Административный процесс

Введение

Целью данной курсовой работы является выяснение понятия и сущности административного процесса, а также выявление основных принципов административного про­цесса.

Прежде чем перейти к рассмотрению названных во­просов, необходимо сделать некоторые терминологичес- кие пояснения.

Процесс - совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определённого результата; порядок осуществления какой-либо деятельности.[2, 300] В та­ком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т. п.

Поскольку исполнительная власть реализуется в раз­личного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются необходимые основания для того, чтобы её также рассмотреть с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процес­суальную форму.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права.[13] Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реали­зации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного про­цесса. В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, то есть соответствующих правил должного поведения.[2],[4]

Место административного права в правовой системе

Российской Федерации.

В начале необходимо остановиться на предмете адми­нистративного права, а также на его месте в правовой сис­теме Российской Федерации.

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая при­звана регулировать особую группу общественных отноше­ний. Главная их особенность состоит в том, что они воз­никают, развиваются и прекращаются в сфере государст­венного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Такого рода отношения, многообразные по своему характеру, и составляют предмет административного права.

Таким образом, административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой со­вокупность правовых норм, предназначенных для регули­рования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной вла­сти (в более широком понимании - в процессе осуществле­ния государственно-управленческой деятельности).[2,31]

Предмет административного права достаточно разно­образен, но в принципе охватывает однотипные общест­венные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых не­посредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизацион­ного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с уча­стием субъектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.[2,30]

Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями российского права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что админист­ративное право охватывает своим регулятивным воздейст­вием широкие области государственной и общественной жизни, что определяется многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации меха­низма исполнительной власти.

Служебная роль административного права в совре­менных условиях определяется многими существенными обстоятельствами, вытекающими непосредственно из его природы. Так, в связи с актуальностью проблемы правоох­раны, как непременного элемента правового государства, административное право в отличие от многих других пра­вовых отраслей имеет и укрепляет свои собственные юри­дические средства защиты от посягательств на правовой режим в сфере функционирования механизма исполни­тельной власти. Невыполнение или недобросовестное вы­полнение требований административно-правовых норм влечёт за собой приведение в действие предупредитель­ных, пресекательных и карательных средств администра­тивно-принудительного характера. Среди них особая роль отводится институту административной ответственности, а также административного процесса.

Следует отметить, что в «чистом» виде практически не существует ни одна отрасль права. В каждой из них правовую базу составляют, как правило, нормы различного

отраслевого профиля с преобладанием «собственных» норм, то есть полностью соответствующих предмету данной отрасли. На подобной основе фактически строится

российское законодательство.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, международное, конституци­онное право. В иных случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законо­дательства. Например, в земельном или финансовом праве ярко проявляется тесное взаимодействие гражданско-пра­вовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Следствием данной особенности действующей право­вой системы является «проникновение» административ­ного права в сферу регулятивного функционирования иных правовых отраслей. В основе подобного явления - факти­ческое наличие управленческих по своей природе отноше­ний в сферах, относящихся в соответствии с предметом той или иной отрасли права к её регулятивному воздейст­вию. Поэтому даже в гражданском законодательстве име­ется пусть небольшое, но определённое число администра­тивно-правовых по своей сути норм.

Административное право с учётом специфических особенностей государственно-управленческой деятельно­сти как правовой формы реализации власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчётливо проявляется многообразие администра­тивно-правового регулирования. Например, финансовое право регулирует строго ограниченные рамками его пред­мета общественные отношения. Административное право таких строгих границ не имеет. Следовательно, трудно найти какой-либо специальный вопрос, который можно было бы назвать чисто административно-правовым.

Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регу­лируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так

возникает взаимодействие различных правовых отраслей.

[2,40-41]

Наиболее тесно административное право взаимодей­ствует с конституционным (государственным) правом. Конституционное право является ведущей отраслью рос­сийского права и закрепляет основные принципы органи­зации и функционирования исполнительной власти, место её субъектов в государственном механизме, правовые ос­новы их формирования, их взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. 10, 11, 71-72, 77, 83-88, 102-103, 110-117, 125 Конституции Рос­сийской Федерации); права и свободы человека и гражда­нина, значительная часть которых практически реализу­ется в сфере государственного управления (ст. 85, 103, 111, 117) и т. п. Многие стороны организации и деятель­ности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Ад­министративное право берёт исходное начало в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти; административно-право­вой статус конкретных участников управленческих обще­ственных отношений и административно-правовые сред­ства его защиты; формы и методы государственно-управ­ленческой деятельности, основы её отраслевой и межот­раслевой, региональной и местной организации и т. п.

Гражданское и административное право регулируют нередко с внешней стороны исходные общественные от­ношения имущественного характера, ориентируясь на пре­обладающее значение тех или иных элементов метода пра­

вового регулирования. Аналогично решается вопрос о со­отношении трудового и административного права. Наибо­лее сложно проведение граней между, например, админи­стративным правом и такими отраслями, как финансовое,

земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесённых к предмету названных отраслей, регулируется нормами ад­министративного права и свойственными ему правовыми средствами.

Границы действия норм уголовного и административ­ного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов. [2],[9]

Административный процесс: понятие и сущность.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права . Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов, предполагаемых диспозицией нормы, то есть соответствующих правил должного поведения.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный.

При характеристике административного процесса прежде всего необходимо учитывать общие качества, присущие этим двум направлениям его практического воплощения в повседневной государственно-управленческой деятельности. Эти качества находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом понимании, а также органически связаны с определяющими свойствами деятельности по практической реализации исполнительной власти. Последние находят свое выражение в юридической властности и односторонности

волеизъявлений соответствующих субъектов исполнительной власти. Административно-процессуальная деятельность не может осуществляться вне влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (на ряду с формами, методами ее осуществления и т.п.).

Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нельзя понять сущность административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные. Это означает, что особенности данного вида правовых отношений получают своё выражение прежде всего и главным образом в процессуальной форме.[2, 300-301]

Следует заметить, что в целом проблема административного процесса до сих пор у нас полностью не решена как в теоретическом, так в законодательном или оном юридическом варианте.

При характеристике сущности и особенностей адми­ни­стративного процесса, необходимо предварительно оп­реде­лить отношение к терминам «процесс» и «производство». Это следует сделать в связи с тем, что в литературе по ад­министративному праву высказаны раз­личные суждения на этот счёт. Так по мнению Салищевой Н. Г. , производство - это понятие более широкое, нежели процесс. Она предлагает различать администра­тивное производство, как процесс применения администра­тивно правовых норм, как процесс деятельности исполнительно-распорядитель­ных органов и административный процесс, как деятель­ность по разрешению споров и приме­нению мер принуж­дения [7, 16].

Другая точка зрения состоит в придании названным терминам прямо противоположных значений. Эта позиция представляется более правильной, ибо она опирается на существующую законодательную практику, касающуюся процессов гражданского и уголовного. Напомним в связи с этим, что, например, граж­данско-процессуальный кодекс РФ, регулирующий граждан­ский процесс, различает в нём несколько производств. Аналогичная кар­тина и с уголов­ным процессом, который в соответствии с уголовно - про­цессуальным кодексом РФ включает ряд производств: производство в суде первой инстанции ; производство в надзорной инстанции ; производство по делам несовер­шен­нолетних и т. д.

Для административного процесса нет нужды менять со­держание понятий «процесс» и «производство». Соот­ноше­ние названных понятий в принципе сохраняется как общее и особенное: производство - часть процесса , про­цесс - есть совокупность производств. Таким образом, если производ­ство - это уже деятельность, связанная с разрешением определённой, сравнительно узкой группы

однородных дел, скажем дел об административных на­рушениях.

Исследование сущности административного процесса у нас началось сравнительно давно, выходом в свет мо­нографии Салищевой Н. Г. «Административный процесс в СССР». [7] Это была первая крупная работа, в которой автор изложил исходные положения своей концепции о понимании сущности а также масштабах административ­ного процесса.

В вопросе о понятии и особенностях административ­ного процесса существуют две позиции. Первая - пред­ставлена в работах Салищевой Н . Г. , Иванова О. В. , Пискотина М. И. , Самойленко Л. В. и др. , она получила наименование «юрисдикционной концепции» административного про­цесса.

Она базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном случае за основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам, а в последнее время и по административным делам. Именно в таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание судебной власти (ст. 118 Конституции Российской Федерации).[2,304]

Вторая - проводимая в работах Сорокина В. Д. , Манохина В. М. , Лунева А. Е. , Корнеева А. П. и др., имеет своей целью доказать, что административный процесс не может замыкаться в юрисдикционных рамках, а представляет со­бой явление более широкого плана.

Рассмотрим кратко сущность этих двух точек зрения. Представители «юрисдикционной концепции» рассматри­вают административный процесс как «регламентирован- ную законом деятельность по разреше­нию споров, возникающих между сторонами администра­тивного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по примене­нию мер административного принуждения». Основной методологический изъян заключается в стремлении по­строить административный процесс как копию граждан­ского и уголовного процессов.

Сторонники этой точки зрения именно так и заявляют.

«Административный процесс, - пишет Самойленко, - дол­жен конструироваться по подобию давно и прочно усто­явшихся процессуальных систем - уголовного и граждан-­

ского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административ­ного принуждения».[10, 21-22]

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно и на различных уровнях системы государственного управления осуществляют исполнительные органы, то есть во внесудебном порядке. Такого рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов их административной право- и дееспособности. Это значит, что они осуществляют тем самым административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным и определяющим содержание государственно-управленческой деятельности признаком, что характерно для судебных органов. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, применение при необходимости предусмотренных действующим законодательством мер юридического (государственного) принуждения. Так, в частности поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Эти позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов. В рамках своей управленческой деятельности они в праве, а иногда и обязаны, рассматривать и разрешать административно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность поведения участников правленческих общественных отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции.[2,304-305]

С таким пониманием полностью согласиться нельзя, ибо при этом игнорируется факт первостепенной важности - органиче­ская теснейшая связь административного процесса с госу­дарственным управлением, юридическим выражением ко­торого он является. Поэтому понятие административного процесса необходимо выводить не из уголовного и граж­данского процессов, а из особенностей государственного управления.

Другие авторы дают более широкое толкование поня­тия административного процесса. Приведём несколько вы­сказываний на этот счёт. По мнению Манохина В. М. , административный процесс не только деятельность государ­ственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но прежде всего по­рядок реализации административно-правовых норм. Осо­бенностью административного процесса , - считает Бахрах Д. Н. , - является то, что он регулирует не только юрис­дикционную деятельность по рассмотрению споров и при­менению принудительных мер, но и реализацию регуля­тивных норм. С чисто юридической стороны дело обстоит иначе.

Действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Нормативно-правовой материал, существующий в настоящее время, который позволяет объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса; единые правила совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их бесспорна. Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки административно-правовых актов, как нормативных , так и индивидуальных; единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации

запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. Конечно, такого рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных исполнительных органов, причём далеко не во всех случаях. Содержаться они в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Всё это свидетельство того , что административно-правовое законодательство в совершенном и универсальном варианте пока ещё отсутствует. Практически речь идёт о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Создание на их основе свода (кодекса) - перспективная задача, прямо связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.[ 2, 301 - 302]

Таким образом, данный вариант административно-процессуальной деятельности можно охарактеризовать как организационно-процедурный. Он важен для правоустановительной и правоприменительной функций, осуществляемых в ходе реализации исполнительной власти. Иначе говоря, он служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. В силу этого очевиден его широкий диапазон, не позволяющий получить конкретизированное представление о его подлинном содержании, тем более - его типизированное правовое оформление.

При наличии столь заметно расходящихся суждений об административном процессе, становится необходимым краткий анализ наиболее существенных свойств процесса, как сложного правового явления, объединяющего три со­ставные части, три разновидности - гражданский админи­стративный и уголовный процессы. То обстоятельство, что упомянутые разновидности объединяются единым терми­ном «процесс», свидетельствует о наличии у них каких-то

общих свойств, в равной мере распространяющихся на ка­ждый из видов процесса. Однако, как известно, диалектика общего с необходимостью, предполагает одновременное

существование его в форме особенного, - пишет Сорокин В. Д. Следовательно, общее для процесса как правового явления проявляется в особенном, свойственном уже для каждого вида процесса и порождающем его специфические качества. [10, 22-23]

Рассмотрим какими же общими свойствами обладает


29-04-2015, 00:06