Конституция регламентирует данный предмет ведения либо непосредственно в своем тексте, либо отсылая к федеральному закону: так, порядок выборов Президента определяется федеральным законом (ч.4 ст.81), полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов определяется федеральным конституционным законом (ч.3 ст.128). Что касается палат федерального собрания – Государственной Думы и Совета Федерации, то детальная регламентация порядка их организации и деятельности содержится прежде всего в регламентах палат, разрабатываемых и принимаемых каждой из палат самостоятельно. Система федеральных органов исполнительной власти возглавляется Правительством. Конституция определяет его структуру (ст.110), порядок назначения Председателя, полномочия правительства, издаваемые им акты, порядок отставки (ст.111-117). Что касается иных федеральных органов исполнительной власти, то согласно Указу Президента от 17 августа 1999г. №1062 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» они, как правило, находятся в ведении Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента либо отнесения к его полномочиям соответствующего предмета ведения (например, ФСБ, ФАПСИ). 17.12.1997 года принят Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве РФ».
д) федеральная государственная собственность и управление ею. Лаконичная формулировка п. «д» «федеральная государственная собственность и управление ею» содержит в себе указание как на субъект права собственности (федеральная), так и на публично правовой ее характер (государственная) как объекта управления. В роли субъекта государственной собственности выступают Российская Федерация (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты – республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Критерии отнесения государственной собственности к федеральной или к собственности субъектов федерации устанавливается законом.
Субъектом права федеральной государственной собственности является Российская Федерация в целом как публично-правовое образование. Федеральные органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени государства и в соответствии со своей компетенцией осуществляют возложенные на них правомочия публичного собственника (п. 3 ст.214 и ст.125 ГКРФ).
Управление федеральной государственной собственностью не сводится только к вещным правам хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно связано с созданием различных гражданско-правовых режимов входящего в эту собственность имущества, часть которого составляет исключительную собственность федерального государства, изымается из оборота и в силу специальных законов не подлежит приватизации. Федерация в лице уполномоченных на то органов закрепляет за собой правомочие собственника федерального имущества и устанавливает его правовые режимы, в том числе порядок и систему органов управления федеральной собственностью. Споры имущественного характера, в том числе связанные с принадлежностью тех или иных объектов конкретным собственникам, относятся к компетенции арбитражных судов.
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Перечисленные в пункте «е» предметы ведения – установление основ федеральной политики и федеральные программы по ряду важнейших направления развития государства – закрепляют право федерации самостоятельно определять магистральные направления внутренней политики, стратегию и тактику реформ. Федеральные программы отражают политику федерации, наполняют ее конкретным содержанием. В них фиксируются органы и организации, ответственные за выполнение программ, предмет, задачи и цели программ, источники их финансирования и т.д. Указание на то, что федерация относит к своему ведению основы политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, имеет целью достижение единства политики федерации и ее субъектов в указанных областях, установление определенных общефедеральных стандартов при условии сочетания интересов федерации и регионов.
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Отнесение п. «ж» ст.71 установления правовых основ единого рынка к ведению федерации производно от положений ст. 8 Конституции РФ, согласно которой одной из основ конституционного строя являются гарантируемые Российской Федерацией единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Обеспечение этой основы невозможно без установления правовых основ единого рынка, единого финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, централизации денежной эмиссии, определения основ ценовой политики и создания необходимых управленческих экономических служб, в том числе федеральных государственных банков. Эта группа полномочий федерации в совокупности с ее правами по принятию гражданского законодательства, правовым регулированием интеллектуальной собственности составляет огромный массив федерального законодательства, предмет деятельности и законодательной, и исполнительной власти. Понятием «установление правовых основ единого рынка» охвачено как его регулирование, так и защита рыночных отношений, например через антимонопольное законодательство. Поскольку финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование в равной мере относится к атрибутам рынка, федерация заинтересована в обеспечении единства в правовом пространстве, унификации условий финансирования и кредитования, валютного контроля и т.д. Все это достигается прежде всего посредством принятия соответствующих федеральных законов.
Финансовое регулирование охватывает как правоотношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, так и организационно-финансовую деятельность по аккумуляции, распределению и использованию государством денежных средств. Эта сфера – одна из наиболее централизованных: в ней господствуют федеральные нормы, создана единая финансовая система и т.п. Для финансового регулирования характерны проявление принципа верховенства закона, жесткая финансовая дисциплина и финансовый контроль. Финансовые отношения, вытекающие из договоров отдельных субъектов права, регулируются гражданским правом.
Валютное регулирование распространяется на валюту Российской Федерации. Оно включает в себя жесткую систему валютного контроля, которая не основана, как это было раньше, на валютной монополии, сверхцентрализованном механизме руководства валютным хозяйством страны. Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк РФ, а также Правительство РФ в соответствии с федеральными законами. Кредитное регулирование состоит как в установлении государством порядка осуществления банковских операций и сделок, определения статуса кредитных организаций, их видов в рамках банковской деятельности, так и в решении вопросов государственных внешних заимствований и государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам. Кредитное регулирование осуществляется федеральными законами, указами Президента РФ, актами Правительства РФ в соответствии с их компетенцией.
Таможенное регулирование основано на единой таможенной политике, являющейся частью внутренней и внешней политики России, и направлено на создание правовых, экономических и организационных основ таможенного дела, защиту экономического суверенитета и экономической безопасности государства, активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством, обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов, соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела. Таможенное дело относится к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Отнесению к ведению федерации денежной эмиссии вытекает из юридического статуса национальной валюты – рубля как основного платежного средства на территории страны. Денежная эмиссия тесно связана с условиями и сферой обращения национальной валюты, содержанием и платежеспособностью рубля, определением его официального курса по отношению к валютам других стран. Эмиссия российских денежных знаков является исключительной компетенцией Центрального банка РФ.
Государственное регулирование тарифов обусловлено существованием естественных монополий на товары, услуги, продукцию, работы и осуществляется в целях защиты экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов, создания механизма согласования интересов производителей и потребителей товаров, формирования конкурентной среды в экономике и минимизации тарифов и т.д.
Федеральные экономические службы, включая федеральные банки как предмет ведения федерации, отражают ее потребности в обеспечении управления и контроля в сфере экономики. Это достигается путем формирования федеральных органов, осуществляющих управление различными отраслями экономики, а также федеральных банков.
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития. Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная политика Российской Федерации представляют собой взаимосвязанный комплекс отношений, которые регулируются и проводятся согласовано друг с другом, требуют взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведения занимает федеральный бюджет, включающий свободный финансовый баланс по территории страны, основные направления и приоритеты бюджетной политики, сведения о доходах государства и классификацию его расходов и другие данные. Исключительным предметом ведения является как принятие, так и установление порядка рассмотрения и утверждения федерального бюджета, контроль за финансированием расходов и поступлением доходов.
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе. Отнесение перечисленных в п. «и» систем и видов деятельности к предметам ведения федерации обусловлено их особым характером и важностью для государства, необходимостью централизованного управления и финансирования, осуществления монополии государства в этих сферах. Регулирование и управление этими предметами не под силу каждому из субъектов Российской Федерации.
Ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы также находятся в исключительном ведении Российской Федерации не случайно. Основными задачами, связанными с этими сферами, являются создание правовых основ и принципов регулирования отношений, возникающих при разработке, эксплуатации и утилизации ядерных материалов при использовании прежде всего атомной энергии, обеспечение радиационной безопасности населения, защита окружающей среды, собственности, развитие атомной науки и техники, содействие укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии, недопущение распространения ядерных материалов и т.д.
Федеральный транспорт играет важнейшую роль в экономике и социальной сфере Российской Федерации. Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью всех видов транспорта, регламентирует их отношения между собой, а также с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа. При этом осуществляемые, например, железнодорожным транспортом перевозки отнесены к естественной государственной монополии[8] , а имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного транспорта относятся исключительно к федеральной собственности. Все иные виды транспорта подверглись в последние годы акционированию.
Федерация регулирует отношения, связанные с информацией, информатизацией и защитой информации, которые возникают при формировании и использовании информационных ресурсов. Государственная политика в сфере информатизации направлена на обеспечение единого информационного пространства страны и создание условий для развития и защиты всех форм собственности на информационные ресурсы, формирование и защиту государственных информационных ресурсов, создание и развитие федеральных и региональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве Российской Федерации. Федерация создает условия для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов, заботится о национальной безопасности в сфере информатизации, а также обеспечении реализации прав и свобод граждан, организаций в условиях информатизации.
Связь отнесена к ведению Российской Федерации в тех ее частях, которые осуществляются под ее юрисдикцией и являются неотъемлемой частью производственной и социальной инфраструктуры Российской Федерации.
Деятельность в космосе – исключительная сфера ведения, целиком осуществляемая только федерацией. Российская Федерация определяет задачи, устанавливает принципы, организует, обеспечивает экономические условия космической деятельности, регулирует вопросы и финансирует создание космической инфраструктуры, систем обеспечения безопасности космической деятельности и международного сотрудничества.
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира. Отнесение к ведению Российской Федерации вопросов внешней политики и участия в международных отношениях вполне естественно, и это вытекает из ее суверенитета, дающего право выступать на международной арене в качестве самостоятельного единого государства.
Все вопросы, связанные с заключением, прекращением и приостановлением действия международных договоров, отнесены совершенно правомерно к ведению Российской Федерации – федеративного государства, выступающего в международных отношениях единым субъектом международного права. Заключая международные договоры, Российская Федерация принимает обязанности и права в отношении субъектов федерации.
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации. Пункт о внешнеэкономических отношениях Российской Федерации выделяет из предусмотренных предыдущим пунктом сфер международных отношений экономическое сотрудничество, подчеркивая тем самым особую приоритетность и значимость для всей страны внешнеэкономической деятельности, развития мирохозяйственных связей. При этом данное положение не раскрывает формы и содержания данного предмета ведения, что предполагает как нормативное регулирование, управление и защиту экономики страны, ее экономической безопасности, так и обеспечение различными методами и средствами эффективной интеграции в мировую экономику. Внешнеэкономическая деятельность, будучи составной частью внешней политики Российской Федерации, составляет неотъемлемую часть деятельности и законодательной и исполнительной ветвей власти. Внешнеэкономические отношения Российской Федерации с иностранными государствами включают задачи по ее интеграции в мировую экономику на основе общепризнанных принципов и норм международного права, взаимовыгодного участия в таможенных союзах, зонах свободной торговли, обеспечения режимов движения и обмена капиталами, технологиями, услугами, и т.п.
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Закрепленные в п.«м» предметы ведения составляют взаимосвязанный комплекс вопросов, органично вытекающих из суверенитета Российской Федерации, неприкосновенности ее территории. Оборона и безопасность – важнейшие функции государства. Оборона – элемент безопасности. Все иные перечисленные в п. «м» предметы ведения непосредственно связаны с обеспечением этих функций государства. Основу обороны страны составляют ее Вооруженные Силы – государственная военная организация, предназначенная для отражения агрессии и выполнения международных обязательств Российской Федерации. Вопросы национальной обороны являются самостоятельным разделом функциональной классификации расходной части федерального бюджета. Оборонное производство включает собственно организацию производства по созданию вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов, работы по развитию исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы ВПК, а также установление общих правовых и экономических принципов, порядка формирования, размещения, финансирования и исполнение государственного оборонного заказа. С оборонным производством, оборонным заказом тесно связано определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества как внутри страны, так и о их ввозе-вывозе, об оказании технического содействия в создании объектов военного назначения, передачи технологий и технической документации и т.п.
К предметам ведения Российской Федерации Конституцией отнесено также производство ядовитых, отравляющих, наркотических средств, как и порядок их использования. Эта сфера регулирования, управления, контроля связана с охраной жизни и здоровья 7населения, экологической безопасности. Она централизуется в масштабе всего государства, обеспечивается единым порядком, правилами, процедурами их использования в промышленных и иных целях. Законодательством жестко регулируется производство, хранение, транспортировка, применение, экспорт-импорт указанных веществ на всей территории страны, устанавливаются специальные правовые режимы их покупки и продажи, организуются системы и создаются органы надзора, контроля, обеспечения безопасности и мер по ликвидации чрезвычайных, аварийных и иных ситуаций, угрожающих населению, природе и экономике страны.
н) определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. Отнесение функций защиты Государственной границы к ведению Российской Федерации полностью соответствует конституционному принципу, в соответствии с которым Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.[9]
Охрана границы является частью государственной системы обеспечения безопасности Российской Федерации. Она осуществляется политическими, правовыми, экономическими, военными, оперативными, организационными, техническими, экологическими, санитарными и иными мерами и средствами.[10]
Целью всех указанных в Законе мер является недопущение противоправного изменения прохождения Госграницы, обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами режима Госграницы, пограничного режима, защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.
Внешнеполитические аспекты установления прохождения режима Госграницы регулируются международными договорами Российской Федерации с соседними государствами.
Действие Закона «О государственной границе» распространяется и на территориальное море и воздушное пространство Российской Федерации. Российская Федерация посредством принятия федеральных законов определяет статус, а также устанавливает меры по защите территориального моря, воздушного пространсва, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.
Российская Федерация вправе заключать международные договоры о сотрудничестве в области защиты и охраны Государственной границы. Защита территориального моря, воздушного пространства, являющихся частью Государственной территории, имеет своей непосредственной и основной целью обеспечение безопасности Российская Федерация.
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности. Предметы ведения Российской Федерации перечисленные в п. «о» в констатирующей, как бы статичной, форме, т.е. без указания на то, что устанавливается, регулируется и т.д. (кроме интеллектуальной собственности). Это связано с тем, что все эти сферы ведения либо отрасли законодательства подлежат законодательному регулированию исключительно федерацией: ее субъекты обладают лишь относительно небольшим перечнем полномочий в области судоустройства и прокурорской системы, а в сфере указанных в пункте отраслей права субъекты федерации учствуют лишь опосредованно через своих представителей в Совете Федерации.[11] Организация судебных органов составляет предмет ведения федерации (за исключением вопроса о кадрах судебных органов субъектов федерации[12] ), построена с учетом конституционных принципов осуществления судопроизводства посредством разделения его на конституционное, гражданское, административное и уголовное. Судебная система, организация всех судов устанавливаются федеральными конституционными законами.
В целом для этого предмета ведения федерации характерны единство задач, территориальный принцип построения, детальная регламентация требований, условий, гарантий выполнения функций судьи, наличие органов судейского сообщества с широким набором полномочий выражения и защиты интересов судей, выполнением функций отбора кандидатов в судьи, их аттестации, в реализации гарантий неприкосновенности судей и т.д. Финансирование судебной системы составляет самостоятельный раздел федерального бюджета.
Отнесение к исключительному ведению Российской Федерации части законодательства, указанного в п. «о» Конституции РФ обусловливается как важностью регулируемых ими общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутренней политик государства, так и заинтересованностью всех субъектов федерации и самой федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере уголовной политики, гражданско-правового регулирования, едином порядке судопроизводства на всей территории страны.
Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во
29-04-2015, 04:55