Конституция РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 1 и ч. 2 ст. 76) установила верховенство федеральных конституционных и федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ведения РФ в рамках совместного ведения РФ и субъектов Федерации на всей территории Российской Федерации. Однако, этот принцип не учтен в ст. 11 Конституции при решении вопроса о разграничении компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органов государственной власти Федерации.
Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”[96] (далее – ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения”) четко устанавливает верховенство Конституции и федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, в случае несоответствия им положений договоров (ст. 4).
Однако, договорная практика , складывающаяся до принятия закона, по-разному отражала соотношение между федеральным законом и договором, что в последующем отражалась в законодательстве субъектов Федерации.
Наибольший отход от федеральной Конституции, который объясняется политическими причинами, характерен для договоров, заключенных в 1994–1995 годах. Начиная с 1996 года, в договорах не наблюдается резких противоречий с федеральной Конституцией, хотя и имеются расхождения. И именно в ранее заключенных договорах приоритет отдается договорам, а не федеральным законам (например, договоры с Татарстаном[97] , Башкортостаном[98] и др.). В заключенных позже двухсторонних договорах признается более высокая юридическая сила федерального законодательства (договоры с Бурятией[99] , Иркутской областью[100] и др.).
Ряд договоров устанавливают приоритет действия их норм над правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (например, Договоры с органами государственной власти Тверской области[101] (ст. 7), Сахалинской области[102] (ст. 7, 10), Омской области[103] и др.).
В Договоре с органами власти Свердловской области[104] устанавливается неприменение федеральных подзаконных актов на территории области до вынесения решения судом. Таким образом, устанавливается примат норм договоров над нормами федеральных нормативных актов.
Для формирования целостной системы законодательства в случаях договорного регулирования необходимо строго соблюдать установленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения. К тому же Конституция не предусматривает возможности передачи полномочий федеральных законодательных органов законодательным органам субъектов Федерации.
В ст. 3 ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” установлено, что договоры не могут перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместноговедения Федерации и субъектов.
К сожалению, договорная практика часто шла другим путем.
Так, не допустимой является передача предметов исключительного ведения Федерации в ведение отдельных субъектов Федерации (в частности п. 11 ст. 3 Договора с Башкортостаном), либо отнесение их к совместному велению субъектов договорных отношений (п. “м” ст. 2 Договора с Тверской областью). Любые договоры, которые относят вопросы ст. 71 к компетенции субъектов Федерации противоречат Конституции РФ, так как они заключаются не на основании федеральных законов о передаче конкретным субъектам конкретных полномочий.
ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” указывает, что предметом договоров может быть конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 17). Предметы совместного ведения могут конкретизироваться с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей регионов (ст. 14).
В договорах иногда указывается перечень вопросов исключительного ведения субъектов, хотя согласно ст.73 Конституции он является открытым.
Большое значение на формирование двухуровневой системы законодательства оказывают соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Конституции РФ предусматривает лишь заключение соглашений по передаче осуществления части полномочий между исполнительными органами (ст. 78). ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” как и Конституция РФ, не предусматривают заключение соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти.
Сложная ситуация сложилась в формировании законодательства на уровне субъектов Федерации, включающих в себя автономные образования . Согласно п. 4 ст. 66 Конституции РФ в “сложносоставных” субъектах Федерации отношения между автономными округами и краями, областями, в которые они входят, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края, области.
Закон “Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами” принятый Государственной Думой 13 июня 1997 г. был отклонён Президентом 21 июля 1997 г. Но договоры между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края, области уже заключаются.
Конституционный Суд РФ фактически высказал позицию о том, что нормативные правовые акты автономных образований при условии правильного разграничения полномочий не должны противоречить нормативным правовым актам края (области)[105] . В этом случае возникает проблема осуществления равноправия субъектов Федерации. По этому поводу Суд пояснил, что “вхождение” автономного округа в состав иных субъектов Федерации, не умаляет его статуса как равноправного субъекта Федерации, так как он вправе распоряжаться самостоятельно объёмом полномочий, предоставленных ему Конституцией. В то же время Конституционный Суд подчеркнул такой аспект равноправия субъектов Федерации как их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Создание единой системы законодательства требует, чтобы законодательство всех субъектов РФ формировалось на основании единых принципов. Предметы ведения и полномочия закреплены Конституцией и договорному переделу не подлежат.
Договорная практика приводит к повышению правового и социально-экономического статуса отдельных субъектов Федерации, нарушая провозглашенный в Конституции принцип равноправия субъектов Федерации. Поэтому при заключении договоров необходимо соблюдать принцип приоритета федерального законодательства над нормами договоров, а также заложенный в ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации (ст. 3).
Для того, чтобы положения договоров не противоречили федеральному законодательству, необходимо усилить контроль над процессом их заключения. На наш взгляд, ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” урегулировал далеко не все вопросы. К примеру, неясно, будет ли подписан договор при отрицательном заключении Совета Федерации? Следует зафиксировать обязательность учета мнения Совета Федерации Президентом. Закон не включил предложения депутатов об утверждении договоров законом, а также обязательность переутверждения в Совете Федерации уже подписанных договоров.
В законе необходимо было указать, кто обладает полномочиями по подписанию договоров и соглашений, каков статус и функции уполномоченного.
В законе следовало определить источник официального опубликования договоров. Можно было установить требование регистрации Министерством юстиции РФ всех договоров и соглашений.
Итак, двухсторонние договоры не должны противоречить федеральному законодательству. Федеральное законодательство имеет верховенство на всей территории Российской Федерации, в том числе и в субъектах Федерации, заключивших двусторонние договоры.
Вместе с тем федеративная структура законодательства зависит от круга полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства , поэтому положение о верховенстве федерального законодательства нуждается в уточнении.
На территории субъекта Федерации действуют федеральные законы и законы субъектов Федерации. Из смысла Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) вытекает, что федеральные законы обладают верховенством в случаях их принятия по предметам ведения собственно федерации и по вопросам, регулируемым Федерацией в рамках совместного ведения. Законы субъектов Федерации, принятые по предметам ведения субъектов Федерации имеют равную юридическую силу с федеральными законами.
Противостояние законов федерального и регионального уровня возможно, когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя. В этом случае возникают юридические коллизии. Правом окончательного их разрешения обладает суд.
Многие субъекты Федерации до сих пор не нашли предмета для собственного правового регулирования. Поэтому они часто “внедряются” в сферу полномочий Федерации, либо просто “дублируют” федеральные акты.
М.С. Саликов в своей работе выделяет предметы ведения и полномочия субъектов Федерации. Он пишет, что отсутствие в Конституции собственно перечня предметов ведения субъектов Федерации не означает, что Основной Закон не предусматривает их отдельных правомочий, часть из которых можно рассматривать в качестве федеральных гарантий. Так, ст. 5 Конституции устанавливает равноправие всех субъектов, называет принципы федеративного устройства, предусматривает право субъектов принимать собственные конституции (уставы) и законодательство. Ч. 2 ст. 11 и ст. 77 закрепляет право субъектов самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти; ч. 3 ст. 11 – конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами; ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76 – осуществление собственного правового регулирования вне пределов федерального и совместного ведения; ст. 68 – право на установление государственных языков; ч. 6 ст. 76 – превалирование региональных правовых актов, принятых по предметам ведения субъектов Федерации, над федеральными; ч. 2 и 3 ст. 77 – взаимное делегирование полномочий; ч. 2 ст. 95 – представительство субъектов в Совете Федерации; ст. 125 – обращение в Конституционный Суд Федерации с различными запросами; ч. 3 ст. 129 – согласование вопроса о назначении прокурора субъекта Федерации; ст. 136 – одобрение поправок к главам с 3 по 8 федеральной Конституции; ч. 2 ст. 137 - изменение собственного наименования и др.[106] .
Анализ Основных Законов российских регионов, закрепляющих собственную компетенцию, позволяет выделить ряд типичных предметов ведения и полномочий субъектов Федерации. К ним, в частности, относятся:
1. Учредительные: принятие конституции или устава, внесение в них изменений и дополнений, контроль за их соблюдением; территория и административно-территориальное устройство; установление системы органов государственной власти, порядка их организации и деятельности; законодательное обеспечение организации местного самоуправления.
2. Законодательные и правоохранительные: принятие и изменение законов, контроль за их соблюдением.
3. Социально-экономические: собственность субъектов и управление ею; принятие и утверждение программ в областиэкономического, экологического, социального, культурного и национального развития субъектов; региональный бюджет; региональные внебюджетные фонды; региональные налоги и сборы;
4. Международные и внешнеэкономические: международные и внешнеэкономические связи субъектов[107] .
Вместе с тем, по замечанию отдельных авторов, в Конституции РФ практически все мыслимые предметы регулирования находятся, как минимум, в совместном ведении Федерации и субъектов РФ, а закрепление в ст. 73 Конституции остаточной компетенции субъектов РФ, дает возможность расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ее исключительного ведения[108] .
Может ли осуществляться разграничение предметов совместного ведения и полномочий федеральными законами? Такой вопрос поставило Правительство Республики Карелия перед Конституционным Судом в обращении по конституционности положений Лесного кодекса, основываясь на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, в соответствие с которой разграничение предметов ведения и полномочий определяется Конституцией, Федеративным и иными двухсторонними договорами.
Из правовой позиции Конституционного Суда в постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ[109] следует подтверждение конституционного порядка разграничения предметов ведения и права федерального законодателя определения и разграничения полномочий в рамках определенного предмета совместного ведения.
В ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” прямо указывается, что по вопросам, указанным в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, принимаются федеральные законы, определяющие основы правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 12).
И.А. Умнова обращает внимание на то что, если строго следовать логике ст. 76, то принятие других актов, кроме федеральных законов, по предметам совместного ведения в Конституции не предусматривается[110] . Однако, такая возможность закрепляется в принимаемых федеральных законах. Конституционный Суд в указанном выше постановлении пояснил, что издание не только законов, но и иных нормативных актов по предметам совместного ведения не противоречит ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ. Свою позицию Конституционный Суд подтвердил также в постановлении по делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 78 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации[111] .
И.А. Умнова предлагает три возможных варианта установления пределов законодательного регулирования Федерации. Основной способ выражается в разграничении компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а иногда и органов местного самоуправления. Второй способ состоит в установлении принципов законодательного регулирования. Третий способ заключается в сочетании двух первых с одновременным применением дополнительных приемов (конкретизация принципов и т.д.)[112] .
В практике возник также вопрос: могут ли субъекты Федерации осуществлять опережающее правотворчество, по предметам совместного ведения. Это право содержалось в Федеративном Договоре,[113] Конституция РФ не дает ясного ответа.
Конституционный Суд в ряде своих решений указал, что отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъектам Федерации принимать собственные правовые акты с последующим приведением их в соответствие с принятым федеральным законодательством, это следует из смысла ч. 5 ст. 76[114] .
Принятие ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” сняло данную проблему. Часть 2 ст. 12 закона закрепила позицию Конституционного Суда.
Формирование целостной системы законодательства требует учета позиций субъектов Федерации в процессе принятия федеральных законов по предметам совместного ведения. В принятом федеральном законе (ст. 13) отражен особый порядок рассмотрения таких законопроектов по предметам совместного ведения.
Следует согласиться с предложением о том, что в субъектах Федерации нужно установить специальные правила рассмотрения федеральных законопроектов, например обязательность обсуждения подготовленного заключения на проект в законодательном органе[115] .
Актуальным считаем предложение о том, чтобы в федеральном законе был установлен порядок согласования не только федеральных законов по предметам совместного ведения, но и международных договоров, нормативных актов Президента и Правительства, федеральных министерств и ведомств, внутрифедеральных договоров, затрагивающих интересы более чем одного субъекта Федерации[116] . Это позволит учитывать интересы субъектов Федерации и будет способствовать формированию непротиворечивого законодательства на региональном уровне.
Конституция РФ и ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” не дают ответа на вопрос о соотношении по юридической силе законов субъектов Федерации и указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, принятых по предметам совместного ведения, при отсутствии федеральных законов . Согласно ч. 2 ст. 90, ч. 2 ст. 115 Конституции РФ указы Президента и постановления Правительства обязательны для исполнения на всей территории России. По нашему мнению, по аналогии с ч. 5 ст. 76 Конституции в данной ситуации должен действовать федеральный правовой акт.
В отношении соответствия актам Президента и Правительства РФ правовым актов исполнительных органов власти субъектов РФ данное положение подтверждает ст. 77 Конституции РФ, устанавливающая единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Это подтверждает и закрепленное Конституцией право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам.
Таким образом, на сегодняшний день нельзя говорить о четком соответствии правовых актов в рамках федеративной структуры законодательства. Решение проблем в теории не приведет сразу к положительным сдвигам на практике. Во многом, причины несоответствия актов регионального уровня федеральным правовым актам носят экономический характер. Именно, стремясь к финансовым выгодам, субъекты Федерации идут на заключение двухсторонних договоров. Поэтому необходимо укрепление федеративных отношений в финансовой сфере.
Ситуация, складывающаяся при формировании федеративной структуры законодательства, привела в науке к постановке важной проблемы о взаимной ответственности Федерации и субъектов [117] .
Лишь недавно законом “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации””[118] была предусмотрена ответственность органов государственной власти субъектов РФ за принятие правовых актов, противоречащих Конституции и федеральным законам. Президент РФ получил право смещать с должности глав региональных администраций и распускать региональные законодательные собрания в случае двукратного нарушения ими Конституции РФ.
Учитывая важную роль в формировании законодательства правовых актов органов местного самоуправления, законодательством установлена также ответственность органов местного самоуправления за принятие актов, противоречащих федеральному законодательству, законодательству субъектов РФ[119] .
В связи с тем, что Российская Федерации является по своему характеру конституционно-договорной, следует обратить внимание на исполнение и договорных обязательств. Договоры, как правило, ограничиваются на этот счет общими положениями. Статья 21 ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” впервые в федеральном законодательстве предусматривает возможность такой ответственности.
Следует подробнее остановиться на вопросе, какое законодательство находится в ведении РФ, какое находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ и какое законодательство находится в исключительном ведении субъектов РФ .
Распределению предметов ведения между федерацией и её субъектами, разграничению полномочий между их органами государственной власти посвящены ст.ст. 71-73 Конституции РФ.
По российской конституционной модели предметы ведения разграничивают круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов – сфер власти. Предметы ведения по российской Конституции – это не только сферы общественных отношений (федеративное устройство, внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономические отношения и т.п.). Наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены конкретные полномочия (принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и т.д.); государственные функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т.д.); отрасли законодательства (гражданское законодательство, уголовное законодательство, административное законодательство и т.д.); объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы и т.д.)[120] .
Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в определенных случаях справедливо можно рассматривать как недостаток. Трудно, к примеру, объяснить использование разных терминов – “общие вопросы” и “координация вопросов”
29-04-2015, 03:53