Каждый год, когда обсуждается бюджет, возникает сезонное обострение интереса к дорогам, дорожным налогам, дорожному развитию. И вот начинается занятие любимым в России видом спорта – борьбой невежества с несправедливостью. Совершенно замечательно видеть, как вполне компетентные уважаемые политические журналисты на эту тему интервьюируют дорожного полицейского в Норвегии, какого-то “чайника” – депутата Европарламента из числа “зеленых”. Пишутся совершенно фантастические вещи, запускаются в обиход какие-то идеи, новации.
Собственно, о чем мы хотим говорить? Есть огромный пласт знания, причем знания такого, что не то, чтобы его надо было где-то разыскивать, знания какого-то уникального. Есть совершенно общепринятые институции, механизмы, отлаженные веками порядки, нормы, правила. Это же очень старая отрасль и в ней очень устоявшиеся точки зрения. Самое интересное для нас, наблюдателей более-менее профессиональных в том, что это знание не востребовано. Может так и нужно, не знаю, не специалист.
Есть несколько базовых вещей, которые были выработаны веками: институт собственности в области дорог, система финансирования (все эти налоги, сборы, пошлины и т.д). Есть глубочайшая идея о том, что стимулом для дорожного развития является транспортное обеспечение домохозяйств.
Об этом достаточно интересно рассказать, потому что мои даже личные наблюдения, наши с соавтором встречи с самыми разными людьми, в том числе образованными и компетентными, показывает, что значительная часть этого знания не освоено.
Немножко об авторах. Вот два седых джентльмена, которые большую часть своей научной биографии занимались вычислениями, размышлениями, писаниями текстов в области дорог, транспорта, всякого рода государственных и гражданских институций, финансовых механизмов, с этим связанных. Плюс к этому совершенно мы - люди автомобильные, проехавшие самые разные дороги. Красиво сказать: от Аппиевой дороги в Риме до недостроенной трассы Чита-Хабаровск. И если воспользоваться выражением покойного Андрея Амалика, “ихтиологи и рыбы одновременно”.
Технические вопросы, разумеется, для этой аудитории не нужны, да и не интересны. Будем говорить о вещах глубинных, социально-политических, институциональных, т.е. в конечном итоге, совершенно правильно организаторы обозначили - “цивилизационных”. Но все-таки, было сказано, что это конкретная область знания. Вот начну с конкретных цифр больше цифр постараюсь не произносить.
Есть фундаментальный институт свободы личности. Свободы перемещения в пространстве. Что это означает в цифрах? В цифрах есть два параметра, специалисты знают, в принципе все это на житейском уровне переводимо. Первый из этих параметров – подвижность, а второй – гуманитарность транспортной системы. В благоустроенных странах телеметрическая подвижность на душу населения составляет порядка 12 000 пассажиро-километров в год. В конце Советского Союза она была порядка 3-4 тысяч, сотря как считать, там с индивидуальными поездками тонкость. Т.е. в 3-4 раза меньше.
Есть второй показатель – гуманитарность транспортной системы. Это отношение пассажирской транспортной работы, т.е. сколько двигаются люди, грузовой транспортной работы, т.е. сколько двигаются грузы в тоннах. Для стран развитых это отношение 3:1. Вообще на самом деле все очень понятно. Люди свободны, они много двигаются. В конце Советского союза у нас показатель был 1:3. Естественно оба эти параметра: гуманитарность и подвижность, естественно, за эти 12 лет, 13 лет они немножко стали лучше, но принципиально пока ничего не изменилось.
Стандарты гуманитарности и подвижности, а эти вещи, действительно, железно связаны с личностными свободами, это просто эмпирический факт, эти стандарты подвижности, и, соответственно, гуманитарности транспортной системы in global, в целом, достигаются в одном единственном варианте транспортного развития – при высоком уровене автомобилизации домохозяйств. Насколько высокий уровень? В цифрах это около 350 автомобилей на 1000 жителей. Лучше от 500. И, соответственно, развитой сетью дорог, которая может этот трафик, порождаемый автомобилизацией, воспринять. Ничего другого человечество не придумало.
Развитая дорожная сеть – это какая? Сколько?
Показатели плотности на 1 квадратный километр и на тысячу жителей, на самом деле это до такой степени зависят от типов расселения, от всяких географических тонкостей… Все это в принципе можно рассказывать в цифрах. Нас это очень далеко уведет. Потому что здесь топологические характеристики связности важнее, чем цифры. Я не хотел бы в эти технические вещи окунаться.
И вот тут есть два тезиса, которые будут важны для всего дальнейшего. Первый. Дорожные сети были сформированы, везде, где они есть в природе, за счет целевых дорожных налогов, направляемых в целевые дорожные фонды. Ничего другого не придумано.
И вторая вещь очень важная – методически и институционально, как угодно. Структура трафика, которая сложилась в последние 100 лет, с развитием автомобилизации окончательно превратила автомобильные дороги в смешанные общественные блага. Первоначально сети дорог с твердым покрытием – это, конечно, общественное благо в чистом виде: движение госпочты, воинских подразделений, обозов и т.д. Это общественное благо такое же, как армия. По мере развития автомобилизации дороги превратились в смешанные общественные блага, в котором общественного блага в чистом виде - чуть-чуть. Дальше скажу, что это означает в трафике.
До сих пор существует взгляд, записанный в советских учебниках, других не издали. И лексика, о которой я сейчас скажу, она существует до сих пор в государственном обиходе, и никто даже не стесняется этого говорить: автомобильные дороги нужны для освоения грузооборота. Пожалуйста, это можно в правительственных документах сегодняшнего дня прочесть. Городские улицы, для чего? Для движения массового пассажирского транспорта, для развоза торгового груза и пропуска спецавтомобилей с “мигалками”. Поездки граждан на личных автомобилей надо ограничивать.
Я назову три тезиса, они очень забавны. Блага автомобилизации пожинают автовладельцы, а их издержки ложатся на общество. Это был замечательный тезис, до сих пор в обиходе. Там было два тезиса не менее замечательных: не следует строить дорог на Запад, чтобы враг не прошел. И не следует строить дороги в глубинку, потому что народ может из колхоза разбежаться. Два последних тезиса, на сколько я знаю, последние лет 30 не цитируют.
Между тем, правильный взгляд на вещи заключается в том, что дороги – это среда обитания автомобилизированных обывателей. И это чистая правда, потому что элементарное наблюдение – учет типового состава трафика, показывает, что даже при уровне автомобилизации, порядка 1 автомобиля на семью – это 350 на 1000 жителей – уже 90% трафика легковых автомобилей, проще сказать автомобилей домохозяйств, можно сказать по-разному.
Позволю себе некоторый экскурс в историю. Развитие дорог имеет два принципиально разных рубежа. Первый рубеж – это пионерное освоение территории. В счастливых странах пионерное освоение территории происходило много столетий назад. В совсем хороших местах, типа Римской империи, даже несколько тысяч лет назад. Пионерное освоение территории означает очень простую вещь: государственная почта или воинский отряд могут доехать от центра до любой точки, этому центру подчиненной
Пионерное освоение территории. Тут еще важно понять, что под какой трафик это происходило. Это в современных терминах, естественно никаких таких слов тогда не говорилось. “Трафик” был порядка единиц на тысячу жителей. А по-другому не бывает. Для того чтобы появился трафик в сотни автомобилей на тысячу жителей уже нужно, чтобы участниками движения становились домохозяйства.
Как бы то ни было, пионерное дорожное освоение территории Западной, Центральной Европы, прошло столетия назад. Соединенным Штатам вовсе повезло, потому что у них и пионерное дорожное освоение, и дорожное освоение, связанное с высокой автомобилизацией исторически очень мало различалось.
Так вот, второй рубеж – это дорожное развитие, связанное с автомобилизацией домохозяйств, когда потребителями сети становятся то, что есть в каждой семье. Причем разница гигантская. Результаты второго этапа дорожного освоения территории все присутствующие здесь, которые за рулем ездили дальше родных осин, наблюдали, и эти результаты впечатляющие, - при всех издержках, при всех заторах, которые свойственны самым богатым странам и самым развитым городам и т.д.
И тут сразу вопрос про нас. Россия не закончила, не завершила этап пионерного дорожного освоения территории. Т.е. территория Российской Федерации до настоящего времени не обладает транспортной связностью даже в самом примитивном смысле, по самой простой топологии (звезда какая-нибудь) - нет.
Причины разные. Называют фундаментальную причину – дефицит каменных материалов на всей русской равнине. Это очень серьезная причина на самом деле, потому что это уже в нашу просвещенную эпоху богатые англичане могут себе, чтобы не портить национальный ландшафт, вывозить щебень из Малайзии. А вот во времена архаические первоначального дорожного освоения, отсутствие каменных материалов и, соответственно, сооружение всяких деревянных мостовых в русских поселениях приводило к тому, что камень, положенный на дорогу, 3000 лет лежит, можно походить. Собственно, там и автомобиль проедет, там из общих соображений просто висит “кирпич”. А дерево – ну 20 лет, ну чуть больше – понятно.
Историки, географы, называют самые разные вещи: специфические отношения центра и регионов, потому что почтовый тракт это все-таки инструмент и атрибут центральной власти, значит не очень симпатичная штука, особенности национальной ментальности. Бог весть, не специалист я. Во всяком случае, как специалисты мы можем утверждать, что Россия потратила на дорожное освоение территории за свою тысячелетнюю истории никак не меньше средств и усилий населения, чем наши европейские соседи. Но результат, к сожалению, отсутствует.
Очень интересно назвать дорожные проекты, которые реализовывались в России за последние 200 лет. Постройка каменного шоссе между Санкт-Петербургом и Москвой. Сто лет продолжалось, в 1833 году закончилась. Программа дорожного строительства Николая I была принята в 1848 году и уточнена после поражения в Крымской компании. Понятно, она была стимулирована военными нуждами, и увеличение обывательского трафика связанного - там через какое-то время крепостное право отменили. Программа не была реализована, т.к. уже начиналась эпоха железнодорожного строительства, и как бы вот это стерлось, не нужно. Была замечательная купеческая программа 13-го года, разработанная российскими промышленниками и связанная еще с развитием национального автопрома. Первый дорожный фонд был учрежден примерно одновременно с американцами в 14-м году.
Я не буду рассказывать, почему эти программы 1913-го года не были реализованы никак. Была послевоенная сталинская программа 45-го года, очень серьезная. Благодаря ей хотя бы возникли магистральные дороги типа “Минки” или “Москва-Харьков и т.д. Она была свернута по причинам послевоенной гонки вооружений. Косыгинская программа 68-го года, связанная с введением знаменитого 2% дорожного налога. Она была, в общем, не исполнена, потому что тогда решили, что мелиорация важнее. Вот все эти программы – это, разумеется, все про чистые общественные блага, естественно. Никакого там обывательского трафика, об этом даже никто и не думал, нет таких слов. Значит, так или иначе, первичная базовая незавершенная, но хоть какая-то сеть сформирована была в России к концу 980-х годов. Т.е. с опозданием, по крайней мере, на 100 лет по сравнению с соседями.
Очень интересно, для чего эти все-таки построенные дороги. Понятно – это чисто общественное благо в кристальном виде. Ведь у нас до сих пор в обиходе такие слова, как автолюбители и частники, применительно к участникам дорожного движения. Я читал кучу зарубежной литературы. Это вообще не переводится, не переводятся абсолютно это наши родные выражения, которые они до сих пор в обиходе. Частный извоз был административным правонарушением до 1980-го года. Эти установки живут, они существуют.
Если кому-то доводилось обратить внимание, что даже вполне пристойные застройки 70-х – 80-х годов таковы, что два автомобиля во дворе не разъедутся, если не залезать на тротуар. При этом смешно считать проектировщиков глупыми и неразвитыми людьми. Они просто действовали по СНиПам. Там было написано – 60 автомобилей на 1000 жителей, 180 – после построения коммунизма. Значит, легко сообразить, что при таком уровне развития автомобилизации вероятность встречного проезда автомобилей близка к нулю. Ну что ж из-за этого тратить асфальт, бордюрный камень, зачем? Вот мы живем в этой среде.
Сеть, которая нам досталась, имеет связную конфигурацию, т.е. из Москвы. Рокадных, каких-нибудь хордовых – очень мало, их практически нет, их никто не строил. Магистраль от Читы до Хабаровска только сегодня строится. Проехать уже можно, но там еще строить и строить. И, наконец, в России есть феномен, который в принципе за пределами Африки немыслимый: в условиях бездорожья, т.е. отсутствия физического доступа к железнодорожной станции, к базовой сети и т.д. живет порядка 20% населения. Только в “черной Африке” такое есть.
Вопрос: за счет каких денег все это появится? Я специально сейчас обращусь к еще более древней истории. Вопрос этот беспокоил людей всегда, испокон веку. Потому что в нормальных учебниках по истории написано, что первая в России налоговая реформа эпохи княгини Ольги была одновременно и дорожной реформой. Т.е. вместо того, чтобы доезжать до каждого налогоплательщика, создавались погосты. Вопреки стереотипу, погост – это не кладбище. Погост – это компот из налоговой инспекции, почтовой станции и т.п. Для того, чтобы налоги можно было собрать объезжая только погосты, не въезжая в глубинку, и, соответственно возложить на население обязанности поддержания базовой сети от погостов, до (тогда не говорили “федеральный центр”) Киева.
Из 18 статей “Русской правды” две были посвящены дорожным налогам, дорожным провинностям. Структура дорожных налогов, сборов, податей была в явном виде прописана технически вполне грамотно в Соборном уложении 649-го года царя Алексея Михайловича. И уточнения были в 834 году. Николай I разделил земские сборы и общегосударственные земские повинности, т.е. грубо говоря, сделал иерархию дорожных сборов на субъекты федерации и муниципальных образований (в современном языке).
Героическая попытка ввести в цивилизованное русло дорожное финансирование была сделана перед самой первой мировой войной. В России был учрежден дорожный фонд ровно по американскому образцу. В Америке дорожные фонды штатов к 1910 году росли как грибы, но вот федеральный трастовый дорожный фонд в Америке только в 1956-м году был учрежден. В России – в 14-м. Естественно, это был квазидорожный фонд, потому что нормальный дорожный фонд основан на пользовательских налогах, связан с потреблением дорожной сети, т.е. грубо говоря, с бензином, который мы сжигаем. Естественно, в 14-м году автомобилей в России было очень мало, и об этом речь не шла. Но сам факт, что старались как-то держаться по курсу – есть.
Была замечательная фраза, которую мы с Александром Викторовичем много раз употребляли в своих публикациях, “дорожный фонд вместе с прочими институциями царского режима был ликвидирован в результате большевистского переворота 1917-го года”. Первый раз. Второй раз (алаверды нынешним политикам и политтехнологам) ликвидация дорожного фонда в России произошла в 2000 году. Но об этом дальше.
В Советские времена были дорожные повинности и бюджетное финансирование. Венцом системы были указы президиума верховного совета 1958-го, 59-го, 68-го года, в которых закрепилось обязательное участие хозяйствующих субъектов в дорожных работах. Сначала 0,5%, а с 68-го года – 2% от стоимости продукции основной деятельности. Это, на самом деле, была чистой воды дорожная подать, т.е. уложение 1649 года.
Самое главное, что эта подать, даже ставка особо не поменялась, просуществовала в России до 2000 года. Это называлось “налог на пользователей автомобильных дорог”, который как раз взимался с оборота основной деятельности. Это исполнялось посредством так называемых “дорожных зачетов”. Т.е. наша история дорого - это замечательная эстафета: Уложение 1649 года, указ президиума Верховного совета 50-х – 80-х годов, и, наконец, налоговая система, которая действовала до 2000 года.
Между тем, уже с начала 90-х годов на эту топологически бедную сеть, с очень скромными характеристиками, (потому что раньше предполагалось, что тяжелые грузы мы по железной дороге повезем) вышел совершенно грандиозный трафик. Первый же уровень свобод (в 89-м году отменили запрет на частный извоз, дальше началась уже эпоха экономических реформ), привел к тому, что автомобилизация населения так бесхитростно выросла, по разным подсчетам по-разному, но более, чем в 3 раза. В крупнейших городах это еще круче, и это прямо на глазах, за 12 лет.
Резервы пропускной способности, которые были заложены еще в советскую эпоху, маленькие резервы (я уже говорил, что, собственно, никто их особо не закладывал) были съедены немедленно. Если нужны социальные обобщения, то имела место такая стихийная приватизация ресурсов улично-дорожной сети, или, если угодно, масштабное государственное субсидирование автовладельцев. Мне, как автовладельцу обидно это слышать, но это правда.
О проблеме заговорили все и сразу, ситуация поменялась, причем для людей, далеких от транспорта, от дорог и т.д. Но ведь улица совершенно изменилась. Что-то надо делать. Заговорили. А что надо делать? Ну, как водится, стали изучать мировой опыт. Как изучали мировой опыт в области налоговых реформ – этот вопрос заслуживает романа. Поэтому я буду рассказывать только, как изучали опыт дорожных налогов.
Для начала, в чем, собственно, мировой опыт заключается? Здесь все проще пареной репы. Если не брать нюансы, тонкости и т.д., существует механизм целевых
10-09-2015, 21:55