Некоторые аспекты взаимоотношений Российской Федерации и Европейского Союза.
Для наступившего 2007г. проблема взаимоотношений между Россией и странами ЕС является достаточно актуальной в связи с необходимостью юридического переоформления их взаимодействия по истечении срока Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) – основного документа наших отношений с ЕC. Попытаемся рассмотреть, чего уже удалось достигнуть в плане партнерства и сотрудничества, а что еще предстоит сделать.
Постоянный Представитель РФ в ЕС Василий Лихачев так объяснил суть взаимоотношений России и Евросоюза: «Становление в России правового государства проходит под влиянием различных факторов. Растущее значение имеют внешние обстоятельства и предпосылки. В числе таких внешних факторов — участие России в многосторонней дипломатии, в деятельности различных международных организаций и конференций. За последнее время активно развивается диалог РФ с Европейским союзом, важнейшим политическим и экономическим образованием в мире. Совершенно очевидно, что европейскую историю, европространство безопасности и сотрудничества объективно не выстроить без России, без ее интеллектуального, технического и сырьевого потенциала. Но и само развитие России в политико-экономической плоскости трудно представить вне стратегического партнерства, системного взаимодействия с европейскими государствами, с международными организациями — ОБСЕ, ЕС, Советом Европы и др.».
Действительно, отношения между РФ и ЕС развивались достаточно плавно, пройдя, за сравнительно небольшой отрезок времени, путь от состояния “бесполезного безразличия” к современному состоянию “стратегического партнерства”. На пути развития этих взаимоотношений было много препятствий – конъюнктурных, идеологических и политических. При этом, несмотря на экономическую взаимодополняемость и взаимозависимость, на практическую невозможность некоего “равноудаленного положения” России во внешней торговле и мировой экономике, все же расхождения в сиюминутных внешнеполитических интересах поставили современные отношения между Россией и Европейским союзом, по оценке ведущих российских экспертов, в “поле высокого напряжения”.
На сегодняшний день можно выделить три блока основополагающих документов, регулирующих взаимоотношения между Россией и ЕС в рамках стратегического партнерства:
1. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС как основополагающий, центральный документ этих взаимоотношений.
2. Секторные соглашения, принятые на основе СПС и развивающих ее положений в различных сферах взаимодействия России и Европейского союза.
3. “Дорожные карты” по четырем общим пространствам, документы программного характера, не имеющие обязательной юридической силы, но определяющие практические мероприятия и действия в рамках текущих отношений между сторонами.
Рассмотрим каждый из блоков в отдельности.
Первый блок.
Основу для отношений между Россией и Европейским союзом закладывает Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, заключенное 24 июня 1994г. на о. Корфу (Греция). Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) вступило в силу с 1 декабря 1997г. после прохождения им ратификации в Европейском парламенте и во всех национальных парламентах государств-членов Союза и Сообществ. Федеральное Собрание Российской Федерации ратифицировало договор в ноябре 1996г.
СПС с Россией стало своего рода “прототипом” всех остальных Соглашений о партнерстве и сотрудничестве. Соглашения ЕС с остальными странами СНГ писались, используя опыт заключения СПС с Россией. Такого рода Соглашения о партнерстве и сотрудничестве были заключены Европейским союзом со всеми странами СНГ, их тексты практически полностью совпадают. Поэтому Соглашение о партнерстве и сотрудничестве можно назвать “типовым соглашением”.
СПС было заключено сроком на 10 лет с возможной последующей ежегодной автоматической пролонгацией Соглашения, если ни одна из сторон не будет заявлять о его денонсации. Соответственно основной срок действия СПС истекает в 2007г. Ряд норм СПС имеет прямое действие на всей территории ЕС в соответствии с Решением Суда ЕС от 12 апреля 2005г.
При особом акценте на экономическом сотрудничестве, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС 1994г. заложило прочный фундамент для развития диалога сторон по политическим, социальным и культурным вопросам. Соответственно, данное Соглашение является комплексным на фоне доминирующего экономического содержания. Действительно, СПС носит базовый характер, содержит общие положения о сотрудничестве между Европейским союзом и Россией. Многие его положения нуждаются в дальнейшем развитии и конкретизации в рамках специальных двусторонних соглашений по отдельным вопросам. Положения СПС охватывают широкий круг вопросов, в том числе политический диалог, сотрудничество в области образования, энергетики, совершенствования законодательства и пр. В СПС существует прочная институциональная основа для взаимодействия РФ и ЕС. Главными институтами взаимодействия сторон являются ежегодные саммиты Россия-ЕС на уровне глав государств/глав правительств; регулярные (раз в полгода) встречи на уровне министров иностранных дел России и стран ЕС. Комитет по вопросам политики и безопасности проводит консультации с Россией, также проходят переговоры по международным проблемам между Высоким представителем ЕС по ОВПБ и Министром иностранных дел РФ. Политический диалог осуществляется и на встречах «Тройки» министров иностранных дел, встречах политических директоров, ежемесячных встречах Постоянного представительства РФ при Европейских Сообществах в Брюсселе с «Тройкой» Комитета по политике и безопасности и на экспертном уровне по широкому кругу актуальных международных вопросов.
Существенной особенностью СПС является его относительная перспективность. Оно изначально было приспособлено к функционированию в условиях, когда в России сложится рыночная экономика, а сама Россия вступит в ВТО. Еще одним важным фактором, указывающим на перспективность СПС, является его окончательная нацеленность на создание зоны свободной торговли между Союзом и Россией.
Будущее Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, как и будущее взаимосвязей России и Европейского союза, во многом зависит от того, какие приоритеты в отношениях друг к другу закладываются ими сегодня. Взаимозависимость сторон друг от друга безусловно не могла не повлиять на законодательство. СПС подтолкнул РФ постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообществ. Этот процесс сближения законодательств (а в лице ЕС это около 8 тыс. разнообразных юридических актов) распространяется, в частности, на такие отрасли права, как предприятия и предпринимательская деятельность; банковская деятельность; бухгалтерский учет и налогообложение компаний; охрана здоровья и жизни людей, животных и растений; защита окружающей среды; защита прав потребителей; косвенное налогообложение; таможенное законодательство; технические нормы и стандарты; законодательные и нормативные акты в области ядерной энергетики; транспорт.
На заседании Европейского совета 3–4 июня 1999г., проходившем в г. Кельн (Германия), была утверждена Общая стратегия Европейского союза по отношению к России сроком на 4 года. Общая стратегия определяет основные цели в отношениях с Россией. Такими целями являются:
1. укрепление демократии, принципа правового государства и государственных учреждений в России;
2. интеграция России в общеевропейское экономическое и социальное пространство;
3. сотрудничество в интересах укрепления стабильности и безопасности в Европе и за ее пределами;
4. сотрудничество по общим проблемам европейского континента.
Среди вышеперечисленных целей Сотрудничество в области безопасности находится в данный момент на весьма приоритетном уровне. В Совместной декларации РФ и ЕС об усилении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и вопросам безопасности, которая была подписана в Риме в ноябре 2003 года, было заявлено, что основой сотрудничества между РФ и Евросоюзом является борьба с терроризмом и обязательства по предотвращению распространения оружия массового уничтожения. СПС включает специальный раздел, посвященный сотрудничеству России и Евросоюза по предотвращению противоправной деятельности (нелегальная иммиграция; противоправная деятельность в сфере экономики, включая проблемы коррупции; незаконные сделки с различными видами товаров, включая промышленные отходы; подделки; незаконный оборот наркотических и психотропных веществ). В Соглашении имеются и нормы, которые регулируют конкретные проблемы, например “отмывание” денежных средств, доходов от преступной деятельности в целом, и, в частности, от преступлений, связанных с наркотическими веществами; борьба с незаконным производством, поставкой и оборотом наркотических и психотропных веществ, а также работа по предотвращению и сокращению использования наркотических веществ. Включение подобных статей в СПС с Россией стало прецедентом в договорных отношениях Евросоюза с другими странами. Обе стороны объективно заинтересованы в развитии сотрудничества на антикриминальном направлении. ЕС установил прямые контакты с МВД РФ, Федеральной службой налоговой полиции (ФСНП), другими силовыми ведомствами России, совместно был проведен ряд акций по борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом.
Тем не менее, становлению полноценного сотрудничества препятствует ряд факторов. В практической плоскости масштаб сотрудничества России с ЕС в рамках ОВПБ до сих пор ограничен. Это объясняется в первую очередь тем, что ОВПБ (в отличие, например, от структур блока НАТО) имеет относительно «закрытый» характер в плане взаимодействия с государствами, не входящими в ЕС. Главная задача Высокого представителя ЕС по ОВПБ состоит в том, чтобы способствовать выработке согласованной позиции стран Евросоюза по важным международным проблемам и в целом стремиться к повышению способности ЕС говорить в мировой политике «единым голосом». Развитие отношений многосторонних внешнеполитических и военных структур ЕС с третьими странами пока, очевидно, является лишь второстепенной задачей руководителей ЕС, ответственных за ОВПБ. Более того, в связи с развитием Европейской политики соседства, ЕС стремится способствовать стабилизации регионов – стратегических соседей ЕС и будет концентрировать свои усилия на распространении своей концепции демократии на постсоветском пространстве. Все это может вызвать определенные осложнения в отношениях РФ и ЕС. Более того, у ЕС и РФ имеется ряд разногласий по урегулированию чеченской проблемы, прав человека в странах Балтии, проблемы Калининграда. Несмотря на все сложности во взаимоотношениях ЕС и РФ, Евросоюз понимает, что без стабильного взаимодействия с Россией, в том числе и по вопросам безопасности, невозможно будущее развитие общеевропейского процесса.
Одним из приоритетных направлений во взаимодействии России и ЕС в области безопасности сможет стать борьба с терроризмом. Трагические события в различных городах стран Евросоюза свидетельствуют о том, что и Европа уже не находится в безопасности. Поэтому усиленное взаимодействие в области борьбы с терроризмом стран Евросоюза и России, которая на своем личном примере испытала все ужасы террористических актов, могло бы быть крайне эффективным. Россия уже принимала участие в полицейской миссии в Боснии и Герцеговине под эгидой ЕС в рамках ОВПБ.
Позиция России в отношении Европейского союза сегодня находит отражение в Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000–2010 гг.), представленной российской стороной на встрече Россия–Европейский союз в Хельсинки 22 октября 1999г. Данная стратегия является логическим развитием общей внешнеполитической концепции России на европейском направлении, исходит из общности исторических судеб народов и ответственности государств Европы за будущее континента, взаимодополняемости их экономик. Основными целями данной Стратегии являются:
1. обеспечение национальных интересов и повышение роли и авторитета России в Европе и мире путем создания надежной общеевропейской системы коллективной безопасности;
2. привлечение хозяйственного потенциала и управленческого опыта Европейского союза для содействия развитию социально ориентированной рыночной экономики России, базирующейся на принципах справедливой конкуренции;
3. дальнейшее строительство демократического правового государства в России.
В Стратегии указывается, что Россия отдает приоритет построению отношений с Европейским союзом на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве и не ставит целью на ближайшие 10 лет вступление в Европейский союз или создание ассоциации с ним (т.е. получение статуса ассоциированного члена). Напротив, в том, что касается процессов экономической интеграции, российская сторона выражает всяческую поддержку этому и не исключает идеи создания зоны свободной торговли между нашей страной и Европейским союзом в первые десятилетия XXI века. Стратегия России в отношении Европейского союза определяет приоритетные направления интенсификации сотрудничества.
Второй блок.
На сегодняшний день, в силу того, что СПС носит «рамочный характер», было заключено несколько двусторонних соглашений, то есть на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве объективно формируется целая система двусторонних соглашений между Россией и Европейским союзом.
Такими соглашениями являются:
· Соглашение между РФ и ЕС о торговле текстильными товарами 1998г.,
· Соглашение между РФ и ЕС о сотрудничестве в области науки и технологий 2000г.,
· Соглашение между РФ и Евратомом о сотрудничестве в области ядерных реакций 2001г.,
· Соглашение между РФ и Евратомом о сотрудничестве в области ядерной безопасности 2001г.,
· Соглашение между РФ и ЕОУС о торговле некоторыми изделиями из стали 2002г.,
· Соглашение об участии РФ в деятельности Европола 2003г.,
· Соглашение об участии РФ в деятельности Европейской полицейской миссии 2004г.
Помимо этого в стадии подготовки находятся соглашения в области фармацевтики, ветеринарии, рыболовства. На ближайшую перспективу уместным и актуальным считается заключение соглашений о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, о совместной деятельности в правоохранительной сфере в рамках Евроюст, по торговле ядерными материалами.
Третий блок .
Четыре “дорожные карты” по четырем общим пространствам, принятые в Москве в ходе встречи на высшем уровне между представителями ЕС и РФ 10 мая 2005г. воплощают в себе концепцию четырех общих пространств и развивают в соответствующих сферах положения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве применительно к сегодняшнему дню. Идея "четырех общих пространств" была выдвинута лидерами России и стран ЕС в Санкт-Петербурге в мае 2003 года. Это - общее экономическое пространство, общие пространства внутренней и внешней безопасности, а также науки, образования и культуры. Их "дорожные карты" предполагалось принять в прошлом году на ноябрьском саммите Россия-ЕС в Гааге. Однако подготовить их к сроку не удалось. Брюссель настаивал на едином пакете, в котором торгово-экономические отношения были бы увязаны с проблемами прав человека, ситуацией в Чечне, "замороженными конфликтами" в Молдавии и Закавказье. Москва предлагала принять сначала те "карты", к реализации которых уже готовы обе стороны, оставив согласование других на более позднее время. В итоге были приняты:
1. “Дорожная карта” по общему экономическому пространству,
2. “Дорожная карта” по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, в основе которой лежат следующие принципы: равенство между партнерами и взаимное уважение интересов; приверженность общим ценностям, в частности демократии и верховенству права, а также их гласному и эффективному применению независимыми судебными системами; уважение прав человека, в том числе прав лиц, принадлежащих к меньшинствам; уважение и соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, включая гуманитарные положения; уважение основных свобод, включая обеспечение свободы и независимости средств массовой информации (в сфере свободного пространства). Совершенствование сотрудничества для противодействия терроризму и всем формам организованной преступности, а также другим видам незаконной деятельности (в целях обеспечения безопасности). Содействие повышению эффективности судебной системы России и государств - членов ЕС и независимости суда, а также развивать судебное сотрудничество между Россией и ЕС (в сфере правосудия).
3. “Дорожная карта” по общему внешнему пространству,
4. “Дорожная карта” по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты. В этой сфере был заключен договор об упрощении государствами ЕС визовых процедур в отношении ученых из России.
“Дорожные карты” содержат в своих положениях комплекс практических мероприятий на ближайшую перспективу взаимоотношений сторон, однако не закрепляют сроков реализации этих мероприятий и четких механизмов контроля и ответственности.
“Дорожная карта” не является юридически обязательным источником, это политический акт, акт мягкого права (soft law) , но она определяет ряд задач и областей сотрудничества на краткосрочные и среднесрочные перспективы. В частности, ставится задача содействовать человеческим контактам и поездкам между Россией и ЕС, обеспечить облегченное пересечение границы на законных основаниях и пребывание на законных основаниях на их территориях. Однако, ни учредительные договоры Союза, ни вторичное законодательство ЕС нигде не предусматривают, что Сообщества и Союз строят свои отношения с третьими странами, основываясь на подобных документах, поэтому по отношению к европейскому праву – это акт sui generis . Соответственно, прочной юридической основы для развития отношений сторон в рамках четырех пространств “дорожные карты” создать не могут, что служит предметом их справедливой критики.
Итак, анализируя современный этап взаимоотношений между РФ и ЕС, можно говорить о достаточно крепком и тесном партнерстве и взаимозависимости сторон. Однако наряду с явными положительными тенденциями в отношениях есть немало слабых сторон. Аналитики склонны выделять так называемую «проблему 2007». Ее суть сводится к следующему: Россия и Европейский союз в начале XXI века уже совсем не те партнеры, которые договорились в 1993г. о партнерстве и сотрудничестве и подписали в 1994г. СПС.
Во-первых, Европейский союз – это уже не 15 государств Европы, а 25, и скоро это количество возрастет до 27. Вместе с тем, политический и экономический потенциал Союза возрос многократно по сравнению с периодом начала 1990-х гг., не последнюю роль в этом сыграло и введение евро.
Во-вторых, Россия уже давно не просто “самый крупный осколок Советской империи” с регулируемой экономикой, находящейся в стадии упадка, а признанная держава с растущей рыночной экономикой, безальтернативно доминирующая на энергетическом рынке объединенной Европы, в самом уязвимом секторе экономики развитых стран.
В-третьих, совместное развитие партнерства и сотрудничества между Россией и ЕС вывело это партнерство и сотрудничество на качественно новый уровень, выразившийся в формулировании концепции и согласовании т.н. “дорожных карт” по четырем пространствам между РФ и ЕС.
Учитывая вышеизложенное, вполне вероятно, что именно к 2007г. состояние современных отношений между ЕС и РФ достигнет “критической массы” и потребует нового современного, модернизированного оформления не в мягких источниках, какими являются “дорожные карты”, а в полноценном юридически обязательном для Сторон договоре.
Впервые о “Проблеме 2007” на высшем уровне заговорили в ходе саммита Россия–ЕС, проходившего весной 2005г. Проблема была поставлена в связи с
9-09-2015, 02:15