Органы законодательной (представительной) власти.
Законодательные (представительные) органы в субъекте РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют, главным образом, законодательные функции, принимая конституции (уставы), законы и другие правовые акты, утверждая бюджет.
Наиболее распространенными общеупотребительными наименованиями представительных органов республик являются: Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент. Некоторые республики именуют свои представительные органы с учетом национальной терминологии (Народный Хурал в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал - Парламент в Тыве, Народное Собрание-Халньа Гулам - Парламент в Ингушетии и др.). Конституции закрепляют их как высшие законодательные и представительные органы государственной власти, а решения этих органов иногда наделяются высшей юридической силой на территории республики (Калмыкия и др.) несмотря на то, что основы конституционного строя провозглашают верховенство Конституции РФ на всей территории страны.
Представительный орган в республике избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом, как правило, может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, имеющий право участвовать в выборах и проживающий в республике определенное количество лет. Сроки полномочий парламента колеблются в пределах 4-5 лет. Порядок избрания в законодательный орган иногда отклоняется от положений, установленных федеральными законами, что не раз становилось предметом рассмотрения в Конституционном Суде (о проверке конституционности Закона Чувашской Республики от 26.08.94 г. "О выборах депутатов Государственного Совета", о проверке положений Закона Республики Башкортостан от 13.10.94 г. "О выборах депутатов Государственного Собрания").
Представительные органы республик являются преимущественно однопалатными. Двухпалатные парламенты существуют в Башкортостане (Палата Представителей и Законодательная Палата), в Карелии (Палата Республики и Палата Представителей), в Кабардино-Балкарии (Совет Республики и Совет Представителей), в Республике Саха (Якутия) (Палата Республики и Палата Представителей). Смысл разделения парламента в этих республиках на две палаты сводится к распределению полномочий между ними по принципу "Сенат - нижняя палата", причем верхняя палата работает на непостоянной основе, в вторая - на постоянной.
Структура некоторых парламентов отличается необычностью. Так, в Татарстане в структуре Верховного Совета существует постоянно действующее Законодательное Собрание, имеющее законодательные и контрольные функции. В Республике Тыва представительная система состоит из Верховного Хурала и Великого Хурала, причем первый выполняет обычные парламентские функции, а второй обладает исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию Республики.
Численный состав парламентов определяется конституциями и законами республик, а, следовательно, определяется на основе норм представительства, соответствующих размеру территории и численности населения каждой республики. В результате парламент Ингушетии состоит из 27 депутатов, а парламент Татарстана - из 250 депутатов. Работа парламентов строится в соответствии с регламентами, на основе проведения сессий, число которых обуславливается необходимостью, но обычно не реже двух раз в год. Руководящие органы представительных органов республик включают председателя и его заместителя, избираемых парламентом или палатой, и некоторых других лиц (в Республике Саха (Якутия), например, избирается постоянный секретарь палаты). В некоторых республиках избирается президиум парламента, который включает председателя, его заместителя и председателей комитетов парламента. Из числа депутатов образуются постоянные комитеты (комиссии), которые рассматривают законопроекты, осуществляют контроль за исполнением законов и других решений парламента. Депутаты входят также в разного рода ревизионные, мандатные и иные специальные комиссии. В Дагестане парламентом образуется счетная палата, функцией которой является контроль за исполнением бюджета.
В конституциях республик подробно регулируется законодательный процесс. Право законодательной инициативы, как правило, принадлежит депутатам, главе государства, правительству, прокурору, высшим судебным органам и Конституционному суду республик, органам местного самоуправления. Это право также предоставляется профсоюзам в лице республиканского Совета профсоюзов (Мордовия, Карачаево-Черкессия, Татарстан), партиям и общественным объединениям (Кабардино-Балкария), общественным организациям (Карелия), съезду и народу (Коми). Есть и другие особенности.
Законы проходят несколько стадий обсуждения, включая комитеты и комиссии, и принимаются парламентом простым большинством голосов. Затем в установленный срок они направляются главе республики (президенту) для подписания и опубликования. При этом глава республики обладает правом отлагательного вето, которое может быть преодолено 2/3 голосов депутатов парламента. Но и здесь есть некоторые особенности.
Депутаты парламента пользуются неприкосновенностью в течении срока полномочий: депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру. Лишение депутата неприкосновенности возможно только с согласия парламента.
Компетенция парламента разнообразна и в целом довольно широка. В ряде республик парламенты наделяются полномочиями, не соответствующими Конституции Российской Федерации. Например, в Ингушетии и Республике Саха парламент вправе ратифицировать федеральные законы по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Федерации. В Башкортостане, Тыве и Саха в число таких полномочий входит право приостанавливать действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов на территории республик.
Представительная система краев, областей и других субъектов РФ принципиально ничем не отличается от республиканских. Аналогичны или схожи роль законодательных органов в системе государственной власти, их взаимоотношения с главой администрации, исполнительной властью, порядок образования и работы. Наименования законодательных органов различны (Государственная Дума, Дума, Областная Дума, Собрание депутатов, Совет депутатов, Законодательное Собрание и т.п.).
Большинство законодательных органов субъектов РФ являются однопалатными. Однако есть и двухпалатная система (Свердловская область), причем выборы в одну палату проводятся на основе пропорционального представительства, а в другую - на основе мажоритарной системы относительного большинства. Выборы осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Обычный срок - 4 года.
Можно выделить три группы вопросов, разрешаемых законодательными (представительными) органами субъекта Федерации:
1. Вопросы организации и обеспечения государственной власти и местного самоуправления.
2. Вопросы обеспечения экономического и социального развития.
3. Вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Внутренняя организация и порядок работы законодательных органов краев, областей и других субъектов РФ практически не отличается от республиканских. Они также формируют постоянные комитеты и комиссии, избирают председателя и заместителя и т.д. Их законодательные акты обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами, организациями, предприятиями, учреждениями, находящимися на территории данного субъекта Российской Федерации.
Органы исполнительной власти
Исполнительная власть в субъекте РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти. Конституционный принцип равноправия субъектов Федерации не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Это особенно характерно для органов исполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждом регионе. Рассмотрим основные черты систем органов исполнительной власти в республиках и других субъектах РФ.
Поскольку Конституция РФ рассматривает республики как государства, конституции республик утверждают пост главы государства, именуемого главой республики или главой государства. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии - Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии.
В Коми функции главы государства выполняет лицо, именуемое Главой Республики, а в Карелии и Хакасии - избираемый населением Председатель Правительства. В Удмуртии форма правления больше напоминает парламентскую республику: Председатель Государственного Совета - законодательного и представительного органа - высшее должностное лицо республики. Сходное положение в Дагестане, где Народное Собрание (Парламент) созывает Конституционное Собрание, которое формирует Государственный Совет, а Председатель Государственного Совета является главой государства.
Конституционный статус главы государства (президента, главы республики) устанавливается по-разному. В некоторых республиках глава государства, подобно Президенту РФ, выводится за пределы трех властей или рассматривается как участник осуществления каждой из них. Только некоторые республики объявляют главу государства главой исполнительной власти, он иногда объявляется высшим должностным лицом республики. Обычно предусматривается, что он выступает гарантом конституции республики и государственного суверенитета, прав и свобод человека, представляет республику в отношениях с Российской Федерацией. Главе государства всегда предоставляется право подписывать и обнародовать законы республики, а также право законодательной инициативы. В соответствии с представлениями, распространенными в ряде республик о суверенном характере их государства, президенты таких республик наделяются полномочиями руководить внешней политикой, назначать представителей в иностранные государства и международные организации и проч.
Конституции определяют срок полномочий главы государства в 4-5 лет. Он избирается гражданами своей республики на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Обычно устанавливается, что главой государства может стать гражданин данной республики в возрасте не моложе 35 лет, а иногда и не старше 60-65 лет. Запрещается избрание одного и того же лица на пост президента более двух сроков подряд (в многонациональном Дагестане представитель одной и той же национальности не может быть избран Председателем Государственного Собрания два срока подряд). В ряде республик (Калмыкия, Тыва, Кабардино-Балкария) одновременно с президентом избирается и вице-президент.
Существующие в ряде Конституций положения о цензе оседлости при выборе президента пришли в противоречие с федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которым установлено, что ограничение пассивного избирательного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории (ценз оседлости) федеральным законом или законом субъекта РФ не допускается.
Глава государства пользуется неприкосновенностью. Конституции республик закрепляют порядок отрешения его от должности. Этот порядок во многом схож с аналогичным порядком, предусмотренным в федеральной Конституции. В Кабардино-Балкарии Президент может быть отрешен от должности на основании референдума.
В организации исполнительной власти и ее соотношений с полномочиями главы государства (республики) можно выделить несколько основных разновидностей:
1. Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным президенту республики (главе республики), хотя ответственно и перед парламентом (Татарстан, Башкортостан, Чувашия).
2. Глава государства возглавляет систему исполнительной власти и является председателем правительства (Коми, Бурятия). В этой группе республик имеет место прямое слияние функции главы государства и главы правительства в одном лице.
3. Формирование правительства и организация исполнительной власти осуществляются коллегиальными органами (Дагестан, Удмуртия).
Как и республики, края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Функции исполнительной власти осуществляет администрация, возглавляемая главой администрации (губернатором). Как и президенты республик, главы администраций избираются населением на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Вопрос о возрасте главы администрации решается по-разному; положения о цензе оседлости при выборах главы администрации пришли в несоответствие с федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Ряд краев и областей (в том числе и Новосибирская) уже внесли в свои законы "О выборах главы администрации" соответствующие изменения. Глава администрации и глава законодательного (представительного) органа субъекта Федерации входят в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В связи с этим в Постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края Конституционный Суд РФ отметил, что такое раздельное представительство в Совете Федерации становится бессмысленным, если оба представителя - председатель законодательного собрания и глава администрации - избраны одним и тем же органом.
Следует отметить, что в ряде в областей (Ленинградской, Курганской), в краях (Ставропольском), городе федерального значения Москве термин "администрация" заменен на термин "правительство", что отражает стремление этих субъектов РФ к уравнению своих государственно-правовых форм с республиканскими.
Органы судебной власти.
С принятием федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ составляют единую судебную систему Российской Федерации.
К федеральным судам, действующим на территории субъектов РФ, относятся верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов; районные суды; федеральные арбитражные суды округов; арбитражные суды субъектов РФ.
К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
Принципиально новым для судебной системы республик является создание конституционных судов. Такие суды созданы в Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карелии, Коми, Саха, Тыве. В Татарстане и Северной Осетии-Алании действуют Комитеты конституционного надзора, в Адыгее - Конституционная палата.
Конституционные суды в республиках создаются в качестве высшего органа судебной власти по защите конституционного строя республик. Они проверяют конституционность законов и нормативно-правовых актов республик, решают вопросы о конституционности политических партий, дают заключения о действиях главы государства, разрешают споры о компетенции, дают толкования республиканских конституций, рассматривают жалобы граждан на нарушение конституционных прав и др. Хотя в различных республиках объем полномочий конституционных судов неодинаков, в целом их компетенция весьма схожа с компетенцией Конституционного Суда РФ. В отличие от судов Комитеты конституционного надзора не выносят окончательных решений о неконституционности законов, считая, что это позволяет парламенту самому решить соответствующий вопрос.
Состав конституционных судов и комитетов колеблется от 3 (Бурятия) до 7 человек (Кабардино-Балкария). Их назначают или избирают законодательные органы республик.
В других субъектах РФ (края, области) суды, проверяющие соответствие законов уставу области, края, называются уставными.
Международно-правовой статус субъекта Федерации.
Международное право не содержит нормы, которая бы давала решение о международно-правовом статусе политико-территориальных образований, являющихся составными частями федеративного государства (субъекта Федерации). Не провозглашая международную правосубъектность таких образований, оно вместе с тем ее и не отрицает.
В публикации, исходящей от Министерства иностранных дел РФ и содержащейся в ее официальном издании, представлен односторонний подход к проблеме, который сводится к следующему: международное право "не признает особенностей правосубъектности федерации"; "общепризнанным является положение о том, что федеративное государство составляет только одно лицо по международному праву"; "члены федераций не обладают статусом субъекта международного права"; "соглашения, заключаемые субъектом Российской Федерации, не могут рассматриваться как международные договоры".
Однако подобные утверждения не должны восприниматься как истина в последней инстанции. Ряд ученых говорит о том, что имеются основания для признания определенного международно-правового статуса субъекта Федерации.
В п. "о" ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и ее субъектов отнесена "координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". Таким образом, Конституция исходит из признания международной деятельности субъектов РФ, но не конкретизирует формы этой деятельности, относя соответствующую регламентацию к компетенции самих субъектов в пределах их самостоятельных полномочий.
Сам термин "субъект международного права" использован только в Конституции Республики Татарстан (ст.61). Однако формулировки ряда республиканских конституций относительно международного статуса не оставляют сомнений в их ориентации на международную правосубъектность в составе РФ.
"Республика Башкортостан, - гласит ч.2 ст.74 ее Конституции, - вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры и обменивается дипломатическими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций". Аналогичные или сходные положения сформулированы в Конституции Республики Татарстан (ст.62), Республики Бурятия (ч.2 ст.13), Республики Дагестан (ст.66). Широко распространено закрепление в конституциях республик и в уставах областей, краев права самостоятельного участия в международных и внешнеэкономических отношениях (связях), права заключения международных договоров и соответственно отнесения к компетенции органов республик и областей таких действий, как подписание, ратификация и денонсация международных договоров. Так, в соответствии с ч.1 ст.12 Устава Новосибирской области "Новосибирская область вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, заключать международные и внешнеэкономические договоры (соглашения), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам", а в соответствии с ч.2 той же статьи "международные договоры (соглашения) Новосибирской области подлежат ратификации областным Советом депутатов. Ратификация международных договоров (соглашений) области осуществляется в форме закона области".
Указание на непротиворечие Конституции Российской Федерации и федеральным законам характерно для всех республиканских конституций и уставов областей и краев. Но может быть сами эти положения, включенные в нормативные акты субъектов Федерации, приняты в одностороннем порядке и являются антиконституционными и противоречат федеральному законодательству? Очевидно, нет, если иметь в виду позицию Российской Федерации, выраженную в подписанных ею с Республикой Татарстан (15 февраля 1994 г.) и с Республикой Башкортостан (3 августа 1994 г.) договорах о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти соответствующих республик. Согласно п.11 ст.II Договора РФ и Татарстана и п.14 ст.3 Договора РФ и Башкортостана каждая республика устанавливает отношения с иностранными государствами, заключает международные договоры, не противоречащие федеральной и республиканской конституциям (в первом из договоров - и международным обязательствам РФ), участвуют в деятельности международных организаций.
Таким образом, международная правоспособность республик как субъектов Федерации в составе РФ не только зафиксирована в их местном законодательстве, но и признана на федеральном уровне.
Под международными отношениями субъектов РФ и их международными договорами понимаются отношения (договоры) как с иностранными государствами, так и с однопорядковыми политико-территориальными единицами других федеративных государств (штатами США и Индии, провинциями Канады или Австралии, землями ФРГ или Австрии, сообществами и регионами Бельгии и т.д.), либо с административно-территориальными единицами унитарных государств (областями Казахстана, областями Украины и Республикой Крым, с воеводствами Польши, провинциями и автономными областями КНР, префектурами Японии и т.п.).
Для субъектов Российской Федерации не характерны договорные отношения конкретного субъекта с
29-04-2015, 03:13