С момента прихода к власти в ФРГ коалиции социал-демократов и партии "зеленых" в 1998 г. в законодательство, определяющее положение иностранцев в Германии, было внесено несколько поправок. С 1 января 2000 г. в силу вступили положения о реформировании Закона о гражданстве, облегчающие условия натурализации и получения немецкого гражданства[35] . В августе 2000 г. Германия ввела основанную на балльной системе оценок мигранта программу "грин кард" для привлечения квалифицированной рабочей силы в отрасли, связанные с развитием информационных технологий. Это означало, что закон 1973 г., запрещавший нанимать рабочую силу из третьих стран, стал терять свою силу. Кроме того, до 2000 г. балльный подход к отбору мигрантов не использовался в Германии, поскольку сама идея отбора применительно к населению дискредитировала себя в недавней истории государства[36] .
В 2002 г. в процессе законодательного рассмотрения был принят первый закон об иммиграции "Закон о контроле и ограничении иммиграции и о регулировании пребывания и интеграции граждан ЕС и иностранцев". Среди главных целей нового закона назывались: (1) содействие и регулирование иммиграции, исходя из интеграционных и экономических возможностей Германии; (2) выполнение гуманитарных задач Германии[37] . Принятие этого закона обозначило коренной пересмотр иммиграционной доктрины страны. В результате Германия превратилась из страны иммиграции de facto в страну иммиграции de jure.
Основу закона об иммиграции составили рекомендации Независимой комиссии по иммиграции в Германии, сформированной в 2000 г. правительством ФРГ из специалистов в области миграции и трудовых отношений для разработки новой иммиграционной стратегии. Отчет комиссии "Структурируя иммиграцию - поощряя интеграцию" ("Structuring Immigration - Fostering Integration"), представленный Бундестагу в июле 2001 г., содержал предложения о том, что Германии следует официально признать себя страной иммиграции, открыв каналы как постоянной, так и временной трудовой миграции, широко используя балльную систему отбора иммигрантов по примеру Канады и Австралии[38] . С учетом предложений комиссии основные направления иммиграционной политики в новом законе обобщаются следующим образом:
содействовать постоянной иммиграции квалифицированных специалистов, опираясь на балльную систему отбора по таким критериям, как возраст, квалификация, профессиональный опыт, знание языка;
разрешить германским работодателям нанимать на работу ограниченное число временных мигрантов на срок до пяти лет с целью покрытия дефицита рабочей силы. Для оценки дефицита рабочей силы на рынке труда следует использовать два метода: (1) методы статистического анализа, проводимого в Министерстве занятости, (2) изучение спроса на рабочую силу со стороны предприятий;
разрешить временным мигрантам претендовать на статус постоянного жителя при условии их успешной интеграции на рынке труда и в общественную жизнь, а также прохождения балльного оценивания;
развивать подготовку иностранных студентов и стажеров (программа 18 плюс). Это - важный компонент иммиграционной стратегии, поскольку он дает Германии определенные преимущества в конкурентной борьбе за квалифицированных специалистов;
привлекать инвесторов и предпринимателей, желающих делать инвестиции или организовать свой бизнес в Германии;
привлекать видных деятелей науки как в форме временной, так и постоянной миграции;
содействовать скорейшей интеграции иммигрантов, решающим фактором которой является знание немецкого языка.
ускорить реализацию положений амстердамских соглашений о проведении единой общеевропейской политики по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище[39] .
Первоначальное число постоянных и временных иммигрантов члены комиссии по иммиграции оценили в 20 тыс. человек в год без учета членов их семей. Численность бизнес-иммигрантов, иммигрантов - видных деятелей науки, а также иностранных студентов ограничивать не рекомендуется. По словам министра внутренних дел Германии Отто Шили с новым законом об иммиграции "мы создаем современный, гибкий, социально сбалансированный инструмент контроля и ограничения иммиграции"[40] .
Согласно новому закону об иммиграции, функции реализации миграционной политики Германии были централизованы и переданы в ведение нового правительственного агентства - Федеральной службы миграции и проблем беженцев, созданной на базе Федеральной службы по делам беженцев. Это законодательное предложение было реализовано 1 июля 2002 г. В задачи этой службы, являющейся структурным подразделением Министерства внутренних дел, входят:
координация деятельности федеральных ведомств и органов, а также представительства Германии за рубежом в области иммиграции и беженцев;
внедрение и реализация процедур отбора мигрантов;
аналитическая и информационная поддержка федеральных и земельных программ интеграции, ведение центрального регистра иностранцев;
обеспечение выполнения мер содействия добровольному возвращению мигрантов в страны выхода.
Для поддержки обеспечения деятельности Федеральной службы миграции и проблем беженцев был создан Институт демографических и миграционных исследований. Кроме того, в Федеральной службе миграции и проблем беженцев был создан Совет экспертов по иммиграции и интеграции (Совет по иммиграции). Он состоит из 7 членов - профессионалов в области демографии, миграции, рынка труда и интеграции. Члены Совета назначаются Министром внутренних дел сроком на 4 года. Их главная задача состоит в представлении ежегодного доклада о тенденциях в области иммиграции, репатриации и беженцев.
1 января 2000 г. впервые за почти 90-летний период вступили в силу поправки в закон о гражданстве. Право на получение гражданства ФРГ получили дети иностранцев, рожденных в Германии, если один из родителей являлся резидентом страны в течение восьми лет. При этом законом предусматривается, что до 23 лет дети иностранцев могут сохранять гражданство своих родителей. Срок постоянного проживания для подачи ходатайства о натурализации снижен с 15 до 8 лет для взрослых иностранцев, до 5 лет для детей, до 3 лет для иностранцев, состоящих в браке с немцами.
Дискуссия вокруг закона об иммиграции превратилась в одну из острейших внутриполитических тем Германии не в последнюю очередь потому, что в сентябре 2002 г. предстояли очередные выборы в бундестаг. Соперники в борьбе за власть - "красно-зеленое" правительство канцлера Герхарда Шредера и оппозиционный блок христианских партий ХДС/ХСС во главе с баварским премьер-министром Эдмундом Штойбером использовали дискуссию о необходимости регулировать или ограничивать приток иностранцев в страну как оселок, на котором каждая из сторон оттачивала аргументы для разворачивающейся предвыборной кампании.
И правительство, и оппозиция выступали за принятие иммиграционного закона. Но христианские партии требовали, чтобы этот закон выполнял, прежде всего, ограничивающие функции, то есть по возможности пресекал приток иммигрантов и делал главный упор на активной интеграции и растворении в немецком обществе иностранцев, которые уже живут в стране. А социал-демократы и "зеленые", признав, наконец, что Германия, подобно США и Канаде, давно уже де-факто превратилась в страну иммиграции, стремились найти разумную середину между реально существующими потребностями страны в постоянном притоке "свежей крови" и квалифицированной рабочей силы и реальными же возможностями немецкого общества интегрировать все новые и новые волны иммигрантов.
1.3 Проблемы прохождения закона через Бундестаг
Все основные законодательные акты и документы, относящиеся к иммиграционной политике и гражданству, обсуждаются и утверждаются в обеих палатах Парламента Германии. Непосредственно за реализацию иммиграционной политики отвечают следующие органы исполнительной власти:
Федеральное министерство внутренних дел, которое разрабатывает стратегию иммиграционной политики и координирует исполнение миграционного законодательства, осуществляя выдачу разрешений на пребывание, рассмотрение заявлений на предоставление гражданства, принятие решений о депортации. В подчинении министерства находится Федеральная пограничная служба и Федеральная служба по делам беженцев;
Федеральная служба занятости занимается вопросами политики допуска иностранной рабочей силы на внутренний рынок труда и выдачи разрешений на трудоустройство;
Федеральное министерство иностранных дел через посольства и консульства ФРГ за рубежом занимается рассмотрением заявлений на выдачу въездных виз;
Федеральное министерство труда и социальных дел уполномочено курировать политику интеграции иностранцев[41] .
18 декабря 2002 г. на обсуждение Конституционного суда был вынесен проект закон об иммиграции. Закон считался спорным потому, что был принят палатой федеральных земель парламента - бундесратом - минимальным большинством голосов и, как считала оппозиция, с грубым процедурным нарушением. Судьи в Карлсруэ должны были решить, прошла ли процедура голосования 22 марта в соответствии с Конституцией ФРГ. От этого зависело, вступит ли закон в силу 1 января 2003 года.
Федеральные земли Гессен, Саксония, Бавария, Баден-Вюртемберг, Тюрингия и Саар, в которых правит Христианско-демократический Союз (ХДС), обжаловали в Конституционном суде результаты голосования в бундесрате. Во время голосования министр по социальным вопросам земли Бранденбург, социал-демократ Альвин Циль (Alwin Ziel) проголосовал "за", а министр внутренних дел Бранденбурга, христианский демократ Йорг Шёнбом (Jörg Schönbohm) - "против". Занимавший в порядке ротации должность председателя бундесрата социал-демократ Клаус Воверайт (Klaus Wowereit) указал на статью 51 Конституции ФРГ, согласно которой представители одной федеральной земли должны голосовать одинаково. Тогда премьер-министр Бранденбурга, социал-демократ Манфред Штольпе (Manfred Stolpe), от имени Бранденбурга проголосовал "за". Воверайт счёл возможным признать закон принятым[42] .
Без одобрения Бранденбурга закон об иммиграции не получил бы необходимого для его принятия большинства голосов в бундесрате. Президент Германии Йоханнес Рау (Johannes Rau), подписавший закон 11 июня, отметил желательность его рассмотрения в Конституционном суде.
Закон об иммиграции был направлен на управление и ограничение притока иностранцев в страну. Он регулировал иммиграцию квалифицированных кадров, предусматривал меры по интеграции иммигрантов, а также расширял защиту беженцев в соответствии с Женевской конвенцией о беженцах. По закону, дети иммигрантов, проживающие за пределами Германии, могли приехать к родителям, если их возраст не превышает 12 лет.
Оппозиция была уверена в том, что закон не выдержит проверки в Конституционном суде. В этом случае Христианско-демократический союз и Христианско-социальный союз готовы были вести с правящей "красно-зеленой" коалицией дальнейшие переговоры о содержании закона об иммиграции. Об этом в заявил заместитель председателя фракции ХДС/ХСС в бундестаге Вольфганг Босбах (Wolfgang Bosbach). Основное требование ХДС/ХСС - не допустить еще большего притока иммигрантов в Германию. Поэтому в страну не следует приглашать новых гастарбайтеров и ограничить иммиграцию по гуманитарным причинам, указывает Босбах. Недостаточно вескими для предоставления статуса беженца ХДС/ХСС считают преследование со стороны негосударственных структур и по половым признакам. Положения закона об интеграции иммигрантов также требуют, по словам Босбаха, существенной доработки.
5 из 8 членов Конституционного суда ФРГ согласились с доводами нескольких федеральных земель, опротестовавших процедуру принятия закона в бундесрате как незаконную.22 марта 2002 года председательствовавший тогда в палате федеральных земель парламента ФРГ правящий бургомистр Берлина социал-демократ Клаус Воверайт (Klaus Wowereit) пренебрег разногласиями в руководстве одной из участвовавших в голосовании федеральных земель - Бранденбурга - и засчитал ее голоса как поданные за закон. Шесть федеральных земель, возглавляемых оппозиционными христианскими демократами, опротестовали процедуру принятия иммиграционного закона, направив в Конституционный суд жалобу на нарушение законодательной процедуры (Normenkontrollklage) [43] .
Новый Закон об иммиграции Германии не вступит в силу, как предполагалось, 1 января 2003 года.18 декабря Конституционный суд принял решение о несоответствии Основному закону ФРГ процедуры его прохождения через бундесрат.
В своем решении, оглашенном в 10 часов утра 18 декабря 2002 года, Конституционный суд Германии сослался на соответствующее положение Конституции страны, регулирующее порядок голосования в бундесрате - палате земель федерального парламента. Содержание самого закона суд не рассматривал. Решение суда не было единогласным - двое судей проголосовали против него.
Федеральный президент Йоханнес Рау призвал партии как можно скорее начать переговоры по вопросу подготовки нового закона об иммиграции. Ведь по сути никто не сомневался в том, что Германии необходим отвечающий требованиям современности закон, который бы управлял и ограничивал потоки иммигрантов, а также регулировал вопросы, связанные с пребыванием и интеграцией иностранцев.
Как заявил федеральный министр внутренних дел Германии Отто Шили (Otto Schily) непосредственно после объявления решения Конституционного суда, новый проект закона будет представлен уже в начале января будущего года. Он также объявил о своей готовности к переговорам с ХДС/ХСС по этому вопросу, отметив при этом, что оппозиции не следует пытаться диктовать свои условия, так как это не приведет к положительным результатам.
О своей готовности к переговорам объявили и представители оппозиционных партий. Премьер-министр земли Саар Петер Мюллер (Peter Mueller) от ХДС заявил, что он оценивает шансы на достижение соглашения с "красно-зеленой" коалицией как очень хорошие, поскольку ХДС/ХСС обладает большинством голосов в бундесрате. Петер Мюллер назвал три требования оппозиции к новому закону:
во-первых, он должен быть направлен на то, чтобы не допустить иммиграцию рабочей силы в страну;
во-вторых, иммиграция по гуманитарным причинам должна быть ограничена положениями Международной конвенции о беженцах;
в-третьих, он должен содержать ряд мер по улучшению интеграции уже живущих в Германии иностранцев[44] .
Уполномоченные по делам иностранцев из федерального и земельных правительств, а также из органов местного управления высказались против компромисса в споре по новому Закону об иммиграции, переговоры о котором шли в согласительной комиссии бундестага и бундесрата.
В обращении 110 участников федеральной конференции была выражена озабоченность, что компромисс между правительством и оппозицией (заблокировавшей закон в палате земель) может привести, в частности, к сокращению переезда в Германию семей иммигрантов.
Одновременно участники конференции выразили озабоченность резким ухудшением ситуации в сфере образования среди молодых иммигрантов, живущих в Германии.
Уполномоченные по делам иностранцев опасались, прежде всего, того, что компромисс будет означать законодательное ограничение иммиграции в Германию. То есть ограничение притока иностранцев в страну станет официальной задачей иммиграционной политики. Кроме того, участники конференции предполагали, что изменения, которых добивается оппозиция, могут привести к затруднению въезда в страну семей иммигрантов.
Уполномоченные по делам иностранцев отклонили также предложения о дальнейшем ужесточении положений Закона о предоставлении убежища (Asylgesetz). В противовес этому конференция вновь потребовала от правительства заняться разработкой антидискриминационного закона, соответствующего правовым нормам Европейского союза.
Механизмы, регулирующие иммиграцию в Германию должны стать более гибкими, заявил канцлер Германии Герхард Шредер 25 мая 2004 г. в Берлине по итогам решающего раунда переговоров с оппозицией, который завершился выработкой "политического соглашения" о проекте иммиграционного законодательства. Стране нужны высококвалифицированные специалисты: инженеры и ученые. Новое законодательство должно обеспечить им выход на немецкий рынок труда. Тоже самое относится и к выпускникам немецких вузов, отметил канцлер. Разрешение на открытие собственного дела для иностранцев в Германии должно выдаваться с учетом "внутренних интересов" страны. Безопасность страны должна быть усилена за счёт более строгого обращения с потенциальными преступниками и террористами. Одновременно, больше защиты гарантируется беженцам. А что касается интеграции уже живущих в Германии иностранцев, то помимо новых прав у них появятся и новые обязанности.
8 июля 2004 г. компромисс, достигнутый правящей коалицией и оппозицией, по закону об иммиграции получил одобрение в палате земель - германском бундесрате.
1.4 Отношение немецких политиков к закону об иммиграции
Иммиграционный закон "красно-зеленые" считают одним из главных достижений правящей коалиции. Как пишет "Зюддойче цайтунг", это - первое с начала организованного привлечения в Германию иностранной рабочей силы 120 лет назад законодательство, регулирующее приток иностранцев. Закон основан на предложениях экспертной комиссии, работавшей под руководством видного политика из рядов ХДС - бывшего президента бундестага Риты Зюсмут (Rita Suessmuth). Иммиграционное законодательство было поддержано федеральными союзами работодателей, профсоюзами и крупнейшими церквями Германии. Оно стало камнем преткновения в предвыборной борьбе, когда Эдмунд Штойбер стал кандидатом на пост канцлера от ХДС/ХСС[45] .
Баварский политик - глава земельной группы ХСС в бундестаге - Михаэль Глос (Michael Glos) назвал слух о переломе в настроении членов Конституционного суда "хорошей новостью для Германии и победой права". В свете возможного решения суда Глос заявил, что Клаус Воверайт должен уйти в отставку с поста правящего бургомистра Берлина. Пресс-секретарь берлинского сената Михаэль Доннермайер (Michael Donnermeyer) заявил, что правящий бургомистр не намерен комментировать ни "медийных спекуляций", ни заявлений Глоса.
Министр внутренних дел Баварии Гюнтер Бекштайн (Guenther Beckstein) от ХСС подтвердил мнение оппозиции о том, что, учитывая, что в стране четыре миллиона безработных, новый закон должен позволить ограничить и регулировать иммиграцию.
После того как Конституционный суд в декабре 2002 г. отклонил новый закон об иммиграции уполномоченный федерального правительства по делам переселенцев Йохен Вельт (Jochen Welt) заявил, что отмена вступления в силу нового иммиграционного законодательства приведет к росту притока так называемых поздних переселенцев - потомков выходцев из Германии, переезжающих в ФРГ из бывшего СССР. По словам Вельта, новое законодательство, призванное сделать иммиграцию в Германию более управляемой, обеспечило бы сокращение притока переселенцев за счет введения более жестких правил воссоединения семей переселенцев (Aussiedlerzuzug).
То обстоятельство, что Конституционный суд отклонил новое законодательство, отрицательно, по словам Вельта, скажется и на интеграции поздних переселенцев, особенно - российских немцев.
Эксперт баварского Христианско-социального союза по внутренней политике Норберт Гайс (Norbert Geis) заявил в интервью газете "Бильд", опубликованном 27 декабря 2002 г., что в случае, если федеральное правительство вновь поставит на голосование в бундестаге иммиграционный законопроект, на формальных основаниях признанный не действительным Конституционным судом ФРГ, ХСС намерен провести кампанию сбора подписей против планов правительства. Законопроект, первоначально утвержденный бундесратом, должен был вступить в силу 1 января 2003 года.
Как заявил в интервью информационному агентству DPA
9-09-2015, 01:25