Реферат: Гуманитарная деятельность ООН в Палестине
Непрекращающиеся войны, вооруженные конфликты и их последствия, такие как голод, потоки беженцев и перемещенных лиц, являются наиболее острыми мировыми и международными проблемами начала XXI века.
В бесконечно большом ряду ближневосточных проблем на протяжении более 50 лет остро стоит вопрос палестинских беженцев, возникший после образования Государства Израиль в 1948 г. Уже тогда мировое сообщество осознавало масштабы проблемы беженцев, и Организация Объединенных Наций приняла решение об учреждении самостоятельного подразделения в рамках системы ООН, подотчетного непосредственно Генеральной Ассамблее.
Сейчас палестинская диаспора разбросана практически по всему земному шару, но наибольшее число палестинцев - около 4 млн. человек - проживают на территории Иордании, Сирии, Ливана, на Западном берегу реки Иордан и в секторе Газа.
За период, предшествовавший провозглашению государства Израиль, и сразу же после вспыхнувших вслед за этим столкновений между арабами и евреями около 750 тыс. палестинцев были изгнаны или оказались вынужденными бежать из районов, находившихся под контролем евреев. ООН пыталась договориться об их возвращении на родину, но Израиль блокировал переговоры.
Помощь палестинским беженцам на ранних этапах оказывали различные неправительственные организации, такие как: Международный Комитет Красного Креста, Лига Обществ Красного Креста и Комитет Содействия Американским Друзьям. После образования в ноябре 1948 г. Органа ООН по оказанию помощи палестинским беженцам (UNRPR), работа этих и многих других неправительственных организаций координировалась и проводилась именно под эгидой этого органа. В оказании помощи участвовали и другие международные организации системы ООН: Детский фонд (ЮНИСЕФ), Всемирная Организация Здравоохранения (BO3), Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО), Международная организация по делам беженцев (МОБ).
В декабре 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН постановила учредить Ближневосточное Агентство Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР). Решение было принято тогда, когда стало ясно, что правительство вновь созданного Государства Израиль вряд ли даст согласие на возвращение на его территорию сколько-нибудь существенного числа беженцев.
Инициатором решения о создании БАПОР выступило правительство США, которое предложило Генеральной Ассамблее создать временное специальное учреждение, в функции которого входило бы дальнейшее оказание помощи палестинским беженцам, но главным образом - организация крупномасштабных проектов развития. Арабские государства согласились с таким предложением лишь после того, как получили заверения в том, что учреждение БАПОР не будет угрожать праву беженцев на возвращение на родину согласно резолюции 194 (III) Генеральной Ассамблеи от 11 декабря 1948 г. Об этом прямо говорится в резолюции 302 (IV) Генеральной Ассамблеи от 8 декабря 1949 г., утвердившей мандат БАПОР. Мандат Агентства обновляется каждые 3 года. В 2002 г. мандат был снова обновлен и продлен на очередной срок до 30 июня 2005 г.
Непосредственно к работе на местах БАПОР приступило 1 Мая 1950 г. Агентство взяло на себя функции UNRPR и в своей работе использовало документацию о регистрации беженцев, которую вели эта и другие международные организации. Число палестинских беженцев на тот момент составляло 950 тыс. человек.
В соответствии с утвержденным мандатом БАПОР обязано "осуществлять программы оказания прямой помощи палестинским беженцам при сотрудничестве с местными правительствами", "проводить консультации с правительствами стран Ближнего Востока о заблаговременном принятии мер в случае прекращения предоставления международной помощи", а также решать вопросы, касающиеся действий Агентства на этапе, когда предоставляемая помощь больше не требуется. Общий обзор программ и деятельности БАПОР проводится Консультативной комиссией в составе 10 членов, в которую входят представители основных доноров Агентства и правительств принимающих стран. Комиссия поддерживает рабочие связи с Организацией освобождения Палестины.
В 2002 г. в обновленном мандате БАПОР Генеральная Ассамблея ООН отразила свое намерение "продолжать оказание непосредственной и чрезвычайной помощи палестинским беженцам на оккупированных территориях и в других странах, находящихся в ведении БАПОР", а также отметила "существенную роль присутствия и работы Агентства на местах и всех территориях, подотчетных БАПОР".
У БАПОР на момент учреждения не было детального устава, и с течением времени Агентство разработало свое собственное рабочее определение понятия "беженец", закрепленное в его Единых инструкциях по регистрации. Согласно этим инструкциям, палестинскими беженцами считаются люди, для которых Палестина была обычным местом жительства в течение не менее двух лет до начала конфликта 1948 г., которые в результате этого конфликта потеряли свои дома и средства к существованию и нашли в 1948 г. убежище в тех районах, где действует БАПОР. В свою очередь потомки таких беженцев имеют право на получение соответствующих услуг.
Существует несколько групп и категорий палестинских беженцев и временно перемещенных лиц:
беженцы, зарегистрированные БАПОР в 1948 г., и их потомки;
незарегистрированные в 1948 г. беженцы и их потомки;
временно перемещенные палестинцы на территории Израиля;
палестинцы, перемещенные в результате войны 1967 г., и их потомки.
Деятельность БАПОР распространяется только на зарегистрированных палестинских беженцев, проживающих на территориях, подотчетных Агентству. По официальным данным на конец 2002 г., число палестинцев, находящихся под опекой Агентства, достигло 3,9 млн. человек.
БАПОР ответственно за проведение мероприятий - по программам в области образования, оказания услуг в сфере здравоохранения, по оказанию чрезвычайной помощи и социальных услуг - как в пределах, так и за пределами лагерей. Агентство не управляет лагерями, а также по определению не имеет сколько-нибудь выраженной политической позиции в осуществлении своей работы в лагерях беженцев.
Треть палестинских беженцев, находящихся под опекой БАПОР, т.е. около 1,3 млн. человек, постоянно проживают в 59 лагерях беженцев. Центры по предоставлению услуг и помощи располагаются как на территориях лагерей, "признанных" и зарегистрированных БАПОР, так и за их пределами, часто вблизи районов большой концентрации беженцев (например, Ярмук вблизи Дамаска). Услугами, предоставляемыми в этих центрах, могут пользоваться как беженцы, так и остальные жители района.
Еще 2/3 из числа палестинцев, зарегистрированных БАПОР, проживают в городах или на их окраинах в странах, сотрудничающих с Агентством.
Земля под строительство и организацию лагерей выделяется правительствами стран, принимающих беженцев. Это в основном участки, находящиеся в частной собственности, и временно арендованные государством, а также участки, постоянно находящиеся в собственности государства. БАПОР не является собственником земли, оно лишь временно ею распоряжается.
В каждом лагере организован офис для представителя БАПОР, к которому может обратиться беженец, а тот, в свою очередь, обязан передать все просьбы, отчеты и другие документы в местное региональное отделение БАПОР. Ответственность за обеспечение безопасности в лагерях лежит на местных властях. Условия проживания в лагерях крайне тяжелые: это плотно заселенные районы с несоответствующей принятым нормам инфраструктурой (требующие капитального ремонта дороги и канализационная система).
На деятельность БАПОР как организации системы ООН распространяются соответствующие резолюции ООН, включая все документы, касающиеся палестинского вопроса.
БАПОР не участвует в переговорах по мирному разрешению Ближневосточного конфликта, а также не вовлечено в обсуждение долгосрочных решений проблем палестинских беженцев. Деятельность Агентства, по сути, носит гуманитарный характер, а его мандат, утвержденный Генеральной Ассамблеей ООН, ограничивает его действия оказанием помощи и предоставлением самых необходимых услуг беженцам. Безусловно, каждый подписанный документ в рамках мирного урегулирования противостояния на Ближнем Востоке в той или иной степени влияет на деятельность и обязанности БАПОР. Так, например, с образованием Палестинской Национальной Администрации (ПНА) Генеральный секретарь ООН предложил БАПОР в ограниченных пределах расширить сферу своей деятельности, включив в нее функции "пассивной защиты" на оккупированных Израилем территориях Западного берега и сектора Газа. В принятых после этого резолюциях Генеральной Ассамблеи этот подход получил поддержку, в результате чего была разработана схема правовой помощи, были привлечены дополнительные местные и международные сотрудники и направлены наблюдатели для мониторинга за соблюдением прав человека.
Агентство вступило в новую фазу более близких отношений с палестинским народом. А после подписания в сентябре 1993 г. Декларации "О принципах палестинского самоуправления на оккупированных территориях" БАПОР в целях поддержки мирного процесса приступило к осуществлению "Программы реализации мира". Программа включала проекты по улучшению состояния учебных заведений и медицинских учреждений, строительству жилья и других объектов инфраструктуры на случай чрезвычайных ситуаций, а также предоставление ссуд для малого бизнеса. Для этого Агентство привлекло финансовые средства 22 своих стран-доноров.
Одновременно с учреждением БАПОР в ООН продолжались переговоры о создании органа, которым впоследствии стало Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Однако, когда было создано БАПОР, арабские государства настаивали на том, чтобы палестинские беженцы, получавшие помощь по линии Агентства, не включались в мандат УВКБ ООН и в сферу действия Конвенции Организации Объединенных Наций о статусе беженцев 1951 г. Арабские государства были обеспокоены тем, чтобы обсуждавшееся в ходе работы над проектом Конвенции определение понятия "беженец" на индивидуальной основе не подорвало положение палестинцев, чьи права на возвращение на групповой основе уже были признаны в резолюциях Генеральной Ассамблеи. Другие стороны выражали также опасения в связи с тем, что неполитический характер деятельности, предусмотренный для создававшегося УВКБ ООН, будет несовместим с крайне политизированным характером палестинского вопроса.
Именно поэтому из сферы действия принятого в 1950 г. Устава УВКБ ООН и Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. были выведены "лица, которые в настоящее время пользуются защитой или помощью" других органов или учреждений Организации Объединенных Наций. Географически сфера деятельности БАПОР, как уже было упомянуто, ограничивается пятью территориями. Палестинский беженец подпадает под мандат УВКБ ООН или под действие Конвенции 1951 г. лишь в том случае, если оказывается вне географических рамок деятельности БАПОР. Так, уже на протяжении более 50 лет продолжается тесное сотрудничество этих двух организаций. УВКБ является главным органом в системе организаций, призванных реагировать на все крупномасштабные чрезвычайные ситуации, связанные с беженцами, и, как и прежде, в рамках своей конституции продолжает оказывать ту или иную помощь палестинским беженцам, находящимся за пределами пяти стран, подотчетных БАПОР.
Сравнивая эти две организации, надо отметить основополагающие принципы работы каждой из них.
В обязанности БАПОР входит оказание помощи в виде предоставления услуг только одной группе людей - палестинским беженцам, и только тем из них, которые зарегистрированы и находятся на территориях действия Агентства, тогда как УВКБ ответственно за судьбу беженцев во всем мире. В задачи БАПОР в отличие от УВКБ ООН не входит поиск постоянных решений для находящихся под его опекой беженцев. Кроме того, мандат БАПОР касается главным образом оказания беженцам гуманитарной помощи и основных услуг, а не предоставления международной защиты, чем в отличие от БАПОР в первую очередь призвано заниматься УВКБ ООН. БАПОР не были предоставлены полномочия для защиты палестинских беженцев - эта ответственность полностью возложена на страны убежища.
Уникальность БАПОР состоит еще и в том, что оно является единственным агентством системы ООН, которое подотчетно непосредственно Генеральной Ассамблее ООН.
В отличие от остальных организаций системы ООН, которые осуществляют свою деятельность через местные власти или другие руководящие агентства, БАПОР работает с палестинскими беженцами напрямую, без посредников. Это позволяет эффективно координировать работу своего персонала (более 23,5 тыс. человек) и быстро реагировать на складывающиеся обстоятельства.
В таких областях, как образование и здравоохранение, БАПОР тесно сотрудничает с ЮНЕСКО и ВОЗ. Для выполнения своих программ помощи палестинским беженцам обе организации выделили квалифицированных специалистов-международников. Агентство постоянно получает поставки медикаментов от ЮНИСЕФ и Фонда ООН по деятельности в области народонаселения (ЮНФПА).
БАПОР также сотрудничает со специальным представителем ООН на Ближнем Востоке, назначенным в целях содействия достижению мирного урегулирования ситуации в регионе.
На протяжении всего своего существования Агентство тесно сотрудничает с многочисленными неправительственными организациями в таких областях, как медицина, техника, просвещение, а также в области защиты прав человека.
Отношения между Оккупированными территориями (с 1994 г. Палестинской Национальной Администрацией - ПНА) и Государством Израиль всегда были непростыми, что в свою очередь отражалось на деятельности БАПОР и условиях проживания палестинских беженцев.
Уже сама численность палестинских беженцев является спорным вопросом и одним из многочисленных "камней преткновения" в арабо-израильском конфликте. К моменту создания в мае 1948 г. Государства Израиль арабское и еврейское население Палестины, бывшей под управлением Великобритании, находилось в состоянии борьбы. За провозглашением Государства Израиль последовала интервенция со стороны некоторых арабских государств, и в результате разразившегося вооруженного конфликта 700-800 тыс. палестинцев были вынуждены искать убежища, в первую очередь, на Западном берегу реки Иордан, в секторе Газа, в Иордании, Ливане и Сирии. Около 150 тыс. палестинцев остались в Израиле и стали гражданами нового государства.
Осознавая масштабы возникшей проблемы, обе стороны согласились на создание международного механизма предоставления компенсации арабам и евреям, которые стали беженцами в результате создания Государства Израиль (речь идет о палестинцах, утративших вследствие войны свои дома и родную землю, и о евреях, бежавших из арабских стран). Израиль согласился оказывать финансовую поддержку новой организации. Большая часть требуемых миллиардов долларов должна была поступить из международных источников (включая и богатые арабские страны). Израиль также обязался поддерживать программу воссоединения палестинских семей, которую он осуществлял между 1949 и 1967 гг. За этот период были репатриированы почти 60 тыс. палестинских беженцев. Гуманитарные критерии для принятия решения о воссоединении семей были разработаны Израилем. Дополнительно почти 500 тыс. беженцев должны были расселиться в Палестинском государстве при международной поддержке.
Далее позиции двух сторон расходятся.
Израиль соглашался принять до 10 тыс. беженцев в рамках воссоединения семей в течение нескольких лет.
Израиль согласился выразить сочувствие беженцам за пережитые страдания и утраты и предложил свое финансовое участие в их расселении и реабилитации. Его отказ принять на себя "первородный грех" возникновения проблемы беженцев соответствовал израильской версии, согласно которой именно арабские страны создали эту проблему, отказавшись признать Государство Израиль в 1948 г. и начав массированное наступление с целью его уничтожения.
С израильской точки зрения, признание "права на возвращение", даже если в данный момент палестинцы не настаивают на его реализации, может создать весьма опасный прецедент для предъявления Израилю других претензий в будущем.
ООП настаивала на приеме минимум 100 тыс. человек, включая множество беженцев из Ливана, которые должны были репатриироваться в ближайшем будущем.
ООП продолжала настаивать на том, что в дополнение к указанным мерам Израиль должен недвусмысленно заявить о своей формальной ответственности за возникновение проблемы беженцев в 1948 г. и формально признать право на возвращение этих беженцев (даже если фактически этого не произойдет, разве что в рамках воссоединения семей). Такая позиция соответствовала эволюции палестинских требований на протяжении всего израильско-палестинского конфликта.
БАПОР считает территорию ПНА входящей в сферу своей деятельности. На ней проживают палестинские беженцы, т.е., по сути (так же как Ливан, Иордания и Сирия), ПНА является "принимающей страной", а значит, имеет определенные обязанности, несет ответственность за беженцев и обязана содействовать БАПОР. Все перечисленные пункты ПНА исправно выполняет и часто выступает инициатором реализации новых программ и проектов.
Затянувшаяся интифада Аль-Акса усугубила и без того кризисное положение палестинцев на Западном берегу и в секторе Газа. БАПОР было вынуждено приложить все усилия для привлечения дополнительных крупных финансовых средств в необходимые проекты по оказанию чрезвычайной помощи. В 2001 г. на их реализацию было использовано около 70 млн. долларов США. В рамках проводимых программ помощь на Западном берегу и в секторе Газа получили 217,5 тыс. палестинских семей. Эта помощь представляет собой дополнительные поставки продовольственных товаров (вода, мука, масло, рис и т.д.), товаров первой необходимости, материальную помощь наиболее нуждающимся группам беженцев (инвалидам, раненым, вдовам с детьми) и помощь в трудоустройстве (создание временных рабочих мест).
Эти программы оказания чрезвычайной помощи не тормозили проведения регулярных мер по основным проектам, осуществляемым БАПОР. К тому же чрезвычайные программы касались наиболее нуждающихся палестинских беженцев, находящихся только на территориях Западного берега и сектора Газа. Что касается финансирования постоянных проектов, то здесь Агентство уже на протяжении многих лет испытывает большие трудности, в связи с чем было вынуждено предпринять строгие меры контроля за распределением финансовых средств на осуществляемые программы. Наряду с сокращением вложений в оказание услуг снизилась сумма, выделяемая на одного беженца в год - с 200 долл. в 1975 г. до 60 долл. в 2001 г. при том, что численность палестинских беженцев неизменно растет.
В своей деятельности Агентство стремится к тому, чтобы беженцы достигли уровня самообеспеченности, поэтому его усилия направлены в первую очередь на обеспечение долгосрочной жизнеспособности своих программ и устойчивого развития. БАПОР постоянно принимает меры по адаптации своей роли и оказываемых услуг с учетом потребностей беженцев и изменяющихся условий, в которых Агентству приходится работать. Однако, как и прежде, возможности Агентства в плане оказания помощи беженцам всецело зависят от наличия у него достаточных финансовых средств, ежегодно поступающих в виде добровольных взносов.
Мероприятия, проводимые БАПОР на Западном берегу реки Иордан и в секторе
9-09-2015, 01:39