Организация палат. Для руководства работой каждая палата создает бюро. Помимо председателя палаты, играющего значительную роль в нижней и особенно в верхней палате, в бюро входят вице-председатели, секретари и квесторы (в п. 5 2 гл. VIII мы объяснили функции этих должностных лиц). Напомним, что председатели палат — не просто их должностные лица, они имеют некоторые самостоятельные властные полномочия: назначение членов Конституционного совета, замещение Президента республики председателем Сената, председательство в Конгрессе (вспомните, что это за орган) председателя национального собрания и др. Согласно ст. 32 Конституции, председатель Национального собрания избирается на срок ма гистратуры, а председатель Сената избирается после каждого частичного обновления этой палаты. В соответствии с Ордона сом № 58-1100 председатели палат заботятся о внутренней внешней безопасности палат, могут привлекать для содействии Вооруженные силы и иные властные структуры, любой офицер или служащий которых обязан им подчиниться по их требованию. Такое полномочие они могут делегировать квесторам или одному из них. В палатах образуются совещания председателей в составе председателя и вице-председателей палаты, председателей постоянных комиссий, председателей политических групп (парламентских партийных фракций), одного из министров. В Национальном собрании в состав совещания входит также генеральный докладчик финансовой комиссии. На совещаниях определяется организация обсуждения вопросов повестки дня. В каждой палате образуются, согласно ч. 2 ст. 43 Конституции, по шесть постоянных комиссий, рассматривающих внесенные в палату проекты и предложения. Они осуществляют и некоторые контрольные функции в отношении Правительства. Каждый парламентарий должен входить в состав какой-либо постоянной комиссии. По требованию Правительства или по решению соответствующей палаты для рассмотрения определенных законопроектов и законопредложений могут создаваться специальные комиссии (ч. 1 ст. 43 Конституции), однако вопреки намерениям разработчиков Конституции практика создания специальных комиссий большого распространения не получила. Они включают 57 членов, назначаемых пропорционально численности фракций в Национальном собрании, и 37 избираемых по мажоритарной системе членов в Сенате.
О таких временных комиссиях, как контрольные и следственные, упоминалось выше. Их функции заканчиваются с представлением доклада, но не позднее шести месяцев от даты их учреждения. В последующие 12 месяцев не могут образовываться такие комиссии с теми же самыми задачами.
Палаты могут учреждать также особые комиссии (например, по лишению парламентского иммунитета).
Каждая комиссия избирает свое бюро и председателя.
В каждой палате учреждается парламентская делегация по делам Европейских сообществ. В Национальном собрании она назначается на срок легислатуры, в Сенате — после каждого частичного обновления палаты. Делегации имеют задачей инфорударование соответствующих палат о деятельности европейских институтов, а сами получают информацию как от европейских институтов, так и от своего Правительства. Члены делегацийне могут состоять в Ассамблее Европейских сообществ.
Парламент учреждает также парламентское бюро по оценке научных и технических проектов для информирования об их научных и технологических последствиях. В состав бюро входят восемь депутатов, назначаемых на срок легислатуры, и восемь сенаторов, назначаемых после каждого частичного обновления Сената. Для каждого члена бюро в том же порядке назначается заместитель. В начале каждой сессии Парламента бюро избирает своего председателя и вице-председателя, которые должны представлять разные палаты. В необходимых случаях бюро получает от Парламента полномочия следственной комиссии сроком до шести месяцев.
Палаты обладают финансовой автономией, а за ущерб, причиненный их службами, ответственность несет государство.
Статус парламентария. Можно отметить отсутствие какой-либо особо заметной специфики в правовом положении французских парламентариев. Они рассматриваются как представители всей нации и осуществляют свои функции на основе представительного (свободного) мандата, а не мандата императивного, который, согласно ч. 1 ст. 27 Конституции, недействителен в любом случае. Запрещение императивного мандата во французской правовой доктрине и в законодательстве рассматривается как одно из средств обеспечения независимости парламентария. Однако это не относится к его партийной принадлежности.
Во Франции отсутствует право отзыва парламентария. Рядовой избиратель может следить за деятельностью своего депутата или сенатора по отчетам в прессе и по передачам аудиовизуальных СМИ. Публичность заседаний палат Парламента, гарантии для представителей СМИ, публикации материалов парламентских обсуждений и характера голосования каждого парламентария (естественно, кроме случаев тайного голосования) дают избирателям возможность судить об истинном политическом лице каждого депутата и сенатора.
Законодательство стремится оградить Парламент и его член ов от чрезмерного воздействия исполнительной власти. Такую цель имеют, в частности, законоположения о несовместимости парламентского мандата с определенными государственными должностями и другими мандатами в системе публичной власти. Так, мандат депутата Национального собрания, согласно
Избирательному кодексу, несовместим с мандатом сенатора, выполнением функций заместителя депутата или сенатора, с членством в Экономическом и социальном совете, в правительственном совете заморской территории, с функцией судьи, с обладанием более чем одним выборным мандатом или выборной должностью и др. Эти положения предназначены не только для обеспечения независимости парламентария, но и для того, чтобы дать ему возможность всецело посвятить себя парламентской деятельности.
В Общей части учебника (п. 2 § 4 гл. VIII) приводились в качестве примера положения Ордонанса от 7 ноября 1958 г., содержащего органический закон, который разрешает парламентариям в исключительных случаях делегировать коллегам по палате свое право голоса.
Согласно Ордонансу № 58-1100, в мирное время парламентарии не обязаны нести военную службу, а если согласились на это, то не могут при прохождении службы участвовать в обсуждениях, а голосовать могут лишь в порядке упомянутой делегации. В случае же войны или ее угрозы парламентарии, мобилизованные или заключившие контракт о несении военной службы, сохраняют свои мандаты. Парламентарии не подлежат награждению государственными наградами и отличиями, кроме как за военные подвиги или сравнимые с ними действия. Французский парламентарий не может подвергаться преследованию, розыску, аресту за высказанные им мнения или за свое голосование при исполнении своих функций. Что же касается совершения парламентарием преступлений или административных проступков, то его иммунитет установлен тремя последними частями ст. 26 Конституции. В результате конституционного пересмотра в августе 1995 г. он значительно ослаблен. Парламентарий в любой момент может подвергаться какому-либо «изучению» со стороны правоохранительных органов, но арест парламентария и меры, ограничивающие его свободу, могут быть предприняты только с разрешения бюро палаты, членом которой он является. Правда, в новой редакции статьи имеется оговорка о том, что возможно приостанавливать до конца сессии преследование в отношении парламентария и меры контроля за ним, если палата того потребует, причем такое требование для обсуждения и принятия по нему решения вносится в повестки) дня палаты в приоритетном порядке.
Что касается индемнитета как обеспечения парламентарию необходимого вознаграждения, то следует отметить, что вознаграждение это достаточно высокое и имеет целью способствовать повышению профессионализма парламентариев. Оно равно средней цифре между высшим и низшим окладами наиболее высоко оплачиваемых государственных служащих и делится на собственно парламентское жалованье и жалованье за участие в работе Парламента, составляющее ¼ собственно парламентского. Хотя из этой второй части предусмотрены удержания за неучастие в работе Парламента, на практике они не производятся. В 1994 г. парламентское жалованье без вычета налогов составляло 31 300 франков в месяц.
В соответствии с Законом 1988 г. о финансовой гласности политической жизни, парламентарий в течение двух месяцев со дня вступления в исполнение мандата обязан представить в бюро палаты декларацию своего имущественного положения, в которой сообщить о размере своего личного имущества, а в случае необходимости — общего имущества супругов или неделимого имущества, и обновлять эти данные по мере их изменения. Бюро обеспечивает секретность декларации. Не ранее чем за два месяца и не позднее чем за один месяц до истечения срока мандата депутат представляет новую декларацию, на основании которой бюро палаты оценивает происшедшие изменения. При досрочном прекращении мандата (кроме случая смерти) новая декларация представляется в течение 15 дней после прекращения. Эти декларации направляются в Комиссию по финансовой гласности политической жизни, которая производит сопоставление деклараций в начале и в конце срока мандата парламентария. Комиссия, будучи специализированным органом, состоит из членов высших судебных органов (вице-председателя Государственного совета в качестве председателя, первого председателя Кассационного суда и первого председателя Счетного суда). Каждые три года она публикует в «Журналь офисьель» доклад о проводимой ею работе. В зависимости от своей политической (партийной) принадлежности парламентарии объединяются во фракции, именуемые политическими группами. Политическая группа в Национальном собрании должна насчитывать не менее 20 членов, в Сенате — не менее 14. Она публикует политическую декларацию о своих целях. Бюро и постоянные комиссии палаты формируются на основе пропорционального представительства политических групп. На практике, несмотря на содержащееся в регламентах палат запрещение, председатели групп имеют ключи от электронного табло отсутствующих парламентариев и голосуют вместо них. Парламентарий, не разделяющий в полной мере политику той или иной политической группы, может по административным соображениям признать для себя обязательной ее дисциплину и считается в этом случае присоединившимся к группе Оставшийся вне групп парламентарий именуется незаписавшимся . Общая процедура. До 1995 г. ст. 28 Конституции предусматривала в году две очередные сессии Парламента общей продолжительностью не более 170 дней. Согласно действующей редакции этой статьи Парламент собирается по праву на очередную сессию, которая начинается в первый рабочий день октября и оканчивается в последний рабочий день июня. При этом каждая палата не может заседать в течение очередной сессии более 120 дней. Она сама определяет недели, когда заседает. Премьер-министр после консультации с председателем или большинством членов соответствующей палаты может вынести решение о дополнительных днях заседаний.
Внеочередная сессия проводится, согласно ст. 29 Конституции, по требованию Премьер-министра или большинства депутатов Национального собрания для рассмотрения определенной повестки дня. Если она была созвана по требованию депутатов, то закрывается немедленно по исчерпании повестки дня и не позднее, чем через 12 дней. До истечения месяца, следующего за закрытием сессии, право требовать созыва новой сессии принадлежит только Премьер-министру. Если Парламент не собирается по праву, внеочередные сессии открываются и закрываются декретом Президента (ст. 30 Конституции).
Ордонанс № 58-1100 предусматривает, что обе палаты заседают в Париже, а если в силу обстоятельств вынуждены собраться в другом городе, то Правительство по согласованию с председателями палат принимает меры для установления места этих заседаний вблизи местонахождения Президента и Правительства. Палаты заседают раздельно. Резиденция Национального собрания находится в Бургонском дворце, резиденция Сена-та — в Люксембургском дворце, а для заседаний Конгресса предоставляется Версальский дворец. Конституция в ст. 33 установила, что заседания палат открытые, и полные отчеты о прениях публикуются в «Журналь офисьель». Закрытые заседания палата может проводить по требованию Премьер-министра или 1/10 от числа своих членов (по Регламенту соответствующие доли определяются от числа фактически замещенных мандатов). Согласно вышеупомянутому ордонансу, палата при заслушивании доклада следственной или контрольной комиссии может преобразоваться в секретный комитет и запретить публикацию всего или части доклада. Члены Правительства имеют доступ на заседания обеих палат получают слово по своему требованию; им могут помогать комиссары Правительства (ст. 31 Конституции).
Законодательный процесс. Согласно ч. 1 ст. 39 Конституции, законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру и парламентариям. Президент формально таким правом не обладает. По конституционной терминологии, Премьер-министр вносит законопроекты, а парламентарии — законопредложений. Законопроекты рассматриваются сначала Государственным советом, который в данном случае выступает как консультативный орган Правительства, затем обсуждаются в Совете министров и потом вносятся в бюро одной из палат, причем финансовые законопроекты направляются прежде всего в Национальное собрание (ч. 2 ст. 39). Законопредложений вносятся в бюро той палаты, членами которой состоят соответствующие парламентарии. Законопредложений, как и поправки парламентариев, неприемлемы, если вследствие их принятия сокращаются публичные ресурсы либо возникают или увеличиваются публичные расходы (ст. 40). Это положение препятствует парламентариям выступать с безответственными, популистскими инициативами. В соответствии с регламентами палат Правительство может отозвать свой законопроект в любое время до окончательного принятия Парламентом, тогда как законопредложений может быть отозвано парламентарием (если оно внесено группой парламентариев, то первым подписавшим) лишь до принятия в первом чтении. Отклоненные палатой законопредложения могут быть внесены повторно не ранее, чем через год. О внесении законопроекта или законопредложения палата извещается на ее публичном заседании. Они передаются в специальную или постоянную комиссию. До начала обсуждения законопроекта или законодательного предложения в Национальном собрании возможно внесение предварительного (преюдициального) вопроса о целесообразности обсуждения представленного на рассмотрение акта. При этом можно ссылаться на противоречие Конституции и вообще ставить под сомнение своевременность обсуждения. Принятие соответствующих предложений влечет отклонение акта, в отношении которого был внесен предварительный вопрос. При обсуждениипоставленного вопроса могут выступать только его автор, один оратор, придерживающийся противоположного мнения, правительство или докладчик комиссии, рассматривавшей вопрос по существу. Порой депутаты, внося предварительный вопрос, демонстрируют свое чувство юмора, иногда хорошего, иногда не очень, как бы протестуя против повестки дня, предложенной (навязанной) Правительством. Чаще всего, ссылаясь на несвоевременность внесения проекта, депутаты проявляют политическое несогласие с Правительством, но оно не юридическое, т.е. не опирается на определенные правовые нормы, которые якобы нарушены внесением правительственного проекта.
В 1994 г. в Национальном собрании вносился 21 предварительный вопрос, и все они были отклонены при голосовании Однако случается, что в Сенате предварительный вопрос одобряется. Это, однако, чаще всего делается палатой, чтобы оттянуть время или улучшить законопроект (так называемый позитивный предварительный вопрос). Впрочем, предварительный вопрос — обычный элемент законодательной процедуры, признаваемый зарубежным законодательством.
На первом чтении проводятся общая дискуссия по докладу комиссии, постатейное обсуждение и голосование в целом, после чего одобренный в первом чтении акт передается в другую палату. По возвращении из нее проводится второе чтение, а при необходимости — третье, четвертое и т. д.
При постатейном обсуждении поправки обсуждаются после текста, к которому они относятся, а голосуются до голосования по нему. Обсуждаются только поправки, внесенные в бюро па-латы. При конкуренции поправок сначала обсуждаются поправки, предлагающие исключить текст, затем — наиболее отличающиеся от текста и в зависимости от того, противоречат ли тексту или дополняют его. Поправки Правительства или комиссии обсуждаются в приоритетном порядке. По требованию любого из этих органов возможно упрощение процедуры (отказ от обсуждения или ограничение дебатов).
Число вносимых поправок обычно весьма значительно. Например, в период седьмой легислатуры (1981 — 1986 гг.) в Национальном собрании было предложено 15 711 поправок на 524 принятых закона, или в среднем по 30 поправок на закон. Такая же пропорция была и в период восьмой (в 1986 — 1988 гг. — 4334 поправки на 174 закона) и девятой легислатур (в 1988 -« 1993 гг. — 12 273 поправки на 456 законов). Интересно, что 60% поправок вносилось самими же постоянными комиссиями, рассматривавшими проекты, а 20 % — Правительством. Некоторые поправки, внесенные простыми парламентариями, фактически были инициированы Правительством.По требованию Правительства палата должна провести голосование по всему обсуждаемому тексту или по его части в целом, включая поправки, предложенные или принятые Правительством (ч. 3 ст. 44 Конституции). Эта процедура называется
блокированным голосованием и позволяет Правительству в любое время прервать дискуссию.
Если другая палата, получив принятый в первом чтении первой палатой текст, одобряет его без изменений, то этот текст передается Президенту. Если же в текст другой палатой вносятся изменения, он возвращается в первую палату, где, как отмечалось, проводится второе чтение, причем одобренные другой палатой положения изменению больше не подлежат.
Поскольку текст будущего законодательного акта может очень долго ходить между палатами («челнок»), ст. 45 Конституции предусмотрела возможность прекращения этого процесса по инициативе Правительства. Если акт не принят после двух чтений в любой палате или одного чтения в каждой из палат, Правительство может заявить, что вопрос не терпит отлагательства, и Премьер-министр созывает смешанную паритетную комиссию для выработки нового текста по спорным вопросам. Этот текст предлагается палатам, и поправки к нему не могут приниматься без согласия Правительства. Если же все это не удастся, то после нового чтения в обеих палатах Правительство может потребовать от Национального собрания принять окончательное решение. Национальное собрание может вернуться к тексту смешанной комиссии или к своему последнему тексту с возможным учетом поправок Сената.
Принятый Парламентом закон поступает для промульгации Президенту, который в течение 15 дней после передачи закона Правительству может потребовать нового обсуждения закона или его частей (ст. 10 Конституции).
Особенности прохождения проектов и предложений органических законов
определены ст. 46 Конституции. Обсуждение и голосование в палате проводятся в течение 15 дней после внесения,
29-04-2015, 03:33