12. Принцип стабильности кадров в государственных органах означает относительное постоянство кадров, минимизацию их текучести при стабильном штатном составе. Это одно из важных условий качественного функционирования государственных органов.
VII. Классификация (виды) государственной службы
В иды государственной службы различаются в зависимости от полномочий, компетенций, предметов ведения и функций соответствующих государственных органов. В соответствии с государственными органами, осуществляющими государственное управление, государственная служба Российской Федерации, например, подразделяется на президентскую, включающую, естественно, прежде всего самого президента, Администрацию президента, в том числе аппараты Совета Безопасности, представителей президента в семи федеральных округах, Управление делами президента; парламентскую с аппаратами палат Федерального Собрания РФ – Совета Федерации и Государственной Думы и аппаратами законодательных собраний субъектов Федерации; правительственную, включающую аппарат правительства и аппараты правительств субъектов Федерации, а также исполнительную, являющуюся частью правительственной и включающую федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, регулирующие различные сферы жизни общества: социальную (Минкультуры, Минтруда, Минобразования, Госкомспорт России и др.), хозяйственно-экономическую (Минэкономразвития, Госкомимущество, Минфин России и др.), производственную и иную инфраструктуру (Минтранс, Госкомсвязи, Минтопэнерго, Госкомстат, Госкомитет по жилищной и строительной политике, Комитет по машиностроению, Федеральная служба по телевидению и радиовещанию России и др.), сельское хозяйство (Минсельхоз, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству) и т.д.
По принципу разделения власти различается государственная служба представительной власти, называемая парламентской; исполнительной власти, называемая правительственной и судебной службой. По выполняемым функциям можно говорить о гражданской государственной службе, осуществляемой органами законодательной, исполнительной и судебной власти; военной, специализированной государственной службе, выполняемой в так называемых административных органах: дипломатических, налоговых, правозащитных, финансово-кредитных, таможенных, избирательных и др.
Должностные лица, как правило, подразделяются на руководителей конкретных государственных органов, исполнителей конкретных функций и специальных уполномоченных представителей власти. Персонал включает также категорию обслуживающих работников, выполняющих вспомогательные материально-технические и иные действия по обеспечению исполнения государственных должностей, обслуживанию информационных процессов и другой деятельности государственных органов. По мнению некоторых исследователей, их работа носит скорее инженерно-технический, производственный, социально-обслуживающий, нежели собственно управленческий характер. Центральный элемент персонала государственного управления составляют лица, занимающие государственные должности и обозначаемые понятием «кадры государственного управления». Персонал государственного управления классифицируется по различным критериям: по административно-правовым – представители власти, должностные лица, технические исполнители; по функциональным руководители, специалисты, технические исполнители.
Законодательное регулирование государственной службы
З адача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”, когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона “О государственной службе”. Появились ряд научных статей, посвященных этой теме, активно обсуждались концепции нового закона и изучалась государственная служба как таковая, хотя законодательная база этого института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс формирования этой базы, формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам государственной службы.
И в этой связи нужно учитывать, что без установления четких, строго определенных принципов и норм организации, функционирования всей системы государственной службы, без законодательного обеспечения защиты прав и интересов индивидуальных государственных служащих невозможно нормальное, эффективное функционирование данного важнейшего звена системы государственного управления. Большое значение имеет четкое и ясное формулирование конституционно-правового поля, в котором обозначены права и обязанности как самого государства, так и государственных служащих.
Государственная служба в плане нормативно-правового регулирования опирается на соответствующие нормы международного, конституционного, гражданского, административного, трудового, финансового, уголовного и других отраслей права, сформулированные прежде всего в принятой в 1978 г. международной Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе и в Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе. На этих же принципах основываются Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», другие федеральные законы Российской Федерации, касающиеся государственной службы[6] , и прежде всего основные начала организации и функционирования аппарата органов государственной власти и государственной службы в нем, сформулированные в Конституции Российской Федерации.
Конституция играет принципиально важную роль в правовом регулировании государственной службы. Именно она определяет, какие руководящие государственные должности Российской Федерации относятся к категории «А» и в чем заключаются их отличия о других государственных должностей (категории «Б» и «В»). В ней определена также компетенция Президента, Совета Федерации и Государственной Думы по назначению на должности и освобождению от должности государственных служащих. Она содержит и некоторые другие положения, касающиеся подбора и расстановки руководящих кадров государственных органов.
На сегодняшний день, к огромному сожалению, еще нет ясности в государственной службе как государственно-правового явления. Из-за этого каждому присуще субъективное понимание. Например, заведующий кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, социолог говорит[7] : «для нынешнего состояния государственной службы характерны:
- заторможенность процесса развития правовой базы;
- неэффективность системы управления, прежде всего Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации:
- концептуальная неопределенность ее модели в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»;
- правовая и кадровая автаркизация вследствие существующего нормотворчества субъектов Российской Федерации;
- не разработанность государственной кадровой политики и, как результат, отсутствие единой нормативно-правовой базы для реализации кадровых технологий, стабильности кадрового состава, его социальной защищенности, блокирующих механизмов для кадрового волюнтаризма и правового нигилизма;
- весьма слабая научно-методическая обеспеченность, недостаточное использование информационных технологий в управлении государственной службой Российской Федерации».
Принимая во внимание все вышеизложенное, следует подчеркнуть, что законодатель понимает проблему, которая стоит перед ним, и в скором будущем уже ожидается разработка новой современной законодательной базы для государственной службы с учетом предыдущего опыта.
В конце 2000 года Министерство экономического развития и торговли по поручению Президента и Правительства Российской Федерации начало разрабатывать предложения по Концепции реформирования государственной службы. Распоряжением Администрации Президента РФ была сформирована межведомственная комиссия, которую возглавил Д.А. Медведев, первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ, и в которую вошли заместители федеральных министров, представители Федерального собрания, Конституционного суда, других судебных учреждений, заинтересованных ведомств и ведущих научных учреждений.
Три подгруппы разрабатывали вопросы реформирования гражданской, военной служб и службы в правоохранительных органах. Единый текст Концепции обсуждался отдельно в каждой из них. 15 августа 2001 года Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Президентом вместе с планом первоочередных мер.
По этому поводу издан Указ Президента Российской Федерации о федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации» (2003-2005 годы)[8]
, где главными направлениями реформирования государственной службы Российской Федерации являются:
- создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации;
- разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;
- выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;
- внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих, а также формирование системы управления государственной службой Российской Федерации.
II. Эффективность государственной жизнедеятельности
Что такое государственное управление?
Управление представляет собой целеполагающее (сознательное, направляющее, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную, групповую жизнедеятельность как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, партии, общественные объединения и др.). Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования. Государственный орган - единичная структура власти, созданная государством для осуществления закрепленных за ней государственных целей и функций.Система государственного управления – это исторический феномен, возникший с появлением национального государства и современной политической системы. Само понятие «системы государственного управления» в современном его толковании возникло лишь в конце Х1Х – ХХ вв., т.е. в период когда разделение государства и гражданского общества в качестве самостоятельных сфер деятельности людей стали свершившимся фактом. Государственное управление имеет целый ряд аспектов: общественно-политический, определяющий общие закономерности и важнейшие идейно-политические параметры системы государственного управления; организационно-структурный, отражающий характеристики и особенности организационной структуры государственного управления; структурно-функциональный, составляющий механизм реализации функции управления; формы, методы и процессы государственно-управленческой деятельности. При чем управление человеческими ресурсами требует более точного знания их качественного содержания и постоянного влияния на формирование предпосылок надежности и эффективности этих ресурсов. Социальное управление несет ответственность за разработку современного общественного идеала, т.е. совокупности принципов и ценностей, дающих каждому члену общества возможность самовыражения.По мере разграничения политической, социальной и экономической сфер происходило вертикальное и горизонтальное разделение труда между различными звеньями государственного аппарата. Современное государство теснейшим образом связано с теории организации, нацеленной на осуществление определенной общественно-полезной функции. Для успешного выполнения цели организации создается структура управления. Не случайно само государство иногда называют политической самоорганизацией того или иного сообщества людей на определенной территории. В этом контексте само государство можно было бы назвать формой организации для управления социальными и экономическими процессами в пределах данной страны.Основополагающими в теории государственного управления являются понятия «организация управления», «государственное администрирование», «административно-государственное управление», «государственные служащие» и др. Из множества видов управления наибольшей сложностью характеризуется социальное управление, или управление материальными, культурными, научными и иными ресурсами общества. Высшие органы государственной власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, парламента и судебных органов и их аппараты в совокупности играют роль управляющей системы, составные компоненты которой связаны между собой сложными функциоанльными отношениями.[9] Они принимают решения общенационального значения, обязательные для исполнения как всеми без исключения звеньями государственного аппарата, так и гражданами.[10]В соответствии со ст.10 Конституции государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с другими ветвями. Она самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной власти.
Отличительным признаком исполнительной власти является то, что она реализуется в отношении к различным (коллективным или индивидуальным) элементам государственно-организованного общества, т.е. в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера. Исполнительная власть, являясь ветвью государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности – не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности.
Государственное управление или практическая реализация исполнительной власти по своей юридической сути есть регулирующая деятельность. Соответственно в административно-правовом аспекте она проявляется как нормативное регулирование, осуществляемая полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности.
Система государственного управления включает деятельность государства в целом и охватывает самый широкий спектр функций – от обеспечения национального суверенитета и национальных интересов до поддержания экономических, социальных, политических и правовых условий развития экономики. Иначе говоря, это политическое управление делами всего общества.
Под политическим управлением имеется в виду разработка и принятие высшим руководством страны долгосрочных и стратегических решений, определяющих основные направления и приоритеты социально-экономического и политического развития страны и создания условий для их реализации. Государство призвано обеспечивать функционирование и развитие основных сфер жизни людей, создавать и поддерживать инфраструктуру, на которой базируется вся жизнедеятельность общества в том числе и экономической системы.
В демократическом государстве субъектами политического управления являются высшие органы государственной власти и должностные лица, прежде всего президент или премьер-министр (в зависимости от политического режима) и парламент, как правило, избираемые в ходе всеобщих и тайных выборов, а также отчасти правительство страны, берущее на себя ответственность за политическую стратегию страны.
Определяя государственное управление, следует привести перечень его признаков, что позволит рассматривать его как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в последовательном практическом выполнении функций государства. Управление вообще можно характеризовать как способ упорядочивающего, целенаправленного воздействия на социальные и экономические процессы, будь то внутри фирмы, общественной организации, учебного заведения, системы образования, сферы здравоохранения и т.д. Цель управления – оптимальная организация деятельности управляемого объекта путем планирования, организации, регулирования и контролирования. Как справедливо отмечал французский экономист А. Файоль, «управлять, - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать, предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовать, то есть строить двойной – материальный и социальный - организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал работать надлежащим образом; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».[11]
Управление предполагает субъекта и объекта управления, управляющих и управляемых. Его сущность во многом проявляется в характере взаимоотношении между субъектом и объектом. Именно от характера управляемых сфер общественной жизни в значительной степени зависят организационные структуры субъекта, его конкретные функции, характер и направленность этих функций, его взаимоотношения с другими субъектами управляемой системы. Когда говорят о субъекте управления, имеют в виду, что государство обладает специально созданным аппаратом, включающим систему органов, учреждений и организаций, которые призваны осуществлять реализацию широкого комплекса функций по управлению важнейшими сферами общественной жизни и отношений государства с остальным миром. Иначе говоря, в качестве субъекта управления выступают те или иные государственные органы, институты, организации, представляющие их или само государство в целом.
Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие. Конкретное содержание понятия объекта государственного управления в литературе трактуется по–разному. Наиболее обоснованной представляется точка зрения, в соответствии с которой под объектом государственного управления понимаются общественные отношения.
Состояние и свойства системы управления зависят от свойств ее элементов, от характеров их взаимодействия как по вертикали, так и по горизонтали. Здесь на первом месте стоит характер взаимосвязи государства и конкретных субъектов государственного управления с управляемыми объектами, или конкретными сферами общества. Процесс управления считается состоявшимся при передаче команды со стороны субъекта и ее принятии объектом. В противном случае процесс управления считается не состоявшимся.
Взаимосвязь государственной службы и государственного управления
Для чего, собственно говоря, нужна государственная служба, зачем и почему вокруг нее столько споров и дискуссий, разных мнений и интересов и что должна принести практике проводимая работа по совершенствованию (модернизации) государственной службы? Ответ на этот вопрос и на другие непосредственно связанные с ним вопросы является самым насущным и наиболее сложным. Чтобы попытаться приблизиться к нему, необходимо найти то, что взаимодействует с проблемой вопроса. Чем и является государственное управление. Государственная служба взаимосвязана с ним и, следовательно, только через влияние на него может проявлять себя, реализоваться, анализироваться и оцениваться. Имеется в виду управление, в котором повседневно выражается созидательный, конструктивный, развивающий общество потенциал государства.
Государство нуждается в очень высоком по уровню и качеству управлении. Поэтому любые практические вопросы государственной службы приобретают свой истинный смысл лишь в отношении с государственным управлением и под углом его обеспечения.
В целом состояние государственной службы РФ на данный момент характеризуется значительным количеством накопившихся проблем и противоречий, обусловленных становлением государственности РФ и возникновением гражданского общества, а также переходным состоянием экономики страны.
Во-первых, отсутствует единая и целостная система государственной службы. Функционирование государственной службы осуществляется в качестве службы в отдельном государственном органе как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ, то есть работодателем для государственного служащего является не государство в целом в лице специального государственного органа. Это приводит к расколу государственной службы и потенциальному исполнению локальных (принятых отдельными органами власти, или же на уровне субъекта РФ) нормативных правовых актов в ущерб федеральным.
Во-вторых, отсутствует система законодательного регулирования (рамочное регулирование) для различных видов государственной службы, а также для субъектов РФ. Нет объемлющего Закона (Кодекса) о государственной службе.
В-третьих, предусмотренные федеральными органами исполнительной власти в проектах федерального бюджета на соответствующий год бюджетные средства на переподготовку и повышение квалификации кадров в результате уходят на неэффективную государственную кадровую политику. Например, в сумме государственный заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти на 2002 год составил 68.393.970 руб.[12] Но все29-04-2015, 00:06