Это потребовало от администрации Буша нового подхода к обеспечению международной поддержки действиям США.
Первые полгода своего пребывания у власти администрация Буша демонстрировала явную склонность к односторонним действиям. США не только проявили готовность к отказу от международных обязательств (Протокол Киото, Договор по ПРО, другие соглашения по контролю над вооружениями), но и фактически игнорировали ООН. Даже в отношениях со своими союзниками по НАТО и двусторонним договорам о взаимной безопасности администрация Буша консультировалась лишь в минимальной степени. События 11 сентября внесли серьезные изменения в американский подход. Несомненно, важную роль играет прецедент: создание администрацией Джорджа Буша-старшего в 1991 г. широкой международной коалиции против Ирака. Это фактически признал в одном из интервью отец нынешнего президента, который, вероятно, консультирует своего сына, имеющего крайне малый опыт ведения международных дел: "Есть какие-то параллели с операцией "Буря в пустыне", например, в обеспечении поддержки со стороны других государств".
Необходимо отметить, что американское общественное мнение также не настроено в пользу односторонних действий. По данным газеты "Лос-Анджелес таймс", только 34% опрошенных считают, что США должны вести войну в одиночку, в то время как 59% полагают, что надо воевать вместе с союзниками (только 1% выступает против войны)[108] .
Министр обороны Рамсфелд высказал предположение, что для создания коалиции для борьбы с террористами потребуется "6, 8, 10, 12 месяцев, а может несколько лет". В статье, опубликованной газетой "Вашингтон пост" министр обороны Рамсфелд следующим образом изложил свое видение международной коалиции: "Эта война не будет вестись большим альянсом, объединившимся для единственной цели разгрома оси враждебных держав. Вместо этого война будет вестись с участием нестабильных коалиций, состав которых может меняться. У стран будут разные роли и их вклад в общее дело будет различным. Некоторые обеспечат дипломатическую поддержку, другие - финансовую, тогда как третьи - материально-техническую или военную. Кто-то будет помогать нам открыто, другие же, с учетом обстоятельств, возможно, станут помогать нам в частном порядке или тайно. В этой войне задача будет определять коалицию, а не наоборот. Мы понимаем, что страны, которых мы считаем нашими друзьями, могут помогать нам в определенных усилиях, оставаясь безмолвными в других, тогда как другие замышляемые нами операции могут зависеть от участия в них стран, которых мы считаем менее чем дружественными".
Излагая свои соображения, бывший помощник президента по национальной безопасности Збигнев Бжезинский писал: "Долгосрочная реакция должна быть направлена на создание международной коалиции с целью повышения внутренней безопасности, а также подрыва политической поддержки дела террористов. Среднесрочная реакция должна быть нацелена на правительства, которые терпят у себя или тайно поддерживают терроризм, и в то же время на уничтожение сетей террористов, действующих на Ближнем и Среднем Востоке, в Восточной Европе и Северной Америке. Немедленная реакция должна включать прямые военные акции против известных объектов террористов и их лидеров в Афганистане и на Ближнем и Среднем Востоке, а также против режима талибов".
Соединенным Штатам удалось создать весьма широкую международную коалицию под флагом борьбы с международным терроризмом. 36 государств предложили предоставить свои войска или военную технику, 44 страны согласились предоставить воздушное пространство для пролета американских самолетов, 33 страны разрешили использовать свои аэродромы.
12 сентября Генеральная Ассамблея ООН единогласно приняла резолюцию, безоговорочно осудившую террористические нападения на США как угрозу для международной безопасности. Резолюция призвала все государства предпринять совместные усилия с целью "предать правосудию" террористов и способствовать расширению международного сотрудничества для предотвращения и искоренения актов терроризма.
В тот же день Совет Безопасности ООН принял резолюцию №1368, в которой подтверждалось право на коллективную и индивидуальную самооборону. СБ призвал к сотрудничеству в осуществлении международных антитеррористических конвенций и резолюций Совета Безопасности и подтвердил свою готовность предпринять все необходимые шаги с тем, чтобы отреагировать на террористические нападения. В частности, отмечалась резолюция СБ №1269 от 19 октября 1999 г., в которой подчеркивалась необходимость интенсифицировать борьбу с терроризмом и подтверждалось, что пресечение всех актов международного терроризма является жизненно важным вкладом в поддержание международного мира и безопасности. Кроме того, в резолюции № 1333 от 19 декабря 2000 г. СБ решительно осудил использование районов Афганистана, контролируемых группировкой "Талибан", для предоставления убежища террористам, в частности бен Ладену, и принял к сведению вынесение обвинительного акта США против бен Ладена и его сообщников, потребовал от талибов выполнить требование о его выдаче "компетентным властям страны, где против него был вынесен обвинительный акт".
В своей интерпретации решений ООН администрация Буша попыталась объявить, что они дают право США самостоятельно "предпринимать военные действия против террористов в Афганистане", без какого-либо контроля со стороны Совета Безопасности. Правое крыло Республиканской партии требует "игнорировать ООН", поскольку эта организация может помешать США "нанести удар по Ираку, Ирану, Сирии, Ливии и другим" американским противникам. Показательно, что президент Буш даже не упомянул ООН в своей речи на объединенном заседании Конгресса. Президент не счел необходимым и выступить на открытии ежегодной сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Вместо него американскую позицию на заседании изложил третьеразрядный дипломат - заместитель постоянного представителя США в ООН.
Вместе с тем Вашингтон пытается избежать впечатления, что он действует в обход ООН. "Мы посмотрим, надо ли нам в дальнейшем обращаться в ООН", - заявила советник президента по национальной безопасности Кондолиза Райс, - "Но я не думаю, что президент считает, что ему нужны какие-то дополнительные полномочия, чтобы предпринимать действия в порядке самообороны".
Демонстрируя гибкий подход, администрация поддержала решение Конгресса ассигновать 582 млн. долл. на покрытие долга США перед ООН, хотя республиканские конгрессмены попытались заблокировать этот законопроект, если он не подтвердит отказ США признавать юрисдикцию Международного уголовного суда. Объясняя причины смягчения позиции республиканцев, конгрессмен Кристофер Шейс (штат Коннектикут) заявил: "В то время как мы добиваемся поддержки других стран, США остаются крупнейшим должником ООН. Это недопустимо, поскольку это чрезвычайно затрудняет наши дипломатические усилия". Показательно, что в Сенате автором законопроекта, принятого единогласно, стал известный своим крайне враждебным отношением к ООН Джесси Хелмз.
Американская дипломатия в Организации Объединенных Наций значительно активизировалась после того, как Сенат утвердил кандидатуру Джона Негропонте представителем США в ООН (ранее демократы блокировали это назначение в связи с участием Негропонте в скандале "Иран-контрас" при администрации Рейгана). Госдеп принял решение добиться с помощью Великобритании и Франции принятия новой резолюции Совета Безопасности, санкционирующей борьбу с терроризмом в контексте Главы 7-й Устава ООН. При этом главный упор был сделан на предотвращение оказания финансовой и технической помощи террористическим группам, сотрудничество разведывательных служб и правоохранительных органов в этих целях. "Мы собираемся выступить с такой инициативой в ООН и добиться резолюции, которая преследует эти цели", - заявил государственный секретарь Колин Пауэлл.
28 сентября СБ одобрил предложенный американцами проект резолюции №1373, которая требует от всех государств прекратить любую поддержку террористических групп, в том числе объявить преступным сбор финансовых средств и отдать под суд тех, кто участвует в финансировании террористов. Особое значение имеет пункт 3 (с), призывающий сотрудничать в рамках двусторонних и многосторонних соглашений в предотвращении террористических атак и принятии мер против их организаторов. Таким образом, администрация Буша сделала упор на создание широкой международной коалиции в войне против терроризма, попытаясь создать видимость поддержки односторонних действий США, однако эта коалиция строится не на основе консенсуса и учета позиций, а по принципу приглашения других стран принять участие в американской войне: "Кто не с нами, тот против нас". При этом формы и характер политического, экономического и военного взаимодействия Вашингтон намерен определять самостоятельно.
Опора на Североатлантический альянс стала исходным пунктом для создания многонациональной коалиции. Именно таким образом действовала администрация Буша-старшего в войне в Персидском заливе. Однако теперь США заняли более жесткую позицию.
Впервые в истории НАТО этот военно-политический альянс принял решение считать вступившей в действие Статью 5 Вашингтонского Договора 1949 г., согласно которой вооруженная агрессия против одного из членов альянса считается нападением на всех членов НАТО. Парадоксально, но эта статья, призванная продемонстрировать гарантии США западноевропейским союзникам, была востребована в прямо противоположных целях.
Несомненно, это - новый этап развития Североатлантического альянса. Новая стратегическая концепция НАТО, принятая в апреле 1999 г., расширила функции главного военно-политического союза Запада. Война в Косово продемонстрировала, что альянс может применять военную силу в целях, выходящих за рамки 5-й Статьи. Нынешняя ситуация ведет к тому, что НАТО может взять на себя функции глобального полицейского, "наказывающего" не только враждебные государства, но и "негосударственных противников".
Вместе с тем администрация Буша не торопится оформлять "войну против терроризма" в рамках механизма НАТО, где действует принцип консенсуса. Вашингтон предпочитает использовать двусторонние договоренности с теми союзниками, которые в наибольшей степени готовы поддерживать США. В первые дни после террористического нападения только три члена НАТО (Великобритания, Норвегия и Канада) выразили готовность направить свои войска для совместных военных действий с США.
Германия намерена ограничивать свое участие небоевыми операциями.
Европейский Союз занял позицию политической поддержки США. Однако в военном плане ЕС пока не обладает самостоятельными военными возможностями. Силы быстрого развертывания в соответствии с планами самостоятельной оборонной политики ЕС должны быть развернуты только в 2003 г. Кроме того, в ряде европейских стран, входящих в ЕС, но не являющихся членами НАТО, существует серьезная оппозиция участию в совместных военных действиях с США на Среднем Востоке.
Готовность направить свои войска выразил еще один союзник США - Австралия. В последние годы американо-австралийское взаимодействие в зонах Тихого и Индийского океанов значительно расширилось. Особо важное значение имеет готовность Австралии брать на себя "миротворческие" функции в Восточном Тиморе. Поскольку сохраняется перспектива дестабилизации ситуации в Индонезии, крупнейшей в мире мусульманской стране, где также существует опасность со стороны экстремистских исламских группировок, роль Австралии в американской "войне против терроризма" может еще более возрасти.
Японское правительство выразило готовность включиться в создаваемую США коалицию и внесло в парламент пакет беспрецедентных законодательных мер. Согласно опросам общественного мнения, 70% японцев поддерживают планы правительства Казуми по расширению военной роли Японии. Япония послала в Индийский океан несколько военных корабей для ведения разведывательной деятельности в составе американской авианосной группы. Кроме того, Токио предоставила экономическую помощь Индии и Пакистану.
Определенные проблемы возникли у США с Израилем. Воспользовавшись кризисной ситуацией Шарон попытался прекратить мирные переговоры с Арафатом и начать эскалацию военных действий на палестинских территориях. Такой курс существенно осложнил вовлечение арабских государств в многонациональную коалицию против Афганистана и бен Ладена. Госдепартамент был вынужден в жесткой форме потребовать изменения израильской линии, что заставило Шарона отказаться от наиболее вызывающих действий. Под давлением США Израиль был вынужден согласиться возобновить переговоры с палестинцами.
Важнейшее значение для Вашингтона имеет поддержка Пакистана. Движение "Талибан" было создано и пользуется значительной экономической и военной поддержкой со стороны Пакистана. Однако США добились от пакистанского руководства согласия на закрытие границ с Афганистаном, что равнозначно экономической блокаде этой страны. Это потребовало очень жесткого давления на пакистанское руководство. "Либо вы на 100% с нами, либо вы на 100% против нас… Все или ничего!" - заявил заместитель госсекретаря Армитидж руководителю военной разведки Пакистана генералу Махмуду Ахмеду. В результате пакистанская делегация, возглавляемая генералом Ахмедом, доставила в Кабул американский ультиматум с требованием выдачи бен Ладена.
США используют воздушное пространство, а также авиационные базы и другие военные объекты для развертывания своих сил на территории Пакистана. Без этого США не смогут вести войну против Афганистана.
Это потребовало пересмотра американской политики в отношении Пакистана. Чтобы добиться изменения позиции Исламабада, Вашингтон пообещал отменить экономические санкции, введенные в 1998 г. после испытания пакистанской атомной бомбы, и разрешить покупку американского оружия и военной техники. Аналогичные шаги были предприняты и в отношении Индии, выразившей готовность поддержать США. Белый дом объявил о прекращении действия санкций против Пакистана и Индии, как не соответствующих интересам национальной безопасности США. Кроме того, Вашингтон предложит Всемирному банку и МВФ возобновить экономическую и финансовую помощь. Это означает, что администрация Буша фактически признала ядерный статус Пакистана и Индии. Таким образом, ради борьбы с бен Ладеном и талибами, США пошли на очень серьезный пересмотр своего подхода к приоритетным вопросам нераспространения ядерного оружия.
Однако напряженная внутриполитическая ситуация в Пакистане существенно осложняет возможность использования территории этого государства для крупномасштабного развертывания американских войск против Афганистана. Кроме того, Пакистан не хочет свержения правительства талибов и замены его на режим, который может занять антипакистанскую позицию.
Весьма сложно складываются и отношения США с арабскими странами, входящими в многонациональную коалицию. В арабском мире с крайним недовольством отнеслись к возможному включению Вашингтоном в список террористических групп, подлежащих уничтожению, таких организаций как "Хезболлах", "Хамас" и "Исламский джихад", организовавших десятки террористических акций против Израиля (а в ряде случаев - и против американцев).
Арабские страны выступили с единой позицией в отношении своего участия в антитеррористической коалиции под эгидой США, которую изложил президенту Бушу король Иордании Абдалла II. Арабы призывают Соединенные Штаты "остановить израильское варварство в отношении палестинского народа", добившись справедливого урегулирования путем предоставления палестинцам права на самоопределение и создание независимого государства со столицей в Восточном Иерусалиме. Кроме того, война США против терроризма, по мнению арабских стран, не должна привести к новому удару по Ираку, который не имеет отношения к терактам 11 сентября. Серьезные осложнения возникли в американо-саудовских отношениях. Саудовская Аравия, оказывавшая значительную финансовую поддержку движению Талибан, без энтузиазма отнеслась к планам Пентагона использовать только что построенный на территории этой страны центр управления воздушными операциями. Хотя бен Ладен в 1994 г. был лишен саудовского гражданства, в стране имеется немало его сторонников. Показательно, что 14 из 19 участников террористического нападения 11 сентября имеют связи с Саудовской Аравией.
Несмотря на огромную военную и политическую поддержку со стороны США, саудовское руководство всячески избегает открытого сотрудничества в использовании военной силы против других арабских и мусульманских стран. Саудовцы стремятся держать такое сотрудничество в секрете, что вынуждает американцев прибегать к формуле "убедительных опровержений" использования США военных баз в Саудовской Аравии.
Следует напомнить, что во время войны в Персидском заливе в 1991 г. Саудовская Аравия взяла на себя значительную часть военных расходов США (всего Вашингтон получил от Саудовской Аравии, Кувейта и Японии более 100 млрд. долл.). Теперь США не может рассчитывать на такое финансирование. Однако Саудовская Аравия играет важную роль в поддержании низких цен на нефть, предотвращая их рост, как это бывало во время прежних военных конфликтов на Ближнем и Среднем Востоке. Поэтому Вашингтону приходится идти на компромисс в дипломатических переговорах с Эр-Риядом.
Меньше политических проблем у США возникает с Бахрейном, где находится главная опорная база американского 5-ого флота в Персидском заливе. Стремясь обеспечить благоприятную позицию арабских стран, администрация Буша в конце сентября добилась ратификации конгрессом договора о свободной торговле с Иорданией, предусматривающего отмену всех таможенных тарифов и барьеров. Хотя американо-иорданская торговля составляет всего 400 млн. долл. в год (0,02% всей внешней торговли США), эта страна получила такие же льготные условия, как Канада и Мексика (партнеры США по НАФТА) и Израиль. Политический подтекст такого жеста бесспорен. Как заявил сенатор-республиканец Фил Грэм, ранее блокировавший этот договор, "из-за международного кризиса мы должны укрепить наши отношения с Иорданией, критически важной стране в очень важном районе мира, где мы в настоящий момент готовимся к войне с терроризмом". Грэм пересмотрел свой подход после личного вмешательства государственного секретаря Пауэлла и помощника президента по национальной безопасности Райс. Возможность "открыть новую страницу" возникла в отношениях США с рядом стран, ранее числившихся в
9-09-2015, 01:27