- установлены довольно строгие условия для проведения предвыборной агитации через средства массовой информации и публикацию агитационных материалов. Цель этих положений – обеспечить равенство кандидатов избирательных объединений и блоков и предоставить возможности избирательным комиссиям эффективно контролировать эти процессы;
- перечень запрещенных источников финансирования избирательной кампании был значительно расширен. Закон установил, что формирование избирательных фондов должно происходить до официальной регистрации кандидатов, само предназначение избирательных фондов было расширено (финансирование избирательной кампании – теперь, финансирование предвыборной агитации – ранее). Выборные субъекты теперь обязаны сдавать финансовые отчеты о расходовании средств избирательных фондов трижды в течение избирательной кампании. Избирательные комиссии получили дополнительные полномочия, дающие им право контролировать финансирование избирательных кампаний;
- досрочное голосование было заменено предоставлением всем избирателям возможности получать открепительные удостоверения, которые могут выдаваться всем избирателям, планирующим отсутствовать в день голосования по своему месту жительства;
- количество кандидатов, баллотирующихся по партийному списку, было увеличено в федеральной части списка с 12 до 18-ти, в случае выбытия кандидата, занимающего одно из первых трех мест в партийном списке, регистрация всего списка аннулируется. Та же санкция налагается на партийный список в случае выбытия более 25% кандидатов, состоящих в списке.
В это же время, описание избирательных процедур, предлагаемое новым Законом о выборах в Думу, оставляет открытыми многие вопросы, связанные с подготовкой и организацией выборов. В этой связи ЦИК РФ вынуждена издавать объемные инструкции и пояснения по применению положений Закона.
Президент РФ избирается по мажоритарной системе абсолютного большинства. Она требует для избрания абсолютного большинства голосов, т.е. более половины их числа.1 Но это исходное число может быть трояким: а) общее число зарегистрированных избирателей (это самое жесткое требование, которое практически не встречается)2 ; б) общее число поданных голосов; в) общее число поданных действительных голосов.
«Достоинство системы абсолютного большинства по сравнению с системой относительного большинства заключается в том, - считает В.Маклаков, - что избранным считается кандидат, поддержанный действительным большинством проголосовавших избирателей, хотя бы это большинство составляло один голос».3 Но сохраняется дефект: пропадают голоса, поданные против проигравших кандидатов. Однако если избирается президент, для которого избирательным округом является вся страна, это не имеет значения.
Многие исследователи задаются вопросом, как же преодолеть частую нерезультативность голосования по мажоритарной системе абсолютного большинства. Есть для этого разные способы. Один из них, который мы затронем, - это второй тур, при котором баллотируются не все кандидаты, соперничавшие в первом туре. Для избрания во втором туре достаточно относительного большинства: избранным считается кандидат, получивший наибольшее количество голосов. Все вышеизложенные тезисы характеризуют систему выборов Президента РФ. Порядок определения результатов выборов Президента РФ регулирует Закон «О выборах Президента РФ».
Ст.72 Закона содержит нормы, предписывающие ЦИК РФ последовательность действий. На основании данных, содержащихся в протоколах избирательных комиссий субъектов РФ об итогах голосования ВЦИК РФ после предварительной проверки правильности их составления путем суммирования содержащихся в них данных не позднее чем через 10 дней после голосования определяет результаты выборов Президента РФ.
Избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Число избирателей, принявших участие в голосовании, определяется по числу избирательных бюллетеней, обнаруженных в ящиках для голосования.
Протокол о результах выборов Президента РФ составляется ЦИК РФ и подписывается всеми ее членами с правом решающего голоса. Член ЦИК с правом решающего голоса, несогласный с протоколом о результатах выборов в целом или с отдельными его положениями, вправе приложить к протоколу свое особое мнение, о чем в протоколе делается соответствующая запись.
Необходимо отметить, что круг нормативных актов, регулирующих выборы Президента РФ шире, чем перечень законов, определяющих выборы в ГД (см. приложение 1). Закон «О выборах в Думу» подробно регламентирует соответствующий избирательный процесс.
Резюмируя вышесказанное, следует отметить следующее. Избирательная система РФ находится в стадии своего становления. Многие из принятых ранее избирательных законов не действуют – их заменили новейшие. Однако законодатель не пошел по пути принципиального реформирования избирательной системы. Выборы в ГД проводятся по смешанной системе, а выборы Президента РФ, как и прежде – по мажоритарной. Означает ли это, что в этом смысле принятая система избрания наиболее приемлема для России и становление ее государственности будет формироваться в дальнейшем в этом русле? Ответ на этот вопрос подробно будет дан ниже, однако, забегая вперед, можно с уверенностью утверждать, что вывод должен быть неоднозначным. Дело в том, что современная избирательная система РФ в рамках современной российской государственности существует не так долго, чтобы быть бесспорно единственно возможной. Этот вывод исходит из утверждения того, что государственность формирует избирательную систему, а не наоборот.
Законы о выборах РФ демократичны, но не «обкатаны» достаточно российскими реалиями политической жизни. Выше говорилось о том, что многие положения Закона «О выборах в ГД» обтекаемы и ЦИК вынужден восполнять пробелы и конкретизировать их. Это приводит к тому, что ЦИК, как орган отнюдь не независимый от исполнительной власти, может действовать в интересах политической элиты.
§3. Электоральная демократия и гарантии свободы выборов в современной российской государственности.
Проблематика соотношения культуры и демократии, конфликта и консенсуса в демократической избирательной системе приобретает особый интерес для понимания перспектив развития российской государственности. Естественная среда функционирования современного конституционного государства – гражданское общество и культура ответственного участия граждан в процессах и системе власти и местного самоуправления – не только предмет теоретических размышлений, но и реальных политико-правовых событий и изменений. Вместе с тем, хотя формально в постсоветской фазе эволюции российской государственности уже приобретен опыт и навыки участия или неучастия граждан в формировании выборных законодательных исполнительных институтов государственной власти, тем не менее, итоги преобразования системы властеотношений на действительно демократической, политически открытой и юридически мотивированной основе оставляют впечатление структурной незавершенности и функциональной неопределенности.1
«Власть, формально санкционированная согласием избирателей, пытается вновь культивировать традиционную для административно-бюрократической государственности», - подчеркивает Морозова Л.А.2 Она [власть – авт.] претендует на одностороннее определение целей и направлений общественного реформирования вне и помимо политического процесса. Продолжается также практика создания по сути неконституционных (квазипредставительных, консультативных) параллельных структур выработки государственной политики.3 Повсеместное осознание и признание элементарного для демократической государственности принципа, согласно которому полномочия на власть есть прежде всего результат политического волеизъявления граждан в процессе конкурентных, периодически проводимых выборов, после завершения которых граждане не перестают быть носителями функций верховной власти на любом уровне, до сих пор остается желаемым образом или пропагандистской декларацией, а не политико-правовым императивом. Поэтому рассуждать о выборной представительной демократии как развитом явлении не только в институциональном, но и культурном аспекте, применительно к современной российской государственности можно с известными ограничениями.
Так что же такое электоральная демократия? Прежде всего это вид государственности, на основе которого производится построение избирательной системы в гражданском обществе, пути к достижению которого в России намечены. Модель регулирования переходных отношений, определяемая не односторонним господством и подчинением, а партнерством и согласием, гарантированной конституционным правом конкуренции и взаимозависимостью всех субъектов, включенных в процесс выработки и принятия политических и законодательных решений, составляет внутренний общественный смысл электоральной демократии и обеспечивает ее практическое осуществление гражданской правовой культуры участия в избирательном процессе.1
Электоральная демократия в этом смысле – это способ непрерывной политико-правовой оценки и ревизии действий всех субъектов государственной системы и прежде всего самого государства в лице его выборных законодательных органов. И, хотя электоральная демократия как общественно-политическое явление, политическая идеология и практика как система ценностей и институт переживают начальный этап своего становления, можно с известными поправками говорить о фактически и юридически действующей выборной, представительной власти.
Некоторые исследователи утверждают, что «роль государства – поиск тех систем ценностей, которые уже существуют в общественном сознании, но еще не заняли в нем должного места и не реализуют в силу этого своих интегративных свойств».2 Выборная демократия – это не только культура участия в голосовании, но и процесс реального включения граждан в процесс выработки и реализации государственной политики развития в поствыборный период, период между очередными выборами. Выборная демократия не может существовать без механизма ее поддержки, условий и средств обеспечения, которые институционально оформились как гарантии свободы выборов.
Важными показателями демократизма любой избирательной системы являются гарантии свободы выборов и совершенства их механизма. Под гарантиями свободы выборов понимаются условия и средства, обеспечивающие избирателям реальную, осознанную и ответственную свободу волеизъявления. «Условия – это политический режим, - считает С.Князев, - в котором осуществляются выборы, т.е. степень соответствия официальных конституционных и правовых деклараций политическим реалиям. Средства – это механизм и материальные источники, обеспечивающие избирателям свободу волеизъявления».1
Система гарантий состоит из политических, организационных, материальных и правовых средств, обеспечивающих свободу выборов. Следует отметить, что все гарантии находятся во взаимной зависимости, дополняя друг друга, и действуют как единый механизм, обеспечивающий реальную свободу выборов, при этом один и тот же фактор может одновременно быть элементом различных видов гарантий.
К политическим гарантиям относятся: демократизм выдвижения кандидатов в депутаты; равноправие избирателей на выборах; свобода предвыборной агитации; добросовестность кандидатов составления и делать достоянием гласности программу своей деятельности, ответственность депутатов перед избирателями, контроль за ходом проведения выборов и др.2
Организационные гарантии обеспечивают свободу выборов средствами, исключающими искажение воли избирателей.
Материальные гарантии заключаются в том, что государство финансирует организацию и проведение выборов и закон регламентирует формирование избирательных фондов.
Правовые гарантии как вид гарантий свободы выборов называется так потому, что эта свобода обеспечивается исключительно правовыми способами, в том числе установлением юридических санкций за нарушение законов о выборах. К ним относятся:
А) право граждан на обжалование неправильностей в списках избирателей;
Б) неприкосновенность депутатов;
В) запрещение предвыборной агитации за день до выборов;1
Г) признание недействительными выборов, проведенных с нарушением закона о выборах;
Д) право граждан обжаловать в суд результаты выборов;
Е) привлечение к административной и уголовной ответственности лиц, виновных в нарушении избирательных прав граждан и законов о выборах. Так, ст.ст.141,142 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательного права, за подлог избирательных документов или неправильный подсчет голосов. А в КОАПП предусматривается административная ответственность за нарушение избирательного законодательства и избирательных прав граждан.
Таким образом, можно констатировать, что электоральная демократия – это вид избирательной системы в широком смысле, которая является основой ее [системы] демократичности. Осознание и признание элементарного для демократической государственности принципа, согласно которому полномочия на власть есть прежде всего результат политического волеизъявления граждан в процессе конкурентных, периодически проводимых выборов. Демократические выборы на любом уровне предполагают новую административную и социальную среду их протекания. Еще раз мы убеждаемся в том, что государственность формирует избирательную систему, а не наоборот. Если же обе эти системы противоречивы по отношению друг к другу, то они, как правило, не функционируют результативно.
Итак, мы установили, что существенным механизмом, едва ли не единственным в электоральной демократии, является правоуставливающая система гарантий свободы выборов. Они могут быть организационными, материальными и правовыми. Каждая из них соответственно обеспечивает свободу выборов средствами, исключающими искажение воли избирателей разными методами регулирования. Необходимо также отметить, что гарантией свободы выборов являются неотъемлемой частью электоральной демократии. Следуя далее, отметим следующее: рассматривая избирательную систему России в широком смысле надо осознавать понятие электоральной демократии не как вид, систему, разновидность, а как одну из государственных доктрин, первые шаги к воплощению которой уже сделаны.
В настоящей главе рассмотрено понятие «избирательная система» как в узком, так и в широком смысле, дабы исключить единую точку зрения на этот вопрос. На наш взгляд, не следует разделять избирательную систему «на смыслы», поскольку это ставит под сомнение научность рассуждений.
Поиск оптимальной для страны избирательной системы чрезвычайно сложен. Такая система должна опираться на базовые ценности демократического общества и одновременно учитывать приоритеты социального и политического развития страны. Должен быть найден компромиссный ответ как в науке, так и в правоприменительной деятельности на вопрос о том, что есть избирательная система. В случае его нахождения будет обеспечено функционирование механизма электоральной демократии. Этот механизм есть залог демократического будущего российской государственности, основанной не на административно-бюрократической системе, а на социальном партнерстве.
Глава III. Избирательная система российской Федерации в контексте формирования российской государственности: проблемы, пути разрешения и совершенствования.
§1. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан» 1999 года – основа избирательной системы Российской Федерации.
Действующий в настоящее время закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»1 (далее Закон об основных гарантиях) регулирует выборы, организуемые в РФ на всех уровнях, включая выборы депутатов ГД. Он содержит подробные положения, определяющие и регулирующие все стадии и аспекты избирательного процесса. Фактически, этот закон выступает в роли квазиконституционного Федерального Закона. Другие федеральные избирательные законы, в частности, Закон о выборах в Думу, «О выборах депутатов ГД ФС РФ», должны соответствовать Закону об основных гарантиях. При выборах в ГД в 1995 году Верховный Суд РФ признал приоритетность Закона об основных гарантиях, когда некоторые положения других законов оказались в противоречии с ним.
Сравнительный анализ двух законов показывает, что, в общем и целом, Закон о выборах в Думу в достаточной степени соответствует положениям Закона об основных гарантиях и при необходимости использует конкретный язык соответствующих положений Закона об основных гарантиях. В то же время, существуют и некоторые расхождения в трактовках некоторых аспектов избирательной кампании этими двумя законами. Например, наблюдаются различия в перечне организаций, обладающих правом проводить предвыборную агитацию, содержащемся в ст.37.1 Закона об основных гарантиях и ст.8.2 Закона о выборах в Думу.
В виду того, что Закон об основных гарантиях содержит крайне детализированное описание многих избирательных процедур, в некоторых случаях периоды избирательных действий, определяемые двумя законами, не совпадают. В частности, существует двухдневная разница в сроках, определяемых этими актами для предоставления избирательным комиссиями средствам массовой информации копий документов, содержащих финансовые отчеты о расходовании средств кандидатами, избирательными объединениями и блоками (ст.47.15 Закона об основных гарантиях и ст.66.4 Закона о выборах в Думу).
Однако вернемся к истории принятия Закона об основных гарантиях. Исследователи выделяют несколько этапов принятия этого закона.1 Этап первый: принятие «Положения о выборах в ГД»; этап второй: ФЗ «Об основных гарантиях» 1994г.; этап третий: внесение в вышеупомянутый закон поправок и изменений породили появление ФЗ «Об основных гарантиях» 1999г.
Отвечая современным требованиям, Российская Конституция задала логику создания специального законодательства о выборах. Президент России изложил свое видение избирательного законодательства в Послании Федеральному Собранию 1994 года. В нем говорилось о том, что законы следовало бы разрабатывать, опираясь на критическое осмысление опыта первых многопартийных выборов, исходя из преимущественного участия в выборах крупных политических блоков.2 Законопроект был внесен в ГД 1 ноября 1994г. согласно поручению Президента основная тяжесть его разработки легла на ЦИК. Основные новшества законопроекта по сравнению с Положением о выборах в Думу 1993г. мы приводим по трем позициям в виде сводной таблицы (см. приложение 2). Необходимо отметить, что эти новшества сохранились и в действующем Законе об основных гарантиях 1999г. Практика выборов 1995 года в Думу привела к выводам, что в случае с принятием Закона о выборах заложенные в нашей Конституции «противовесы» не сдержали стремления фракций ГД обеспечить себе такие правила игры, которые бы давали максимальные гарантии получения депутатских мест в Думе следующего созыва.1
Как основа избирательной системы, Закон об основных гарантиях стоит между Конституцией, устанавливающей права избирателей и другими избирательными законами. Целью Закона об основных гарантиях являются три элемента избирательной системы:
- основные права избирателей;
- основные составные части структуры для проведения выборов;
- самые главные (зачастую минимальные) стандарты избирательных процедур, особенно касающиеся прозрачности и безопасности процесса выборов.
Закон об основных гарантиях 1999г. более не напоминает документ, являющийся «основой», и скорее похож на всеобщий закон о федеральных выборах, устанавливающий единообразную процедуру для любых выборов на территории РФ. Такой подход поддерживается некоторыми экспертами и политическими группами как возможность укрепления и расширения некоторых норм, методов и процессов, разработанных и опробованных на выборах в России за четыре последних года.2
Тем не менее, такой всеобъемлющий подход, являющийся в настоящее время преобладающим, имеет серьезные недостатки. Внесенные поправки обозначают очень широкий спектр избирательных стандартов, как «основных гарантий». Такое единообразное и специфическое регулирование привело к тому, что субъекты федерации и местные органы власти лишены гибкости нововведений на выборах и не оставляет места экспериментированию с иными методами голосования, процедурами назначения кандидатов и иными компонентами избирательного процесса.1
Закон об основных гарантиях стал обязательным «модельным» законом, внутри рамок которого нет места нововведениям. Несмотря на то, что большинство добавлений, содержащихся в новом законе, отражают консенсус, основанный на опыте, и считаются улучшением, многие из его позиций не заслуживают постоянного или повышенного статуса, а некоторые имеют сомнительную ценность. Например, ст.2.10 гл.I требует к избирательным
29-04-2015, 04:52