Исполнительная власть субъектов РФ (на примере Оренбургской области)

- вправе отменять акты подведомственных органов исполнительной власти субъекта Федерации;

- издает правовые акты (постановления и распоряжения), обязательные на всей территории субъекта Федерации.

Правительство (администрация) субъекта Федерации является коллегиальным исполнительным и распорядительным органом государственной власти, подотчетным президенту республики (главе республики) и законодательному и представительному органам республики. Правительство может иметь статус высшего органа исполнительной власти.

В краях и областях выделяется два вида организационно-правового статуса правительства: во-первых, правительство может являться самостоятельным исполнительным органом государственной власти, обладать собственной компетенцией, быть организационно обособленным от главы исполнительной власти (Свердловская область, Ярославская область); во-вторых, правительство может быть организационно включено в структуру администрации субъекта Федерации, и, не обладая функционально-правовой самостоятельностью, реализовывать часть компетенции администрации. В этом случае первый заместитель главы администрации (губернатора) возглавляет правительство, а другие члены правительства являются должностными лицами администрации (Краснодарский край, Мурманская область).

Состав и структура правительства субъекта Федерации определяются конституциями, уставами субъекта Российской Федерации и законами о правительстве, а также указами и распоряжениями президента и главы администрации (губернатора).

В состав правительства входит председатель правительства, заместители председателя правительства и члены правительства. Заместители председателя правительства и члены правительства, как правило, являются руководителями соответствующих отраслевых министерств, государственных комитетов, департаментов или территориальных органов исполнительной власти (в некоторых областях и городах федерального значения). Они назначаются главой исполнительной власти с участием законодательного и представительного органа власти.

В большинстве областей в качестве органа исполнительной власти общей компетенции действует администрация области (края).

Деятельностью администрации руководит глава администрации на принципах единоначалия. Хотя в некоторых субъектах Федерации в составе администрации функционируют коллегиальные подразделения. Например, согласно статье 7 Закона Алтайского края «Об Администрации Алтайского края» в структуре администрации создается совет администрации – коллегиальный орган, принимающий решения от имени администрации по важнейшим вопросам жизни края.

Структура администрации области (края) утверждается главой исполнительной власти или по его предложению законодательным и исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. Выделяются следующие типичные элементы структуры администрации:

-руководители администрации – глава администрации (губернатор), первый заместитель (вице-губернатор, председатель правительства), заместители главы администрации;

-правительство области (края) – руководящий коллегиальный орган, создаваемый в некоторых субъектах Федерации для решения наиболее важных вопросов, отнесенных к компетенции администрации;

-коллегия – совещательный орган при главе администрации, создаваемый для коллегиального рассмотрения определенных вопросов, связанных с подготовкой и реализацией проектов планов и программ развития региона;

-структурные подразделения, образующие аппарат администрации и не обладающие организационной самостоятельностью, - отделы, комитеты и управления;

-структурные подразделения специальной компетенции, обладающие организационной самостоятельностью и осуществляющие отраслевое и межотраслевое государственное управление – министерства, департаменты, комитеты, главные управления (управления);

-территориальные структурные подразделения, осуществляющие государственную исполнительную власть на территории городов, районов и иных административно-территориальных образований.

Перечисленный состав элементов структуры администрации конкретизируется применительно к каждому субъекту Российской Федерации, где существует такой государственный орган. При этом первостепенное значение имеет установленная уставом или иным законодательным органом система органов исполнительной власти.

Следует иметь в виду, что под администрацией в некоторых субъек­тах Федерации понимается не орган общей компетенции, а совокуп­ность органов, образующих систему органов исполнительной власти. В соответствии с п. 3 ст. 29 Устава Московской области исполни­тельную власть в Московской области осуществляют органы испол­нительной власти Московской области (Администрация Московс­кой области), в структуру которой входят правительство Московской области, отраслевые органы исполнительной власти специальной ком­петенции, территориальные органы исполнительной власти Московс­кой области.

Функции и полномочия, которые закрепляются за органом ис­полнительной власти общей компетенции, могут быть подразделе­ны на общие и специально-отраслевые. К первым относятся из­дание постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территории республики; осуществление оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти; образование под­ведомственных органов и учреждений и утверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти и иных государственных организаций.

Специально-отраслевые функции и полномочия связаны с ис­полнительной деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающей природ­ной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях правительство (администрация) проводит госу­дарственную политику, составляет проекты планов и программ соци­ально-экономического развития, осуществляет управление государ­ственной собственностью, создает условия для деятельности государ­ственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.

Органами исполнительной власти специальной компетен­ции в республиках являются министерства, государственные комите­ты, комитеты, управления, а в областях (краях) — министерства, государственные комитеты, департаменты, управления и иные органы, вхо­дящие в структуру исполнительной власти. Они действуют на осно­вании положений, которые утверждает глава исполнительной власти, правительство субъекта Федерации или соответствующий федераль­ный орган.

Структура органов специальной компетенции предопределяется, во-первых, составом и структурой федеральных органов исполни­тельной власти и создаваемых ими территориальных органов, во-вторых, статусом субъекта Федерации, в-третьих, социально-экономическим развитием субъекта Федерации и его финансово-бюджет­ными возможностями.

Выделяются несколько видов органов специальной компетенции:

• являющиеся самостоятельными органами исполнительной влас­ти или структурными подразделениями правительства (админи­страции). Они являются юридическими лицами и выступают в правоотношениях от собственного имени. К ним относятся органы, осуществляющие исполнительную власть в сфере образования, здравоохранения, культуры, экономики, строительства и архитек­туры, спорта и туризма и др. Руководители этих органов назна­чаются на должность и освобождаются от должности главой исполнительной власти или правительством. В большинстве положений об этих органах подчеркивается, что они строят свои взаимоотношения с соответствующими федеральными органами исполнительной власти на основе соглашений и выполнения методических рекомендаций;

• совместного подчинения, входящие в систему федеральных орга­нов исполнительной власти и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти (органы внутренних дел, финансов, юс­тиции, управления государственным имуществом, охраны окру­жающей природной среды, по земельным ресурсам и землеуст­ройству, социальной защиты населения). Те из них, которые не являются территориальными федеральными органами, создают­ся главой исполнительной власти и включаются в структуру ад­министрации (правительства).

Некоторые из отраслевых (межотраслевых) органов специаль­ной компетенции имеют свои территориальные органы в городах и районах. Они действуют на основании положений, утверждаемых руководителем соответствующего исполнительного органа субъекта Федерации, который также назначает руководителя территориально­го структурного подразделения.

Система местных органов государственной исполнитель­ной власти субъектов Федерации зависит от административно-территориального устройства субъекта Федерации и от территори­альной основы местного самоуправления.

Выделяются следующие системы организации территориальных исполнительных органов государственной власти. Во-первых, суще­ствуют субъекты Федерации, где не созданы местные исполнитель­ные органы государственной власти общей компетенции, поскольку в городах и районах республиканского (областного) подчинения со­зданы муниципальные образования и действуют органы местного самоуправления. Государственную исполнительную власть в городах и районах осуществляют только территориальные органы специаль­ной компетенции (Республика Карелия, Краснодарский край).

Во-вторых, в качестве местных органов выступают администра­ции управленческих (административных) округов, префектур, осуще­ствляющие исполнительную власть на территории нескольких адми­нистративно-территориальных единиц (районов и городов, районов в городе) и являющиеся территориальными органами общей компе­тенции, непосредственно подчиняющиеся главе исполнительной вла­сти и правительству субъекта Федерации (Свердловская область, Ле­нинградская область, г. Москва). Возглавляют такие территориаль­ные органы назначаемые главой администрации (губернатором) префекты, управляющие, полномочные представители, входящие по должности в состав правительства субъекта Федерации.

В-третьих, местными органами государственной исполнительной власти являются администрации районов, городов и иных админист­ративно-территориальных образований, в которых предусмотрено создание органов государственной власти. В одних субъектах Фе­дерации местные администрации входят в структуру администрации области, а их глава назначается главой администрации (губернато­ром) области или края. В других районная и городская админист­рация — это самостоятельные органы государственной исполнительной власти общей компетенции, глава которых избирается насе­лением.

При этом следует учитывать, что Конституционный Суд Рос­сийской Федерации в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Респуб­лике» выработал правовую позицию, согласно которой субъекты Фе­дерации не могут создавать исполнительные органы государственной власти на территориях, не имеющих статуса административно-терри­ториальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации со­гласно его административно-территориальному делению.[7] Если мест­ная администрация является самостоятельным органом конкретной административно-территориальной единицы, а не структурным под­разделением вышестоящего (республиканского) органа исполнительной власти, то ее глава и его заместители не могут назначаться вышесто­ящими органами государственной власти, поскольку такой порядок не соответствует установленным Конституцией принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между орга­нами власти различных уровней. То есть Конституционный Суд Рос­сийской Федерации сформулировал положение о том, что местные исполнительные органы входят в единую систему исполнитель­ной власти непосредственно, как самостоятельные ее субъекты, строящие свои отношения с вышестоящей администрацией на таких же принципах, на каких строятся отношения последних с федеральными органами государственной власти.

Тем не менее, организация местной государственной исполни­тельной власти в республиках и областях не может быть однотипной, поскольку они имеют различную структуру административно-терри­ториального устройства, различные по масштабам и объему задачи государственно-управленческого характера, разный уровень социаль­но-экономического развития.

Как правило, президент или губернатор утверждает примерную структуру местной администрации, а в ряде субъектов принимаются типовые положения о местной администрации, на основе которых разрабатываются и утверждаются положения об администрации кон­кретного административно-территориального образования. В струк­туре местной администрации выделяется аппарат, состоящий из ру­ководства администрации (главы администрации и его заместите­лей), оперативных и функциональных отделов и служб, а также отделы, управления, комитеты, являющиеся самостоятельными структурными подразделениями и находящиеся в совместном под­чинении главе местной администрации и руководителю органа спе­циальной компетенции субъекта Федерации — отдел внутренних дел, культуры, образования, финансовый отдел, комитет по управле­нию государственным имуществом, комитет по физкультуре, спорту и туризму.

В некоторых субъектах Федерации наблюдается неправомер­ное включение органов местного самоуправления в систему госу­дарственной исполнительной власти. Например, постановлением главы администрации Московской области от 14 ноября 1996 г. на территориях городов и районов, являющихся муниципальными образованиями, созданы территориальные исполнительные органы администрации Московской области, полномочия руководителей которых переданы главам муниципальных образований городов и районов.

Определенные особенности присущи системе органов исполни­тельной власти городов федерального значения — Москвы и Санкт- Петербурга.

Во-первых, многозвенность системы административного управле­ния — мэрия, правительство, префектуры в Москве и администрация, правительство, территориальные управления в Санкт-Петербурге.

Во-вторых, значительная централизация исполнительной верти­кали, выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной власти — мэра и губернатора, начиная от назначения руководителей всех подведомственных городской адми­нистрации органов и заканчивая совмещением должностей главы администрации и главы правительства.

В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти учитывает особенности городской жизни и предполагает объединение и дифференциацию этих органов, в том числе по признаку их функционирования в системе городского хозяйства.

В-четвертых, в структуре городской администрации функциони­руют органы специальной компетенции, находящиеся в совместном ведении трех видов органов исполнительной власти — города феде­рального значения, области и Российской Федерации; например, главное управление внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

В-пятых, государственная исполнительная власть «опускается» на тот территориальный уровень, где в других субъектах Федерации осуществляется муниципальная власть, что отражается на характере взаимоотношений органов государственной власти и местного само­управления, начиная от порядка их формирования и заканчивая наде­лением отдельными государственно-властными полномочиями.

Согласно статье V Устава Оренбургской области "Исполнительная власть", в Оренбургской области действует система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Оренбургской области - Администрацией области. Администрацию возглавляет высшее должностное лицо Оренбургской области - Глава администрации (губернатор). На сегодняшний день губернатором Оренбургской области является Чернышев Алексей Андреевич.

В соответствии с Уставом области Администрация Оренбургской области является постоянно действующим органом исполнительной власти в регионе. Она состоит из Главы администрации (губернатора) области, первого заместителя главы администрации, заместителей губернатора, руководителей органов исполнительной власти области (департаментов, управлений, комитетов), обладающих правом юридического лица.

Администрация области:

* обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; законов и иных нормативных правовых актов Оренбургской области на ее территории;

* в пределах своих полномочий принимает постановления, обязательные к исполнению в Оренбургской области, которые подписываются Главой администрации (губернатором) области и вступают в силу после официального опубликования, если иное не определено в самом акте.

В Основном законе Оренбургской области огромное внимание уделено компетенции и порядку работы губернатора области. Так, согласно статье 47, Глава администрации области формирует состав Администрации области, назначает на срок своих полномочий первого заместителя по согласованию с Законодательным Собранием, своих заместителей, руководителей органов исполнительной власти области, руководителей структурных подразделений Администрации области, обладающих правами юридического лица. Он также вправе создавать Правительство Оренбургской области, являющийся коллегиальным совещательным органом. Статус Правительства области устанавливается губернатором.

Глава администрации области в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава области и законов области издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Оренбургской области. В форме указов принимаются:

а) нормативные правовые акты;

б) правовые акты о награждении наградами Оренбургской области и присвоении почетных званий;

в) правовые акты по иным вопросам ненормативного характера, относящимся к компетенции губернатора области, в случаях, предусмотренных законами области.

Правовые акты по всем иным вопросам принимаются в форме распоряжений Главы администрации области. Все указы и распоряжения вступают в силу после их официального опубликования, если иное не определено в самом акте.

Глава администрации области является важнейшим должностным лицом, представляющим свой регион. Направленность его политики сказывается, в первую очередь, на материальном и духовном благосостоянии жителей Оренбургской области.

Одна из главных проблем, встающих перед губернатором ежегодно, - планирование бюджета области. Благодаря верной политике, а также тем ресурсам, как природным, так и человеческим, область сейчас стоит на 12 месте по бюджетной обеспеченности среди субъектов Федерации и считается практически самодостаточной. «Каждый бюджетный рубль в сегодняшней финансово-экономической ситуации имеет огромную цену», - эти слова произнес Алексей Чернышев на заседании Правительства, и они очень точно отражают позицию исполнительной власти по формированию проекта областного бюджета и прогноза социально-экономического развития Оренбуржья на 2003 год.

Прогноз доходов консолидированного бюджета области на 2003 год просчитан в сумме 15.679,2 млн. рублей, расходы – 17.599 млн. рублей. Областной бюджет по доходам сформирован в сумме 8.307,4 млн. рублей, по расходам – 9.524,1 млн. рублей, с предельным размером дефицита - 1.216,7 млн. рублей, что составляет 14,6 процента к собственным доходам. Губернатор подчеркнул, что заложенный в проекте областного бюджета на дефицит в размере 15 процентов - сознательный шаг исполнительной власти, обязующий все ее уровни настойчиво работать над увеличением налогооблагаемой базы. Правительство области, принимая решение по бюджету, берет на себя полную меру ответственности за его наполняемость, недопущение срыва социальных программ.

Ярко выражена аграрная политика, проводимая четко и последовательно Администрацией области во главе с губернатором. Так, Указом Главы администрации от 17 января 2003 г. «Об утверждении перечня особо ценных земель сельскохозяйственного назначения»[8] было рекомендовано главам муниципальных образований области не допускать использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения для иных целей, который был принят во исполнение пункта 4 статьи 79 Земельного Кодекса Российской Федерации. Для укрепления фермерских хозяйств 17 марта 2003 г. Администрацией области было издано Постановление «Об утверждении порядка предоставления из областного бюджета субсидий на развитие и обустройство крестьянских (фермерских) хозяйств».[9] А также в целях стимулирования развития племенного животноводства, повышения продуктивности животных и увеличения объемов производства животноводческой продукции, определенных прогнозом социально-экономического развития области на 2003 год было издано Постановление Администрации Оренбургской области (от 24 марта 2003 г.) «О предоставлении субсидий на поддержку племенного дела и за продукцию животноводства в 2003 году».[10] И это далеко не полный перечень мер проводимых Администрацией области в поддержку агропромышленного комплекса.

Учитывая, что Оренбургская область является многонациональным регионом, как и вся наша страна, при Главе администрации области был создан Совет по делам национальностей. В соответствии с Указом А. Чернышева от 12 ноября 2002 г. «О Совете по делам национальностей»,[11] а также Положением о Совете по делам национальностей при Главе администрации области, принятым в тот же день, Совет действует как консультативный орган, принимает решения рекомендательного характера. Он имеет право:

1. вносить предложения, касающиеся национальных проблем, на рассмотрение Законодательного Собрания области;

2. ходатайствовать о проведении социологических исследований по важнейшим вопросам межэтнической жизни;

3. обращаться к Администрации области за финансовой поддержкой для осуществления решений Совета, а также деятельности национальных обществ, центров.

Члены Совета обязаны:

1) выполнять решения Совета;

2) участвовать в мероприятиях, проводимых Советом.

Члены Совета не могут выступать от имени Совета, не имея на то соответствующих полномочий.

Консолидированный бюджет области, как уже было сказано, по расходам оценивается в 17.599 млн. рублей. Более 70 процентов всех расходов консолидированного бюджета предполагается направить на социальные программы и мероприятия, что говорит, главным образом, о социальной направленности политики Администрации области. Так, во исполнение Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и в соответствии с Законом Оренбургской области «Об областном бюджете на 2003 год», Постановлением Администрации области от 31 января 2003 г. «Об изменении территориальной программы государственных гарантий оказанию населению Оренбургской области бесплатной медицинской помощи на 2003 год», было принято Постановление Администрации области от 12 марта 2003 г. «Об утверждении размера платежа на обязательное медицинское страхование неработающего населения области на 2003 год».[12]

В целях реализации мер


29-04-2015, 03:52