержание государственной власти, именно как одного из основных институтов конституционного права.
Которые же могут быть исходные положения в процессе раскрытия сущности государственной власти, выходя с содержания Конституции Украины? На мой взгляд, для выявления упомянутых положений надо выяснить такие вопросы:
- что содержание этой власти;
- которые основоположные конституционные принципы организации и деятельности государственной власти;
- что положен в основу размежевания функций осуществление государственной власти;
- что система органов, которые осуществляют государственную власть;
- что цель осуществления государственной власти.
Раскрытие содержания этих вопросов дают возможность определить основные элементы состава государственной власти в Украине, которые в своей совокупности и помогут сформулировать самое определения этого конституционно-правового института. Распределение властей - не застывшее состояние отделенных государственных структур. Это работающий механизм, который достигает единства на основе сложного процесса согласований и специальных правовых процедур, предусмотренных на случай конфликтных ситуаций. Собственно, из законодательного закрепления принципа распределения государственной власти и начинается его организация.
В соответствии со статьей 6 государственная власть в Украине осуществляется на основах ее деления на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных этой Конституцией границах и соответственно законам Украины, что дает возможность предотвратить диктатуру любой из них и вместе с тем организовать их общую деятельность на основе взаимозависимости и взаимодействия в процессе реализации единой государственной власти в Украине.
В части 2 статьи 6 в первичном виде закрепленные основы системы "сдержек и противовесов". Упомянутые органы осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией границах и соответственно законам Украины.
Реализация единства государственной власти предусматривает разные варианты. Так, Верховная Рада Украины как единый законодательный орган должна своей законотворческой работой на практике строить единую систему национального права, а исполнительная власть осуществляет свои полномочия путем применения соответствующих норм права, как правило, централизованно, всеми органами системы исполнительной власти.
Особое место в системе органов государственной власти занимает Президент Украины, который не принадлежит непосредственно ни к одной из ветвей власти. Тем не менее его статус, как главы государства, наделяет его полномочиями, в соответствии с которыми он является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Поскольку эти полномочия более или менее присущи всем органам государственной власти, Президент, осуществляя объединяющую функцию, оказывает непосредственное влияние на их деятельность в процессе осуществления государственной власти.
А сейчас более конкретно проанализируем место и роль органов государственной власти и дадим им характеристику через призму их основных полномочий.
Президент Украины.
Особое место среди полномочий Президента каждой страны занимают его полномочия относительно парламента, в частности право роспуска парламента, которое имеют главы государств в парламентских и полупрезидентских республиках (парламентско-президентских или президентско-парламентских). Это право глав государств считается важным рычагом в системе сдержек и противовесов в их отношениях с парламентом. Основаниями применения права роспуска парламента в ряде стран есть нарушение предусмотренных Конституцией условий формирования правительства, принятие государственного бюджета и т.п..
Президент Украины прекращает полномочие Верховной Рады Украины, если на протяжении тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться. Это предопределяет иногда созыв внеочередных сессий Верховной Рады, которые имели место, например, в августе 1997 года, но в целому вносит стабильность в работу парламента, утверждает его как постоянно действующий орган законодательной власти Украины.
Ряд полномочий Президента касается его прав влияния на законодательную и другую деятельность Верховной Рады. Приоритетным среди них есть право законодательной инициативы, то есть право вносить в Верховную Раду Украины законопроекты или предложения относительно принятия законов. И вдобавок законопроекты, определенные Президентом как неотложные должны рассматриваться вне очереди. Президент имеет право вносить законопроекты о внесении изменений и дополнений во все разделы Конституции, в том числе к разделу І "Общие основы", разделу ІІІ "Выборы. Референдумы." и разделу XІІІ "Внесение изменений в Конституцию Украины", которые при условии их принятия не менее чем двумя третями конституционного состава Верховной Рады
29-04-2015, 03:27