Защита избирательных прав граждан

избирательного законодательства приводит к выводу о том, что в целом, процедура рассмотре­ния споров и в административном и судебном порядке слабо урегулирована. Хотя справедливости ради следует отметить, что ст.90 ФЗ "О выборах депутатов Госдумы ..." от 24 июля 1999 г. "Обжалование решений, действий (бездействия), на­рушающих избирательные права граждан"² - выгодно отли­чается от содержания аналогичных норм в ФЗ "Об основных гарантиях..." редакции 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. Отличие, главным образом, состоит в большей упорядоченности порядка разрешения избирательных споров.

И все же, перечисление лишь отдельных положений по обжалованию в судах и в избирательных комиссиях соответ­ствующих уровней действий, решений избирательных орга­нов и их должностных лиц в одной-двух статьях Закона пол­ностью не решает проблемы эффективности защиты избира­тельных прав граждан.

Система избирательного права может быть сконструи­рована следующим образом: нормы объективного и субъек­тивного избирательного права; нормы общей и особенной части; гарантийные нормы; материальные и процессуальные нормы.

Избирательное право, как известно, относится к неко­дифицированной отрасли Российского права.

Суды при разрешении избирательных споров, реализуя ст. 10 ГИК РСФСР, для постановления законных решений применяют следующие источники избирательного права:

Конституцию РФ от 12 декабря 1993, те ее нормы, которые в определенной мере регулируют избирательные правоотно­шения (например, ст.ст. 32, 55, 71, 73, 96, 131 и некоторые другие).

Федеральные законы, регулирующие избирательные отношения также относятся к источникам, применяемым су­дами. Важнейшие из них: ФЗ "Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ; ФЗ от 24 июля 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера­ции".

Эти нормативные акты регулируют выборы во все ор­ганы государственной власти и местного самоуправления в России.

Нормативные акты субъектов Российской Федерации являются для судов источником нормативного регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Феде­рации и в органы местного самоуправления.

Эти важнейшие положения о выборах закреплены в конституциях, уставах республик, краев, областей.

Суды применяют также акты органов местного само­управления по вопросам избирательных процедур и правил.

Немаловажное значение для судов имеют нормативные акты избирательных комиссий, регулирующие те или иные организационные, обеспечительные, информационные, про­цедурные вопросы деятельности избирательных комиссий, их органов и должностных лиц обеспечивающих проведение выборов.

Суды применяют также подзаконные акты в форме Ин­струкций, Разъяснений, которые издает Центральная избира­тельная комиссия Российской Федерации. Например, Инст­рукция о порядке предоставления эфирного времени на кана­лах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депута­ты Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государст­венным участием.

Процесс, как известно, есть форма жизни материально­го права. В этой связи обращение суда к материальному из­бирательному праву обусловлено необходимостью установ­ления подведомственности и подсудности дел; судебного со­става лиц, участвующих в деле; особенностей судебных дока­зательств и судебного доказывания; особенностей судебных решений и т.п. Другими словами, материально-правовые нормы, в случае возникновения спора по вопросу правильно­сти их реализации, должны быть обеспечены надлежащими процессуальными средствами. Это позволит суду постано­вить законное и обоснованное решение по делу и обеспечить эффективную защиту нарушенных избирательных прав граж­дан и других субъектов избирательных правоотношений.

Определенный вклад в разработку проблем судебной защиты избирательных прав внесли ученые: М.К. Треушни-ков² , Л.В. Туманова³ , Л.А. Киселева⁴ , авторский коллектив учебника "Избирательное право и избирательный процесс в РФ"⁵ и др.

Существенное влияние на восполнение пробелов про­цессуального законодательства оказывают Обзоры судебной

практики, публикуемые Верховным Судом РФ', а также ма­териалы по отдельным категориям дел по спорам из избирательныл. правоотношений.

2.2. Подведомственность и подсудность споров, возникающих из избирательных правоотношений

Подведомственность споров из избирательных право­отношений является альтернативной. Это вытекает из содер­жания ч. 1 и ч. 6 ст. 63 Главы Х - "Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме и от­ветственность за нарушения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча­стие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ).

Часть 1 ст. 63 указанного ФЗ определяет право граждан обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также ре­шения и действия (бездействие) избирательных комиссий и комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие

"О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов де­путатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также в законода­тельные /представительные/ и исполнительные органы государствен­ной власти субъектов Российской Федерации". БВС РФ. 1998. № 1,2.

² Например, применение судами Закона Российской Федерации "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федера­ции". В кн.: Судебная практика по гражданским делам /1993-1996/ под ред. заместителя Председателя Верховного Суда РФ В.М. Жуйкова. М., 1997. С. 32, 47.

113

избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме.

Часть 6 ст. 63 ФЗ предусматривает обжалование таких же действий (бездействия) органов и должностных лиц, на­рушающих избирательные права граждан и право на участие в референдуме в избирательные комиссии и в комиссии ре­ферендума в вышестоящем порядке их иерархического по­строения. В этой связи целесообразной представляется клас­сификация избирательных споров в зависимости от уровня проводимых выборов: федеральные, региональные, муници­пальные, локальные'.

Именно из такой классификации исходит Верховный Суд РФ при обобщении судебной практики.

Например, "О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связан­ных с проведением выборов депутатов Государственной Ду­мы Федерального Собрания Российской Федерации"² , "О не­которых вопросах... выборов Президента Российской Феде­рации"³ , "Вопросы применения... выборов в законодатель­ные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации"⁴ .

Это обусловлено тем, что нормативное регулирование организации и проведения выборов на разных уровнях регу­лируется, кроме федерального законодательства, также и ло­кальными нормативными актами. Анализ их применения по­зволяет обнаружить пробелы, противоречия, несовершенство как самих актов, так и практику их применения.

Право выбора органа, в который гражданин намерен обжаловать допущенное, по его мнению, нарушение его из­бирательных прав, принадлежит самому гражданину. Часть 9 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях..." предусматривает, что предварительное рассмотрение спора в вышестоящих избира­тельных комиссиях не является обязательным условием для обращения в суд".

Таким образом, заявитель, полагающий, что его избира­тельные права нарушены, сам избирает форму защиты: вне­судебную, т.е. в иерархии избирательных комиссий, либо не­посредственно-судебную форму.

Автор темы 19 учебника '"Избирательное право и изби­рательный процесс в Российской Федерации" А.В. Иванченко выстраивает следующий иерархический порядок разрешения избирательных споров в административном порядке':

ЦЕНТРАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ РФ

Центральная избирательная комиссия субъекта РФ

Территориальная избирательная комиссия

Окружная избирательная комиссия

Участковая избирательная комиссия

Муниципальная избирательная комиссия

Комиссия референдума

В этой же работе приводится перечень судов, рассмат­ривающих избирательные споры. Таблица выглядит следую­щим образом^______________

|СУДЕБНЫЙ

Судебная палата по Информационным спорам при Президенте Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ

Конституционный (уставной)суд субъекта РФ

Верховный Суд РФ

Суд субъекта РФ

Городской /районный суд

Следует заметить, что Судебная палата не является су­дебным органом, т.к. не предусмотрена в ФЗ "О судебной системе в РФ". Это квазисудебный орган со своей специаль­ной компетенцией.

Деятельность Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов также имеет специфическую направлен­ность. Эти суды не разрешают избирательных споров как та­ковых. Их компетенция - проверка соответствия Конституции РФ, уставам субъектов избирательного законодательства.

Таким образом, большинство избирательных споров разрешают суды общей юрисдикции в соответствии с опре­деленной процессуальным законодательством подсудностью избирательных споров.

ФЗ "Об основных гарантиях..." не допускает одновре­менного рассмотрения спора в комиссиях и суде. Часть 10 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях..." гласит, что в случае при­нятия жалобы к рассмотрению судом и обращения с такой же жалобой в избирательную комиссию, комиссию референду­ма, последние "приостанавливают рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу". Приведенное по­ложение, как представляется, нуждается в уточнении. В част­ности, всякое приостановленное производство подлежит во­зобновлению после устранения причин приостановления. Возможно ли возобновить приостановленное в избиратель­ной комиссии производство по жалобе после вступления ре­шения суда в законную силу? Ответ на этот вопрос может быть только отрицательный. Согласно процессуальному за­конодательству одновременное разрешение одного и того же спора в суде и ином органе защиты /третейском, товарище­ском суде/ не допускается. Производство по рассмотрению жалобы заявителя на нарушение его избирательных прав в избирательной комиссии должно быть прекращено, а не при­остановлено. В этой связи ч. 10 ст. 63 ФЗ "Об основных га­рантиях" предлагается изложить в следующей редакции:

"Избирательная комиссия, получив извещение о поступившей в суд жалобе гражданина о нарушении его избирательных прав прекращает производство по аналогичной жалобе, о чем извещает заявителя и суд. Одновременное рассмотрение ана­логичных (тождественных) жалоб избирательной комиссией и судом не допускается". На мой взгляд, наряду с судебной

формой разрешения споров необходимо развивать и совер­шенствовать несудебные формы защиты нарушенных прав.

В частности, если говорить о разрешении избиратель­ных споров, то анализ действующего избирательного законо­дательства не имеет четкой регламентации порядка внесу­дебного рассмотрения и разрешения избирательных споров. А между тем, в этом видится необходимость. Практика, не ожидая законодателя, вырабатывает соб­ственные механизмы разрешения избирательных споров. Так, в избирательных комиссиях создаются рабочие группы с уча­стием членов комиссии с правом решающего голоса, экспер­тов, специалистов и других лиц, способных оперативно и квалифицированно разрешить возникший спор. В рассмотре­нии спора может принимать участие и прокурор. На заседа­ние приглашаются заявители и другие лица, подавшие жало­бу на решение, действие (бездействие) избирательной комис­сии либо ее должностных лиц'. Этот порядок рассмотрения споров обозначен как административный² . Но, как известно, нет ни в одном органе административной юрисдикции актов, регулирующих жесткий, последовательный (постадийный),

порядок разрешения споров.

Полагаю, что есть острая необходимость в выработке

процедурного порядка по разрешению избирательных споров в избирательных комиссиях. Возможно в нормах избиратель­ного права следует закрепить специальные процедурные пра­вила по рассмотрению и разрешению споров, возникающих из избирательных правоотношений в самих избирательных комиссиях всех уровней, включая и порядок рассмотрения споров о правомерности действий нижестоящих избирательных комиссий вышестоящими избирательными комиссиями. Речь не идет о контроле или надзоре в иерархии органов по выборам и референдумам. Избирательные комиссии в своей деятельности самостоятельны и независимы. Полагаю, что рассмотрение избирательных споров будет более квалифици­рованным и оперативным в самой комиссии, не исключая по­следующего рассмотрения конфликта судом в соответствии с установленной подсудностью. 1 Предлагается в этой связи вне­сти в Закон РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде­рации" специальную главу.

"Правила рассмотрения и разрешения споров, возни­кающих из избирательных правоотношений".

В них четко определить все процедурные правила, ка­сающиеся органов рассмотрения, их правомочий, порядка обращения в эти органы, процедуры разрешения споров, ис­полнение решений органов рассмотрения избирательных споров.

В заключении Правил указать: "Любое заинтересован­ное лицо, не согласное с решением органов по рассмотрению избирательных споров, вправе обжаловать эти решения в суд". Такая постановка могла бы не только упорядочить вне­судебный порядок, но и значительно оперативно решать во­просы защиты избирательных прав. И что немаловажно: уда­лось бы сократить количество обращений в суды.

Имеющиеся исследования по административному по­рядку разрешения споров включают в качестве органов изби­рательные комиссии в их иерархическом порядке: начиная с муниципальной избирательной комиссии и заканчивая Центральной избирательной комиссией'. Как уже отмечалось, конкретно разрешением споров занимаются создаваемые специально рабочие группы. Их статус нормативно не опре­делен, что безусловно, является существенным пробелом за­конодательства. В избирательном законодательстве необхо­димо определить "органы по рассмотрению избирательных споров во внесудебном порядке".

Представляется, что такую задачу должны решить спе­циалисты конституционного права.

Как уже ранее отмечалось, перечисление всех споров, подведомственных судам, в гражданском процессуальном законодательстве вряд ли целесообразно с практической точ­ки зрения, и законодательной техники. Однако и отсутствие определения судебной подведомственности избирательных споров в П1К РСФСР и в гл. 23 новой редакции (ФЗ от 7 ав­густа 2000 г.) вряд ли правильно.

Анализ материального и процессуального законода­тельства по избирательным спорам приводит к выводу о не­обходимости закрепления в процессуальном законодательст­ве нормы следующего содержания:

"Судам подведомственны дела по спорам из избира­тельных правоотношений, если:

1) спор возник в связи с нарушением организационно-процедурных правил организации и проведения выборов и референдума.

2) спор возник в связи с нарушением нормативно-правового регулирования организации и проведения выборов и референдума.

Подсудность избирательных споров определяется в на­стоящее время как нормами материального права, так и гра­жданского процессуального права.

Часть 2 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях..." определя­ет родовую подсудность избирательных споров соответст­венно уровню проводимых выборов. Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ и ее должностных лиц обжалуются в Верховный Суд РФ; Реше­ния, действия (бездействие) избирательных комиссий субъек­тов РФ, окружных избирательных комиссий и их должност­ных лиц - в суд субъекта РФ.

Решения, действия (бездействие) всех иных избира­тельных комиссий и комиссий референдума обжалуются в районные суды.

Гражданское процессуальное законодательство в ст. 233 ГПК новой редакции (ФЗ от 7 августа 2000 г.) содержит отсылочное положение о подсудности избирательных споров (ст.ст. 114-116 ГПК). Материальное право регулирует под­судность с большей определенностью. Однако, судебная практика не отмечает серьезных проблем в определении под­судности.

В научно-правовой теории неоднозначно рассматрива­ется вопрос о месте норм, регулирующих подсудность дел из избирательных правоотношений. Высказано мнение о том, что материальному праву не следует затрагивать вопросы процессуального права, имея в виду определение подсудно­сти избирательных споров. В случае необходимости следует вносить своевременно изменения в действующий ГПК'. Это предложение поставлено под сомнение по тому основанию, что избирательное право развивается весьма интенсивно и потому "нормы процессуального характера уже вписаны в их систему".

Безусловно, более предпочтительным будет то идеаль­ное положение, когда процессуальные вопросы будут преро­гативой только процессуального законодательства. Но это в идеале! В реальной действительности необходима согласо­ванность законодателей межотраслевого регулирования и, по возможности, не допускать подмены либо вмешательства в специфически отраслевое регулирование. Улучшение техни­ки законотворчества позволит также избежать дублирования однородных норм. К примеру, совершенно излишним пред­ставляется ч. 3 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях...":

"Решения суда обязательны для исполнения соответствую­щими избирательными комиссиями, комиссиями референду­ма"?! Согласно ст. 13 Г11К - "Обязательность судебных ак­тов" - (ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) - судебные акты, всту­пившие в законную силу, обязательны для всех...".

Территориальная подсудность обусловлена родовой, т.к. суды соответствующих уровней находятся в столице РФ, столицах субъектов и районных центров.

Судам соответствующего уровня подсудны споры по заявлениям о незаконности действий, решений соответст­вующих избирательных комиссий и их должностных лиц. Однако им неподсудны жалобы на решения тех избиратель­ных комиссий, которые рассмотрели спор в порядке подчи­ненности.

Так, по одному из дел судья Самарского областного су­да отказал в приеме заявления гр. О. по тому основанию, что он уже обжаловал решение окружной избирательной комис­сии об отказе ему в регистрации кандидатом в Центральную

избирательную комиссию. Судья посчитал, что гр. О обжалу­ет решение ЦИК, которым ему отказано в удовлетворении жалобы на решение окружной избирательной комиссии. На самом деле, гр. О использовал возможность обжалования ре­шения окружной избирательной комиссии в вышестоящую избирательную комиссию. Но в суд гр. О обратился с жало­бой не на решение ЦИК, а на решение окружной избиратель­ной комиссии. При таком положении дело подсудно Самар­скому областному суду и судья не вправе был отказать гр. О в приеме его заявления в суд.

Этот пример сообразуется с положением о том, что су­ды не вправе пересматривать решения вышестоящих избира­тельных комиссий, вынесенных по жалобам, на решения ни­жестоящих комиссий (ч. 6 ст. 116 ГПК). В то же время, об­ращение с жалобой 9 вышестоящую избирательную комис­сию на решение нижестоящей не лишает права заявителя об­ратиться в суд соответствующего уровня с жалобой на реше­ние избирательной комиссии того же уровня.

Действующий ГПК не содержит четкого регулирования этого вопроса, а судьи на практике допускают ошибки, лишая граждан права на обращение в суд за защитой избирательных прав.

Восполнить пробел процессуального законодательства могла бы норма следующего содержания: "Рассмотрение жа­лобы на решение, действие (бездействие) нижестоящей изби­рательной комиссии или ее должностных лиц вышестоящей избирательной комиссией не лишает заявителя права обра­щения в суд соответствующего уровня по оспариванию ре­шения избирательной комиссии этого же уровня. Использо­вание заявителем административного порядка не исключает

права на обращение в суд для разрешения избирательного спора".

Это положение следует закрепить в гл. 23 проекта ГПК в статье: "Подведомственность и подсудность дел


29-04-2015, 01:17