Успехи чилийской пенсионной реформы во многом объяснялись не только удачными стратегическими решениями, но в решающей мере благоприятной для нее экономической и политической ситуацией в стране в 80-е годы. Государство накопило значительный профицит бюджета, благодаря экономическим реформам начался период стабильного роста. Жесткий авторитарный режим обеспечивал социально-политическую стабильность при обязательном участии всего работающего населения в новой системе (за исключением мелких предпринимателей, военнослужащих и др.) Параллельно с пенсионной реформой развивалась либерализация и формировался внутренний капитал. Это придало импульс развитию инфраструктуры финансовых рынков, способствовало появлению новых финансовых институтов и обусловило высокую доходность инвестиционных портфелей.
Одновременно выявились и негативные черты чилийской пенсионной реформы. Основная – высокая стоимость услуг администраций пенсионных фондов (АПФ). Успешному развитию накопительной системы препятствует бедность населения. В результате безработицы, бедности, массового уклонения от уплаты пенсионных взносов численность работников, присоединившихся к системе, больше численности реальных плательщиков взносов. Очевидно, что бедное население не в состоянии поддерживать устойчивую накопительную систему (в Чили более трети клиентов пенсионных фондов имеют доходы ниже черты бедности). Массовое уклонение от уплаты пенсионных взносов свидетельствует также о дефиците доверия к пенсионным фондам.
Учитывая вышеназванные обстоятельства, латиноамериканские государства так называемой второй волны пенсионных реформ на континенте (Аргентина, Колумбия, Перу, Уругвай) пошли по пути сохранения своих распределительных схем с введением в них элементов накопительного механизма, т.е. по пути создания смешанных, многоуровневых систем. Доля пенсионных взносов, идущих в накопительную часть, колеблется в этих странах от 8% (Перу) до 15% (Уругвай) месячного дохода работника. Работникам предоставляют право свободного выбора распределительной системы или накопительной системы, и даже право менять их (Колумбия), переходя из одной системы в другую.
Латиноамериканские государства третьей волны пенсионных реформ на континенте (Мексика, Боливия, Сальвадор), проводившие свои реформы в конце 90-х годов, приняли с некоторыми модификациями базовую чилийскую модель с частными пенсионными фондами, управляющими индивидуальными средствами работников. Эти страны не ставили права выбора вновь вступающим на рынок труда поколениям. [4]
Две общие черты латиноамериканских пенсионных преобразований
существенны для оценки российской пенсионной реформы. Одна – полное признание правительством пенсионных обязательств старой распределительной системы, государственные гарантии минимальной пенсии в случае банкротства частных пенсионных фондов, а также различные формы компенсаций работникам для смягчения трудностей и стимулирования перехода к новой системе. Например, в Чили правительство гарантирует выплату минимальной пенсии в размере примерно 20-25% средней заработной платы в стране, если накопленных средств недостаточно. В Уругвае стимулировался переход в накопительную схему среднедоходных слоев населения. Работники, разделившие свои взносы поровну между распределительной и накопительной схемами, получили от правительства субсидии (если их месячный доход был ниже 500 долл.). В Чили и Перу прямые компенсации имели форму единовременного повышения заработной платы, чтобы облегчить работнику последствия увеличения пенсионного взноса. В Боливии из средств, полученных от приватизации, создан специальный фонд, из которого каждый достигший к 1995 г. 21 года получит по достижении 65 лет специальную единовременную денежную сумму (свою долю приватизационных доходов).
Другая – усиление по мере распространения реформ государственного регулирования использования пенсионных средств. Так, Аргентина и Мексика ввели централизованный сбор пенсионных взносов. В чилийской модели работодатели аккумулируют взносы и переводят их в выбранные работниками пенсионные фонды. В Аргентине и Мексике работодатель направляет взносы в национальное агентство доходов. Эта инновация возникла как ответная реакция на высокую стоимость чилийских пенсионных фондов. Предполагалось также, что она увеличит контроль за плательщиками взносов и выявит уклоняющихся. Однако на практике эта мера не привела к сокращению расходов.[5]
Иной подход к реформированию пенсионных систем демонстрируют развитые государства европейского континента. Особенностями данной группы стран являются, во-первых, наличие сложившихся зрелых, охватывающих все население, универсальных, распределительных схем, дополняемых действующими, в основном в частном секторе, добровольными системами, основанными на коммерческом страховании. Во-вторых, - необходимость в силу специфики социально-экономического и политического развития осуществлять изменения таким образом, чтобы не нарушать согласия политических партий и социальных партнеров и не лишать население уверенности в долгосрочной дееспособности систем пенсионного обеспечения. Эти две специфические черты и определили характер пенсионных реформ в этой группе стран.
Теоретически существуют 4 пути предупреждения финансового кризиса крупных распределительных пенсионных схем:
- соответствие параметров таких структурных характеристик распределительной схемы, как уровень взносов, пенсионный возраст или формула индексации пенсий финансовым возможностям;
- системные реформы, в основном путем развития накопительной части (внутри или вне) распределительной схемы;
- более широкое финансовое обеспечение, а именно, повышение общих налогов и сокращение социальных расходов, не связанных с пенсиями;
- макроэкономические модификации, например, поощрение более высокого уровня занятости или иммиграции для изменения величины рабочей силы, а следовательно, и выплачиваемых взносов.[6]
Большинство развитых государств в основном выбрало так называемый параметрический подход к пенсионным реформам, т.е. проведение корректирующих мер, которые меняют, иногда весьма существенно, характеристики действующей системы. Это не исключало,
естественно, использования и других подходов.
Рассмотрим более подробно шведский вариант пенсионной реформы, поскольку созданная в ходе российской реформы пенсионная схема по своей конструкции близка к реформируемой шведской. Шведский вариант лег в основу пенсионных реформ и в ряде других постсоциалистических стран.
Все виды пенсий в Швеции постепенно в течение 20 лет будут заменены единой системой пенсионного обеспечения по старости. Она организуется так, что становится самофинансируемой и нейтральной в смысле перераспределения доходов внутри и между поколениями, что является характерной чертой накопительных схем.
В новой системе пенсионные взносы работников и работодателей, равные 18,5% фонда заработной платы, делятся на две части: 16,5% используется для финансирования выплачиваемых в этом же году на распределительной основе пенсий. Однако при этом вводится персонифицированный учет взносов, т.е. каждому застрахованному открывается индивидуальный счет, на котором отражаются его взносы в пенсионную систему или его пенсионные права (система условно накопительных счетов). Оставшаяся часть взносов (2%) поступает на специальный индивидуальный накопительный счет. Средства по выбору застрахованного лица поступают в один из частных фондов, действующих на конкурсной основе, или в фонд, находящийся в государственном управлении. При выходе на пенсию индивид получит свои капитализированные сбережения.
Национальная базовая пенсия заменяется новой гарантированной, финансируемой из государственного бюджета. Она выплачивается тем, кто не заработал пенсии по старости или заработал ее в очень низком размере.
По существу в Швеции традиционная распределительная система заменяется смешенной, распределительно-накопительной с условно накопительными счетами в ее распределительной части. При этом переход на новую систему обязателен для лиц, родившихся в 1954 г. и позже, родившимся до 1934 г. , пенсия будет выплачиваться по старым правилам, лица 1935-1953 гг. рождения одну часть пенсии получат по новым, другую по старым правилам.
В ходе пенсионной реформы в развитых государствах возникла такая новация, как условно-накопительные счета, они положены в основу и российской реформы.
Система условно-накопительных счетов позволяет ослабить воздействие на пенсионную систему демографического фактора – увеличения продолжительности жизни (пособие исчисляется на основе актуарных расчетов, исходя из ожидаемой продолжительности жизни в стране на момент выхода индивида на пенсию) и досрочного выхода на пенсию. Последнее крайне важно для развитых государств, поскольку, как уже отмечалось, повышение уровня благосостояния и система налогообложения стимулируют выход на пенсию ранее законодательно установленного срока.
Несмотря на то, что переход к накопительным схемам не стал целью реформ в подавляющем большинстве стран, наблюдается тенденция к осторожному и постепенному введению накопительных элементов и возрастанию роли негосударственных (частных) пенсий в доходах пенсионеров. Пенсионные системы все более индивидуализируются, усиливается связь пособия с уровнем и продолжительностью страховых взносов. Предусматривается дальнейшее развитие этих тенденций. Так, в официальных документах ЕС установлены конкретные цели перехода к новым пенсионным схемам в период с 1998 по 2020 г. Предполагается, что за этот период доля распределительной системы в пенсионных выплатах снизится с 84 до 64%; на много возрастает накопительный элемент – с 12 до 29%, а незначительная сегодня доля добровольного частного пенсионного страхования утроится – с 1,5 до 4,5%.[7]
В постсоциалистических странах к общим для всех стран мира причинам реформирования пенсионных систем добавились и специфические, обусловленные особенностями переходного периода:
- заметно снизившаяся способность государства собирать страховые платежи;
- низкий уровень дохода населения;
- сохранение большого количества пенсионных льгот с невысокими критериями, дающими право на их получение;
- слишком обширные системы социального обеспечения, не соответствующие уровню экономического развития.
Во второй половине 90-х годов многие страны приступили к системным пенсионным реформам. В целом результаты реформ в постсоциалистических странах еще трудно обобщить и оценить однозначно.. Более определенные выводы можно сформулировать лишь относительно концепций реформ и методов их реализации, которые имеют как ряд общих черт, так и существенных особенностей.
Мировой опыт показывает, что решение финансовых проблем пенсионных систем возможно по 3-м направлениям: 1) сохранение в несколько реформированном виде государственной распределительной пенсионной системы и одновременно стимулирование развития добровольных частных пенсионных программ; 2) введение многоуровневой распределительно-накопительной пенсионной схемы, финансируемой из различных источников; 3) переход к полностью накопительной схеме. В практике пенсионного реформирования в постсоциалистических странах присутствуют все 3 направления (Приложение 2).
Начат или планируется переход к многоуровневым схемам в Болгарии, Хорватии, Румынии, Словакии и Македонии.
На постсоветском пространстве первой страной, преобразовавшей в 1996 г. Распределительную схему по принципу условно накопительных счетов, была Латвия. В 2000-2001 гг. пенсионные реформы были продолжены, введен накопительный уровень, обязательный для лиц моложе 30 лет и свободный для работников в возрасте 30-50 лет. Уже с 2001 года взносы в пенсионную систему, равные 20% фонда заработной платы, делятся поровну между распределительным и накопительным уровнями.[8]
Переход к системе персонифицированного учета, т.е. условно-накопительным счетам, осуществлен в Киргизии и Молдавии. Остальные государства, за исключением Казахстана, ограничиваются пока изменениями, вносимыми в действующую распределительную схему с целью адаптации ее к меняющимся условиям. Однако временно многие государства СНГ рассматривают возможность перехода в перспективе к многоуровневой схеме.
Как показывает мировой опыт, успешные пенсионные реформы всегда являются результатом общественного согласия по поводу распределительных отношений, а также форм и способов проведения реформ.
Перестроить пенсионную систему, не затрагивая всего круга фундаментальных социально-экономических составляющих жизни общества, невозможно. Пенсионная реформа должна быть связана с реформой всей сферы распределительных отношений, прежде всего, оплаты труда.
Как показал выполненный анализ, введение накопительных элементов, переход к дифференцированным, многоуровневым пенсионным схемам свидетельствует об общей для стран всего мира тенденции. Однако для большинства развитых государств остается открытым вопрос о том, насколько быстрыми и глубокими будут эти изменения. Так как новые схемы (и накопительные, и многоуровневые), за исключением системы в Чили, функционируют еще мало времени, определенные выводы о их эффективности затруднительны. Более чем 10-летний опыт функционирования накопительной системы в Чили показал ряд ее преимуществ, но выявил и недостатки, развеяв многие мифы.
Сегодня нет убедительных доказательств и недостаточно опыта, чтобы согласиться с односторонним взглядом о преимуществах частной накопительной схемы и ее способности обеспечить высокий уровень доходов от инвестирования накоплений и экономический рост и, следовательно, нет убедительных аргументов для полного отказа от традиционных схем, базирующихся на принципах солидарности и текущего финансирования.
3. СОЗДАНИЕ И РАЗМЕЩЕНИЕ ПЕНСИОННЫХ РЕЗЕРВОВ
Становление рыночной экономики диктует необходимость дальнейшего совершенствования и развития инфраструктуры. Как показывает зарубежный опыт, этот процесс происходит как за счет создания новых структурных звеньев рыночной инфраструктуры хозяйства, так и за счет использования действующего рыночного инструментария в отраслях, где он не применялся. Необходимость подобного использования действующих рыночных инструментов и расширение сферы их применения определяется самой логикой дальнейшего экономического развития.
Одним из таких направлений в России является использование эмиссии государственных ценных бумаг в деятельности пенсионного и страхового секторов.
Современное рыночное хозяйство базируется на концентрации капитала, непрерывный рост которого является необходимым условием деятельности предприятия, созданного в любой организационно-правовой форме. Процесс накопления средств тесно связан с рынком ценных бумаг. Естественно, что ценные бумаги должны найти и уже находят применение в такой важной структуре рыночного хозяйства, какой сегодня в России становится негосударственное пенсионное страхование и пенсионное обеспечение, в задачи которых наряду с коммерческим успехом отдельной организации входит обеспечение устойчивости экономического развития всего хозяйства.
Эмиссия государственных пенсионных и страховых облигаций позволит, с одной стороны, стабилизировать инвестиционные ресурсы, а с другой – сохранить и приумножить средства населения для достойного обеспечения граждан. Выпуск государственных пенсионных и страховых ценных бумаг придаст устойчивость системе пенсионного обеспечения, основанной на накопительной модели формирования пенсионных резервов. Последняя, как показывает опыт многих стран с развитой рыночной инфраструктурой, дает возможность мобилизовать сбережения населения и тем самым решит три задачи: во-первых, использовать свободные средства на нужды развития хозяйства страны; во-вторых, стимулировать эффективную занятость и заинтересованность в высокой заработной плате, а следовательно заинтересованность в росте квалификации и производительности труда; в-третьих, повысить ответственность государства перед своими внутренними кредиторами и тем самым ограничить масштабы неэффективного использования безвозвратно полученных с помощью налогообложения средств.
Сложившиеся пенсионные системы и источники формирования их доходов в общем виде можно представить с помощью схемы.
Начиная с 1 января 2002 года модель государственного пенсионного обеспечения, действовавшая до этого только как распределительная, была дополнена накопительной системой. Накопительный элемент не был введен ранее в связи с отсутствием или недостатком на рынке инвестиционных инструментов с повышенной надежностью. Сейчас экономические условия изменились, и, как считает Правительство, появилась возможность внедрения инвестиционных механизмов финансирования в обязательную систему пенсионного страхования. Накопительная часть трудовой пенсии должна инвестироваться в соответствии с законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», принятым в сентябре 2002 года. Именно этот закон разработчики новой пенсионной системы называют ключевым документом, а вопрос инвестирования пенсионных средств, рассматриваемый в нем, самым щекотливым вопросом во всей пенсионной реформе. Появление накопительной системы создает необходимость поиска оптимальных вариантов направления пенсионных средств на инвестирование.
Анализ возможных вариантов инвестирования свободных и накапливаемых средств Пенсионного фонда в российские активы показывает полное отсутствие инструментов долгосрочного инвестирования на внутреннем рынке, удовлетворяющих потребностям Пенсионного фонда РФ, НПФ и страховых компаний, а тем более инструментов, специально предназначенных для добровольного накопления средств на старость гражданам с относительно высокими доходами.
Необходимость размещения средств, накапливающихся на персонифицированных счетах в системе государственного пенсионного обеспечения, а также развитие системы российских негосударственных пенсионных фондов неизбежно повлияет на дальнейшее расширение и развитие рынка ценных бумаг. Поэтому следует остановиться на анализе инвестиционных возможностей государственного Пенсионного фонда и системы негосударственных пенсионных фондов России.
Еще четче инвестиционная деятельность Пенсионного фонда выразилась с выходом 18 сентября 2002 года постановления Правительства РФ №681 «О порядке размещения в 2002 году временно свободных средств резерва бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации». Пенсионный фонд получил право направлять часть временно свободных средств на покупку государственных ценных бумаг. Объем, структура и сроки приобретения и продажи государственных ценных бумаг согласовываются с Минфином РФ. Агентами по операциям с временно свободными средствами и ценными бумагами определены ЦБ России и Внешэкономбанк. Ежеквартально Пенсионный фонд должен отчитываться об операциях с ценными бумагами перед правительством и Минфином.
Состояние финансового рынка в России, отсутствие специальных инструментов инвестирования пенсионных накоплений в Пенсионном фонде России ставит в затруднительное положение реализацию пенсионной реформы. Выброс на финансовый рынок средств в больших объемах требует соответствующего нормативного регулирования. В связи с этим выход закона, регулирующего процесс инвестирования пенсионных накоплений, весьма актуален.
Действующим законодательством предусмотрены следующие направления размещений пенсионных накоплений ПФ РФ:
- государственные ценные бумаги РФ;
- государственные ценные бумаги субъектов РФ;
- облигации российских эмитентов;
- акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ;
- паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов;
- ипотечные ценные бумаги РФ;
- денежные средства в рублях на счетах в кредитных организациях;
- иностранная валюта на счетах в кредитных организациях.
Основой третьего уклада пенсионной системы России должна стать система добровольного пенсионного обеспечения, основанная на работе НПФ и частном инвестировании.
Среди НПФ можно выделить такие группы фондов, как корпоративные – ЛУКойл-Гарант, Сургутнефтегаз, отраслевые – НПФ Электроэнергетики, Мосэнерго, Дальмагистраль, региональные – Ермак, Таганрогский, пенсионные фонды банков и страховых организаций – Внешэкономбанк, НПФ Сберегательного банка.
Основу российской негосударственной пенсионной системы составляют именно корпоративные фонды. Это так называемые фонды закрытого типа, которые создаются только для участников, сгруппированных по определенному признаку (работников, состоящих в штате одного или нескольких предприятий, учредивших фонд; работников какой-либо отрасли, профессии и т.п.)
Негосударственная пенсионная система, основанная первоначально на обязательных взносах работодателей,
10-09-2015, 15:33