иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следует отметить,
что правовое регулирование отношений в области взаимодействия
общества и природы в субъектах РФ представляет собой относитель-
но самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными
лишь для данных регионов особенностями.
Необходимо сказать несколько слов о характере руководящих
разъяснений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного
Суда РФ. Интересным на этот счет представляется мнение Б.В.Еро-
феева: "Всякий закон всеобщ, а случай экологической практики
единичен и чтобы подвести единичное под всеобщее, необходимо
суждение, которое является правосудием. В ходе правосудия неиз-
бежно выявляются пробелы в правовом регулировании, а потому су-
дам дано право в случае пробела применять аналогию закона или
аналогию права, что равносильно созданию новой правовой материи2.
---------------
1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.93.
2 Ерофеев Б.В. Экологическое право россии. М., 1996. С.143.
29
Несмотря на это, руководящие разъяснения Пленума Верховного
Суда РФ и Высшего Арбитражного суда не являются источниками эко-
логического права, не входят в структуру экологического законо-
дательства. Это связано с тем, что судебные органы не наделены
правотворческой функцией. Пленумы соответствующих судов, расс-
матривая обобщенные материалы, дают в порядке судебного толкова-
ния руководящие разъяснения по вопросам применения экологическо-
го законодательства. Однако, разъяснения Пленума Верховного Суда
РФ обязательны для всех судов общей юрисдикции в РФ, а разъясне-
ния Пленума Высшего Арбитражного суда РФ обязательны для всей
системы арбитражных судов.
Постановления судебных пленумов должны лишь толковать и
разъяснять смысл экологического законодательства, но не созда-
вать новые нормы экологического права. Вместе с тем, суды при
разрешении конкретных споров обязаны применять соответствующие
нормы экологического права лишь в истолковании, содержащемся в
постановлении соответствующего судебного пленума. Это зачастую
приводит к тому, что многие судьи руководствуются не правовой
нормой, а положениями, предусмотренными в постановлении пленума
суда.
Не является источником экологического права и сложившаяся
судебная практика, под которой понимается "многократное единооб-
разное решение судами одной и той же категории дел"_51_0. Судья,
рассматривая дело, по которому сложилась определенная судебная
практика, может вынести и иное решение, если убежден в том, что
сложившаяся практика не соответствует закону. Однако, этого, как
---------------
1 Гражданское право / Под ред. Ю.К.Толстого. М., 1996. С.35.
30
правило, не происходит, и судьи, "слепо следуя накатанной ко-
лее", выносят неправовые решения.
В России действует ряд постановлений пленумов судов в облас-
ти охраны окружающей природной среды: Постановление Пленума Вер-
ховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 "О практике применения
судами законодательства об охране природы" 1 , Постановление Пле-
нума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 "О
некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране
окружающей природной Среды" 2 .
---------------
1 Бюллетень Верховного Суда СССР. 1983. N 2. С.10-13.
2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994. N 3. С.87-93.
31
2. СООТНОШЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ
ФЕДЕРАЦИИ
Особенностью Российского государства является его характе-
ристика в качестве федеративного, состоящего из "государств и
(или) госудаственно-подобных образований, близких по статусу к
государству" 1 . В соответствии со статьей 5 Конституции РФ к ним
относятся республики, края, области, города федерального значе-
ния, автономные области, автономные округа. Республика в составе
РФ, представляя собой государство, имеет свою конституцию, ос-
тальные субъекты РФ имеют свои уставы.
В статье 72 Конституции РФ прямо предусмотрено, что природо-
пользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической
безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана па-
мятников истории и культуры относятся к совместному ведению фе-
деральных органов государственной власти и органов государствен-
ной власти субъектов РФ. К совместному ведению относятся также
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами.
Статья пятая Конституции РФ, перечисляя ряд субъектов РФ,
говорит об их равноправии, т.е. "обладании всеми ими одинаковым
конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, а также
идентичности компетенции. Равноправие выражается и в праве всех
субъектов Федерации иметь свои законы и другие акты законода-
тельства" 2 .
---------------
1 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994.
С.60.
2 Там же. С.73.
32
По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются
федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Данное по-
ложение, предусмотренное частью 2 статьи 76 Конституции РФ, име-
ет принципиально важное значение, так как охрана окружающей сре-
ды, природопользования, обеспечение экологической безопасности,
особо охраняемые природные территории, вопросы выделения, поль-
зования и распоряжения природными ресурсами находятся в совмест-
ном ведении РФ и ее субъектов.
Частью 5 статьи 76 Конституции РФ установлено твердое прави-
ло: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не мо-
гут противоречить федеральным законам. В случае противоречия
между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует
федеральный закон. Однако, немало примеров нарушения данной нор-
мы Конституции РФ. Так, 15 февраля 1994 года был заключен Дого-
вор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между ор-
ганами государственной власти РФ и органами государственной
власти Республики Татарстан" 1 .Как заметил И.Я.Дюрягин, статья
VI указанного Договора содержит положения о том, что в случае
противоречия между федеральным законом и нормативным актом Рес-
публики Татарстан, данного рода противоречия переводятся в раз-
ряд споров РФ и Республики Татарстан и подлежат разрешению в
согласованном порядке. Вместо однозначного признания силы феде-
рального закона вводится процедура опротестования федеральными
органами законов Республики Татарстан, противоречащих Договору 2.
---------------
1 Российская газета. 1994. 18 февраля.
2 Кокотов А.Н., Саликов М.С. Проблемы региоанльного управле-
ния и законодательства // Российский юридический журнал. 1994.
N1. С.6.
33
Рассматривая экологическое законодательство субъектов РФ,
необходимо определить его место в системе общероссийского эколо-
гического законодательства. Экологические законы и иные норма-
тивные правовые акты субъектов РФ занимают обособленное положе-
ние в указанной структуре.
Каждый субъект Федерации изначально обладает неповторимыми
социальными, экономическими, природными и другими условиями, что
в конечном счете влияет на различие регулирования экоголо-право-
вых отношений. Федеральное экологическое законодательство не мо-
жет учесть всех особенностей конкретного региона. Поэтому возни-
кающие пробелы в законодательстве могут быть ликвидированы зако-
нодательством субъектов РФ.
На сегодняшний момент мы можем говорить о формировании реги-
ональных законодательных систем. Нормативные правовые акты эко-
логического законодательства субъектов РФ автономны по отношению
друг к другу.
Рассматривая соотношение федерального экологического законо-
дательства и законодательства субъектов РФ, важно выделить их
взаимную связь.
Республика Мордовия (далее РМ) одна из тех субъектов РФ, ко-
торые 31 марта 1992 года подписали Федеративный договор и расп-
ространили его действие на свою территорию 1.
Актом, имеющим высшую юридическую силу и прямой действие на
всей территории республики признается Конституция РМ 2 . Неотъем-
лемой частью Конституции РМ стали нормы, касающиеся совместного
---------------
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. 1992. N 67. Ст.898.
2 Известия Мордовии. 1995. 22 сентября.
34
ведения РФ и РМ, которые в статье 18 нашли юридическое оформле-
ние, повторяя часть 1 статьи 72 Конституции РФ.
В соответствии со статьей 8 Конституции РМ, земля и другие
природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и
деятельности народа, проживающего на его территории и могут на-
ходиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах
собственности.
По предметам совместного ведения, т.е. по вопросам владения,
пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими
природными ресурсами, а также по вопросам природопользования,
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопаснос-
ти, Республика Мордовия принимает законы и иные нормативные пра-
вовые акты в соответствии с федеральными законами.
Возглавляя систему экологического законодательства РМ, Конс-
титуция РМ служит "образцом соответствия", на основе которого
принимаются все остальные нормативные правовые акты.
Следующими по юридической силе можно назвать законы, прини-
маемые высшими представительным и законодательным органом власти
- Государственным Собранием РМ, а также действующие законы, при-
ныте бывшим Верховным Советом МАССР.
На сегодняшний момент в РМ нет головного акта, определяющего
вопросы взаимоотношения общества и природы. В связи с этим в
этой области применяется российской экологическое законодатель-
ство. Однако, в развитии природоресурсового законодательства
сделаны определенные шаги. Так, в настоящее время действует Зе-
мельный кодекс МАССР 1 , Лесной кодекс РМ 2.
---------------
1 Советская Мордовия. 1992. 13 марта.
2 Ведомости Верховного Совета РМ. 1994. N 6-8. Ст.150.
35
Говоря об экологизированных законах республики, хотелось бы
выделить Закон РМ от 11 ноября 1996 года "О государственной экс-
пертизе градостроительной документации, целевых инвестиционных
программ и проектов строительства в РМ" 1. Ряд статей данного за-
конодательного акта противоречит Федеральному закону "Об эколо-
гической экспертизе" 2, в соответствии с которым специально упол-
номоченным органам в области экологической экспертизы на терри-
тории субъектов Федерации является территориальный орган Минпри-
роды РФ (на территории Республики Мордовия - Министерство эколо-
гии и природопользования РМ), который имеет исключительное право
на проведение государственной экологической экспертизы.
Однако, в соответствии с Законом РМ "О государственной экс-
пертизе градостроительной документации, целевых инвестиционных
программ и проектов строительства в РМ", органы государственной
экологической экспертизы образуются и аккредитуются при Госэкс-
пертизе РМ, осуществляя свою деятельность под ее руководством.
Поэтому, в данный Закон должны быть внесены изменения, которые
ликвидировали бы возникшие противоречия.
Кроме законов, Государственное Собрание РМ, в соответствии с
частью 1 статьи 45 Конституции РМ, принимает постановления. При-
мером такого рода актов могут служить: Постановление Государс-
твенного Собрания РМ от 20 июня 1995 года "О положении о внебюд-
жетном экологическом фонде РМ" 3; Постановление Государственного
Собрания РМ от 20 июня 1995 года "Об использовании средств эко-
логического фонда РМ" 4.
---------------
1 Ведомости Государственного Собрания РМ. 1996. N 14. Ст.481.
2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.
3 Известия Мордовии. 1995. 11 июля.
4 Известия Мордовии. 1995. 11 июля.
36
В соответствии с частью 1 статьи 23 Конституции РМ высшим
должностным лицом и главой государства является Глава РМ, кото-
рый издает указы и распоряжения. Однако, пока не было принято ни
одного такого рода экологизированного акта.
Самую многочисленную группу нормативно-правовых актов предс-
тавляют постановления и распоряжения Правительства РМ, наделен-
ного правом издания этих актов. Правительство РМ, являясь высшим
органом исполнительности власти РМ, обеспечивает проведение в РМ
единой государственной политики в области экологии (часть 2
статьи 54 Конституции РМ). Среди подобных постановлений можно
вдыелить: Постановление Правительства РМ от 25 июля 1996 года "О
красной книге РМ" 1 ; Постановление Правительства РМ от 27 марта
1996 года "О региональной научно-технической программе "Научное
обеспечение экологической безопасности населения и устойчивого
развития РМ" 2 ; Постановление Правительства РМ от 16 августа 1996
года "О создании Научно-координационного совета социально-эколо-
гической реабилитации РМ" 3 ; Постановление Правительства МССР от
31 марта 1993 года "О неотложных мерах по обеспечению радиацион-
ной безопасности на территории МССР" 4 и т.д.
В случае противоречия постановлений и распоряжений Прави-
тельства РМ федеральному или региональному законодательству Гла-
ва РМ вправе их отменить.
Особую роль в регулировании эколого-правовых отношений игра-
ют нормативные акты министерств и ведомств на территории РМ. В
первую очередь хотелось бы сказать о правотворчестве Министерства
---------------
1 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо-
дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.
2 Там же.
3 Там же.
4 Там же.
37
экологии и природопользования РМ, которое является республиканс-
ким органом исполнительной власти, а также территориальным орга-
ном Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ
(ныне Государственный комитет РФ по охране окружающей среды).
Статус данного министерства находится в подвешенном состоянии.
Так, 15 апреля 1996 года постановлением Правительства РМ было
утверждено Положение о Министерстве экологии и природопользова-
ния РМ 1, которое отменило ранее действовавшее постановление Пра-
вительства МССР от 2 сентября 1993 года "Об утверждении Положе-
ния о Министерстве экологии и природопользования Мордовской
ССР" 2. Положение первое принято, но оно не утверждено вышестоя-
щим органом, т.е. Государственным комитетом РФ по охране окружа-
ющей среды. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 года N 1177,
утверждившим структуру федеральных органов исполнительной влас-
ти, полномочия по использованию природных ресурсов переданы Ми-
нистерству природных ресурсов РФ. По нашему мнению, полномочия
по природопользованию и на территории РМ должны быть переданы
соответствующему органу.
Одной из основных функций Министерства экологии и природо-
пользования РМ является формирование региональной нормативно-ме-
тодической базы в области охраны окружающей среды, что означает
принятие в том числе нормативно-правовых актов, касающихся этих
вопросов. Но, как показывает анализ законодательства, представ-
ленным правом Министерство не пользуется. Прокуратурой РМ была
проведена проверка законности применения Министерством экологии
и природопользования РМ Закона РСФСР "Об охране окружающей при-
---------------
1 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо-
дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.
2 Там же.
38
родной среды". Выявленные нарушения вызвали необходимость обра-
щения в данной Министерство с Представлением об устранении нару-
шений законности 1 .В деятельности Министерства, его должностных
лиц имелись существенные недостатки, не позволяющие в полном
объеме качественно обеспечить исполнение экологического законо-
дательства. Меры, принимаемые в отношении предприятий-нарушите-
лей экологического законодательства, органами Государственного
экологического контроля оказались неэффективными, поскольку не
достигали конечного результата - устранения допущенных наруше-
ний. По значительному количеству экологических правонарушений, в
результате которых причинялся вред окружающей природной среде,
он не компенсируется. Кроме того, в последние два года совершен-
но не используется Министерством, его территориальными органами
предоставленное законом право об ограничении, приостановлении,
прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и лю-
бой деятельности, причиняющий вред окружающей природной среде и
несущей потенциальную опасность для здоровья человека. Часты
случаи нарушения требований КоАП РСФСР. Так, оформление протоко-
ла об экологическом правонарушении производится с нарушением ус-
тановленного законом порядка, с превышением предусмотренного
срока.
Нарушения требований действующего природоохранительного за-
конодательства стали возможны по причине, в одних случаях недос-
таточности знаний специалистами действующего законодательства, в
других - несоблюдения требований должностной дисциплины, либо
просто халатности, а также отсутствия в Министерстве юридической
службы 2.
---------------
1 Архив Прокуратуры РМ. 1996. Наряд N 7-1-96.
2 Там же.
39
Сегодня в Министерстве, да и в целом в республике некому
вести разработку актов экологического законодательства. И первая
причина тому - отсутствие необходимых средств, а также отсутс-
твие заинтересованности высших должностных лиц.
Кроме Министерства экологии и природопользования РМ действу-
ют и другие ведомства. Так, Государственный комитет по лесу РМ в
пределах своих полномочий осуществляет государственный контроль
за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защи-
той лесов. Но как указывается в Представлении об устранении на-
рушений законности 1 , направленном в Государственный комитет по
лесу РМ Прокуратурой РМ, в работе должностных лиц этого учрежде-
ния допускаются существенные недостатки. Это, как правило, про-
исходит при оформлении материалов о правонарушениях. Направляе-
мые материалы не всегда содержат необходимые документы, заключе-
ния специалистов, правовое обоснование требований о привлечении
к ответственности виновных лиц. В отношении многих лиц, совер-
шивших правонарушения, никакие меры административного характера
не приняты.
Наблюдаются случаи издания актов, явно противоречащих дейс-
твующему экологическому законодательству. Так, Прокуратурой РМ
был опротестован приказ председателя Государственного комитета
по лесу от 5 июля 1995 года N 70, в соответствии с которым при
Госкомлесе РМ создана административная комиссия 2. Однако, колле-
гиальные органы (административные комиссии), уполномоченные
рассматривать дела об административных правонарушениях согласно
ст.ст.194, 196 КоАП РСФСР, образуются лишь представительными
---------------
1 Архив Прокуратуры РМ. 1995. Наряд N 7-1-95.
2 Архив Прокуратуры РМ. 1996. Наряд N 7-1-96.
40
органами власти, а полномочия должностных лиц рассматривать эти
дела предусмотрены статьей 198 КоАП РСФСР. В пределах своей ком-
петенции должностные лица Госкомлеса РМ имеют право налагать ад-
министративные взыскания на юридических и физических лиц за на-
рушения, допущенные ими и предусмотренные статьей 84 Закона РФ
"Об охране окружающей природной среды" и статьей 76 КоАП РСФСР,
а статья 221 КоАП РСФСР содержит указание о праве должностных
лиц различных уровней от имени органов лесного хозяйства расс-
матривать дела об административных правонарушениях и налагать
административные взыскания. Исходя из этого, приказом была обра-
зована административная комиссия, создание которой действующим
законодательством не предусмотрено.
Особую роль в соблюдении экологического законодательства и
устранения его нарушений можно отвести Прокуратуре РМ. Являясь
одним из органов, поддерживающим режим законности на территории
РМ, она обладает широкими полномочиями, иногда оставаясь единс-
твенным защитником государственных и общественных интересов.
Так, постановлением Ромодановской поселковой администрации Ромо-
дановского района РМ был выделен гражданину А. земельный участок
для строительства жилого дома в водоохранной зоне озера Ладка,
которое, в соответствии со статьей 64 Закона РСФСР "Об охране ок-
ружающей природной Среды" 1,Постановлением Совета Министров МАССР
от 25 января 1994 года N 21 "Об утверждении Положения о госу-
дарственных природных заказниках в Мордовской ССР, Положения
О памятниках природы в Мордовской ССР и перечня природных
объектов, признанных памятниками природы республиканского значе-
ния" 2,Постановлением Совета Министров МАССР от 24 апреля 1989
---------------
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. 1992. N 10. Ст.457.
2 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо-
дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.
41
года N 113 "Об водоохранных зонах (полосах) рек, озер, водохра-
нилищ в Мордовской АССР" 1 было отнесено к памятникам природы
республиканского значения. Прокурор РМ, выступив в защиту госу-
дарственных и общественных интересов, предъявил иск Ромодановс-
кой поселковой администрации о признании незаконным постановле-
ние администрации о предоставлении земельного участка. Решением
Ромодановского районного суда РМ постановление Ромодановской по-
селковой администрации было признано незаконным и отменено 2.Ми-
нистерство же экологии и природопользования РМ путем согласова-
ния данный земельный участок повторно передало гражданину А.,
явно нарушив нормы экологического законодательства. Материалы
этого дела находятся в Прокуратуре РМ и, вероятней всего, возоб-
новится новый судебный процесс.
Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов РФ
реализуется в форме региональной экологической политики, которая
представляет собой "объективно обусловленные начала и способы
оптимального взаимодействия человека с окружающей природной сре-
дой на относительно обособленной территории страны 3. Но на се-
годняшний день нет четко выраженной концепции управления охраной
окружающей среды регионов, хотя именно решение проблемы развития
и совершенствования законодательства об охране природы субъектов
РФ в значительной степени зависит от правильного определения
места нормативно-правовых актов в системе экологического законо-
дательства и выявление сходств и различий региональных и феде-
ральных актов. Каждый
29-04-2015, 01:26