Место государства в регулировании аграрных отношений
Определение и правовое положение органов, осуществляющих государственный контроль и государственное управление сельским хозяйством.
Под государственным регулированием развития сельского хозяйства понимаются целенаправленное воздействие государства на организацию хозяйственной деятельности коммерческих организаций в указанной сфере путем издания нормативных актов. Важнейшими инструментами такого регулирования являются закупочная, налоговая, ценовая, кредитная, страховая, внешнеэкономическая политика, т.е. преимущественно экономические методы.
Регулирование сельского хозяйства представляет собой сложную систему экономических, правовых, организационно-административных и социальных мероприятий.
Предметом государственного регулирования являются аграрные отношения в производственно-хозяйственной, социальной и иных сферах деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций.
Специфику регулирования рыночных аграрных отношений определяют:
во-первых, разнообразие природно-климатических факторов, которые требуют формирования системы правовых мер, направленных на защиту сельскохозяйственных производителей от риска, вызываемого стихийными обстоятельствами, — страхование сельскохозяйственного производства;
во-вторых, нестабильность цен на сельскохозяйственную продукцию, во многом зависящих от природных факторов, экономических условий сельскохозяйственного рынка, его конъюнктуры;
в-третьих, относительно слабая привлекательность инвестиций в сельскохозяйственное производство в силу продолжительности цикла производства.
Необходимость государственного регулирования сельскохозяйственного производства обусловливается тем, что государство ответственно перед своими гражданами за создание им нормальных условий для жизни, обеспечение продовольствием и другими сельскохозяйственными товарами.
Острый дефицит материальных и финансовых ресурсов, низкий технический уровень, слабая мотивация труда, нарушение межотраслевых связей, социальная отсталость деревни обусловливают необходимость государственной поддержки отрасли, которая самостоятельно не в состоянии выйти из кризиса.
Цель государственного регулирования — преобразование сельского хозяйства в эффективную отрасль рыночной экономики; стабилизация агропромышленного производства; создание условий для нормального экономического функционирования производства, осуществления аграрной реформы и прежде всего земельных преобразований, приватизации и разгосударствления; формирование структуры новых рыночных отношений, развитие предпринимательства.
Государственное регулирование аграрных отношений обеспечивает и практикует сельскохозяйственным и агропромышленным коммерческим организациям выбор любой формы собственности и организации производства, свободу предпринимательской деятельности, самостоятельность хозяйствования и распоряжения сельскохозяйственной продукцией, а также полученными от се реализации доходами. В условиях общего кризиса в стране, в том числе в сфере АПК, который может иметь тяжелые последствия не только для сельскохозяйственной отрасли, но для страны в целом, государственное регулирование аграрных отношений способствует глубоким преобразованиям экономического, правового и социального характера.
В правовом плане предпосылки для перехода к рыночным отношениям присущи не только аграрным отношениям, но во многом имеют общий характер.
Создание стабильных отношений в обществе, выработка четкой аграрной политики в АПК предполагают пересмотр всего законодательства, в том числе в сфере сельского хозяйства и АПК.
В законодательстве сложились направления, по которым государство обозначило приоритеты развития.
Федеральной целевой программой стабилизации и развития агропромъщ1ленного производства в Российской Федерации на 1996—2000 годы определены основные направления развития агропромышленного производства, социальной инфраструктуры села, закреплен комплекс мер, направленных на сближение уровней доходов работников сельского хозяйства и промышленности, формирование многоукладной экономики, преобразование земельных отношений на основе частной, государственной и муниципальной собственности, развитие различных форм организации производства.
В числе первоочередных мер выделено осуществление земельной и аграрной реформ в целях реализации конституционных прав граждан на землю.
Программа предусматривает комплексное переустройство агропромышленного производства, многоукладность сельского хозяйства, многообразие форм собственности на землю и средства производства, государственный протекционизм и регулирование развития АПК, его технико-технологическое переоснащение, развитие кооперации и интеграции.
Основными направлениями реформирования становятся разработка и реализация мер по стабилизации агропромышленного производства, устранение диепаритета цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, разработка системы продовольственного обеспечения населения, земельная реформа, введение в действие ценовых, налоговых, кредитных, бюджетных, таможенных и других регуляторов аграрной экономики, создание рыночной инфраструктуры, реорганизация системы и методов управления АПК, социальное преобразование села, подготовка кадров и др.
На претворение этой Программы в жизнь нацелен ряд нормативных актов. Одним из них является постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1994 г. № 324 "О практике аграрных преобразований в Нижегородской области"', одобрившее программу приватизации земли, проводимую в этой области.
Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 18 ноября 1993 г. № 1186 "О мерах государственной поддержки агропромышленного комплекса в 1993—1994 годах - предусматривает сохранение дотаций на продукцию животноводства, поставляемую в федеральные и региональные фонды, на поддержку племенного дела в животноводстве и птицеводстве, элитного семеноводства, а также компенсации части стоимости содержания социальной инфраструктуры села, поддержку фермерских хозяйств.
В области приватизации предприятий постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1993 г. № 303 "О дополнительных мерах по стабилизации агропромышленного производства в 1993 году изменены методы приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции и предприятий по производственно-техническому обслуживанию сельскохозяйственного производства. Сельскохозяйственные производители стали привлекаться к участию в приватизации предприятий указанных сфер.
От непосредственного управления сельскохозяйственным производством государство перешло к созданию благоприятных условий для его функционирования, смягчению условий перехода от директивной экономики к рыночной. В широком плане меняются методы регулирования.
В большей мере учитываются воля и нынешнее положение сельскохозяйственных коммерческих организаций.
В период перестройки меняется роль государства, которое теперь должно выступать координатором и посредником, регулирующим развитие рынка.
Основные сферы государственного регулирования направлены на осуществление следующих реформ: а) земельной; б) собственности; в) структуры сельскохозяйственных коммерческих организаций; г) отношений сельскохозяйственных производителей государством; д) экономических взаимоотношений с другими отраслями народного хозяйства.
Решающая роль в государственном регулированы сельского хозяйства принадлежит прежде всего аграрному законодательству, которое только формируется. Значительное место принадлежит здесь законам и нормативным актам федеральных органов государственной власти.
В Указе Президента Российской федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России предусмотрена система мер государственной поддержки АПК. Он предусматривает:
кредитование (в том числе и льготное) сельских товаропроизводителей под сезонные затраты;
финансирование государственных капитальных вложений на развитие науки и приоритетных Целевых программ; становление и развитие фермерских хозяйств; предоставление инвестиционных кредитов; формирование уставных капиталов создаваемых крестьянских банков, страховых обществ и пр.
Указ Президента направлен на поддержку агропромышленного комплекса и оказание ему государственной помощи. Это предполагает гарантирование цен на закупаемую государством сельскохозяйственную продукцию, льготы по тарифам, кредитам и материально-техническому обеспечению. Государство должно взять на себя часть риска резкого снижения цен на сельскохозяйственную продукцию и предотвратить монопольный рост цен. Однако углубляющийся диспаритет цен и доходов промышленности и сельского хозяйства остается фактором развивающегося кризиса сельского хозяйства.
Законодательные акты определяют основные формы и методы государственного регулирования, содержание осуществляемых в этой области мероприятий, программ развития сельского хозяйства.
В период перестройки разрушена прежняя система управления сельским хозяйством, а взамен ее не создана система регулирования аграрных отношений в условиях рынка.
Замена прежней системы управления сельским хозяйством происходит очень медленно, в том числе из-за отсутствия законодательной базы, нечеткости ряда нормативных актов бэтой области, что позволяет избежать предусматриваемых ими направлений развития либо проводить изменения формально, фиктивно. Это дает возможность про водить акционирование без формирования реальных собственников-акционеров, создавать новые коммерческие организации без изменения сути существовавших в них правовых отношений собственности, управления и пр. Такие процессы, как приватизация, разгосударствление, подменяются фиктивной приватизацией и фиктивным разгосударствлением. Вместо создания оптимальных по размерам крестьянских хозяйств, способных использовать существующую сельскохозяйственную технику, идет процесс возвращения к ручному труду. Акционирование, не подкрепленное законодательством об эффективном использовании полученной земельной доли или земельного участка, ведет к их омертвлению, снижению эффективности использования земельных участков.
Социально-экономические преобразования в стране поставили вопрос об изменении подходов к развитию отрасли сельского хозяйства. Ранее достаточно однородные предприятия сельского хозяйства находились в жестком административно-командном подчинении органов управления различного уровня. Управление одними предприятиями практически не отличалось от управления другими, невзирая на их государственный или кооперативный характер. Почти не принимались во внимание национальные, природно-климатические и другие различия в деятельности этих предприятий,
Формирование сельскохозяйственных предприятий нового типа, основанных на различных формах собственности, значительно усложнило их отношения с государственными органами управления сельским хозяйством. Начался поиск иных подходов и взаимоотношений между названными органами и сельскохозяйственными коммерческими организациями. К этому оказались неподготовленными ни органы исполнительной власти, ни законодательные органы.
В программах развития сельского хозяйства, разработанных Правительством и Федеральным Собранием Российской Федерации, в документах и программах, подготовленных в порядке инициативы, зачастую высказываются лишь общие пожелания со ссылкой на использование и защиту многообразных форм собственности в сельском хозяйстве и более или менее определенная позиция в области земельных преобразований. Пути развития сельского хозяйства на перспективу, основы аграрной реформы и проблемы ее реализации не были представлены и не обсуждались на более или менее высоком уровне управления. В связи с этим и перестройка аграрных отношений, и вопросы дальнейшего управления развитием сельского хозяйства носят стихийный характер, не вылились в программы и решения аграрной реформы, о подкреплении земельной реформы мерами государственной поддержки, о перестройке управления этой отраслью народного хозяйства.
Федеральное Собрание (ранее Верховный Совет), Президент и Правительство Российской Федерации приняли большое число нормативных актов, касающихся земельной реформы, реорганизации существующих форм сельскохозяйственных предприятий, перестройки отношений в области закупок сельскохозяйственной продукции, помощи сельскохозяйственным предприятиям, однако из-за отсутствия у государства материальных возможностей эти акты не оказали предполагаемого воздействия на развитие сельскохозяйственного производства. Программы аграрной реформы по-прежнему носят во многом стихийный характер, не влияют кардинально на темпы и направления преобразований в сельском хозяйстве.
Главный принцип государственной поддержки аграрного сектора — не удовлетворение любых финансовых запросов отрасли, а реальная реформа ее экономического механизма.
Об отсутствии обоснованной концепции преобразований в АПК отмечается в Федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного производства и развития в Российской Сидерации на 1996—2000 годы. В ней указывается на незавершенность институциональных и земельных преобразований в аграрном секторе, слабую мотивацию труда учредителей новых хозяйственных структур. До сих пор отсутствуют многие правовые акты по аграрной реформе, аграрная реформа проводится на низком профессиональном уровне, методом проб и ошибок.
В связи с этим предлагается признать АПК в целом наиболее социально значимым, приоритетным направлением развития народного хозяйства, предусматривается: поэтапность проведения земельной и аграрной реформ; комплексный подход в решении вопросов государственного регулирования рыночных отношений в АПК; обеспечение развития многоукладной экономики села с учетом создания правовых нравных экономических условий функционирования хозяйств различных форм собственности; укрепление материально-технической базы села, сферы переработки и хранения сельскохозяйственной продукции; обеспечение структурной перестройки АПК и развитие фондопроизводящих отраслей; развитие инфраструктуры села и др. Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996—-2000 годы признала необходимым разработать и принять ряд актов по проблемам регулирования отношений по развитию агропромышленного комплекса. И в первую очередь подготовить законы: о государственном регулировании агропромышленного производства, о страховании сельскохозяйственного производства, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, о сельскохозяйственном научном учреждении и его научно-производственной базе, Земельный кодекс, а также нормативные акты. об экономических условиях функционирования АПК. При этом, как отмечалось в постановлений, при разработке системы государственного регулирования сельского хозяйства необходимо использовать не только зарубежный опыт, но и традиции, региональные и национальные особенности сельскохозяйственного производства.
Аграрные отношения регулируются органами управления сельским хозяйством совместно с другими органами государственного управления, каждый из которых действует в пределах своей компетенции, В осуществление государственного регулирования вовлечены как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы общей компетенции, органы управления сельским хозяйством всех уровней, а также органы, наделенные специальной компетенцией в сфере своих полномочий.
Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996— 2000 годы закрепляет в числе основных принципов формирования новых организационных структур государственного управления АПК:
соблюдение законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий в области АПК между Российской Федерацией и ее субъектами; укрепление связи федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; повышение роли и ответственности Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации как центрального отраслевого органа государственного управления.
Наряду с этим в число основных принципов включены положения об упорядочении механизма управления государственным сектором АПК, усиление органов хозяйственного и местного (сельского) самоуправления и др.
Современная система органов опирается на центральные органы Федерации в лице Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, ниже на министерства сельского хозяйства республик, входящих в Федерацию, на управления и департаменты сельского хозяйства в краях и областях, автономных образованиях, на комитеты продовольствия городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также на районные управления (отделы) сельского хозяйства.
Основные задачи органов управления сельским хозяйством по действующему ныне постановлению Правительства Российской Федерации от 28 декабря 1991 г. №81— разработка и реализация государственной политики в области сельского хозяйства и продовольствия, перерабатывающей промышленности, осуществление аграрных преобразований, перестройка отношений и приспособление их к рыночным условиям.
Важнейшими направлениями регулирующей деятельности сельскохозяйственных органов являются: прогнозирование развития сельского хозяйства; осуществление структурной перестройки в отрасли; разработка и координация в ходе выполнения государственных программ развития АПК;
содействие развитию всех форм собственности и самостоятельности хозяйствования сельскохозяйственных коммерческих организаций, формированию и деятельности рыночных структур в аграрном секторе; разработка мер по коммерциализации и демонополизации; организация освоения передовых технологий, методов хозяйствования, проведение научно-технической политики в отраслях сельскохозяйственного производства, АПК, капитального строительства на селе; разработка и внедрение государственных программ развития сельскохозяйственного производства, социального развития и инженерного обустройства сельских территорий.
В области экспортно-импортных отношений органы управления сельским хозяйством получили возможность осуществлять в установленном порядке квотирование поставок сельскохозяйственной продукции на экспорт, контролировать экспорт минеральных удобрений, привлекать иностранные инвестиции и валютные кредиты для развития АПК, способствовать привлечению частного капитала для развития агропромышленного комплекса. В области продовольственного импорта им предоставлено право вы ступать в роли государственного заказчика по закупке продовольствия, оборудования для АПК, продукции для федеральных продовольственных фондов.
В постановлении от 28 декабря 1991 г. №81 Правительство Российской Федерации определило сферы административного регулирования и функции сельскохозяйственных органов:
воспроизводство плодородия почв и реализация мероприятий по охране окружающей среды; организация племенного дела; организация семеноводства, сортоиспытания, сортообновления, производства и реализации посадочного материала; развитие научно-технического прогресса, организация пропаганды и информация о научно-технических достижениях; обеспечение технической политики, организация агросервиса и консультационного обслуживания в АПК; организация подготовки кадров для АПК; обеспечение государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных актов и проведением мероприятий по защите растений, качества семенного и посадочного материала, техническим состоянием машинно-тракторного парка и оборудования.
Структура, управления сельским хозяйством во многом складывается стихийно, и законодательство не всегда учитывает изменения, произошедшие в АПК, т.е. проявляется тенденция к сохранению нетронутой прежней системы и приспособлению ее к современным требованиям управления. -
Отсутствие у государства концепции перестройки системы органов управления приводит к частым перестройкам: к слиянию и разделению органов управления сельским хозяйством и перерабатывающей промышленности, образованию И ликвидации центра аграрной реформы, переименованиям Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству (ныне Комитет).
Сказывается отсутствие концептуальных подходов к реформированию органов управления сельским хозяйством и АПК в целом.
Особенно раздулись системы органов управления сельским хозяйством на уровне области и края. При этом многие функции внутри органов управления дублируются, соответствие их современным требованиям остается только на бумаге,
Вместе с тем усложнение структуры сельскохозяйственной отрасли не привело к необходимой дифференциации в управлении между оставшимися государственными предприятиями и коммерческими организациями частного сектора. Не специализируется управление на развитие фермерского хозяйства.
Практически не регулируется политика разукрупнения крупнейших предприятий агросервиса, не создается сеть мелких перерабатывающих предприятий, что предусмотрено законодательством о перестройке.
Регулирование аграрных отношений органами управления сельским хозяйством осуществляется преимущественно в виде реализации целевых программ. Однако большинство из программ в силу недостатка средств и по другим основаниям остаются невостребованными. Это относится как к федеральным, так и региональным программам, которые разрабатываются в большинстве своем Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, нередко в сотрудничестве с соответствующими органами субъектов Федерации или местными органами власти, утверждаются Правительством и финансируются из федерального или иных бюджетов. Целевые программы, как правило, направлены на развитие сельскохозяйственного производства, нередко финансируются из смешанных источников федерального, субъектов Федерации и местного уровня. Региональные программы, важные для Федерации, ориентируются на поддержку Федерации и осуществляются частично за ее счет. Например, программы расширения сельскохозяйственных земель, повышения качества почв, роста агропромышленного производства, улучшения качества производимой продукции, развития фермерского производства, финансово-кредитного обеспечения.
Перестройка управления сельским хозяйством вызвана демократизацией общества, и поэтому должна использовать демократические формы управления, учитывать специфику управления оставшимися в государственной собственности сельскохозяйственными предприятиями и предприятиями, основывающимися на частной собственности, смешанной форме собственности.
Субъекты Федерации получили полную свободу в организации структуры и системы органов управления сельским хозяйством,как на уровне субъектов, так и на местном уровне.
В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается самими субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом.
Ряд функций, относящихся к сфере государственного регулирования, не изменили своего административного характера при переходе к рыночным отношениям. Постановлением Совета Министров Российской Федерации от
29-04-2015, 03:32