Правовое положение центрального банка Российской Федерации (Банка России): проблемы правового статуса

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНКА РОССИИ):

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА

Санкт-Петербург

2002

Содержание

Введение

Вопрос о правовом статусе Банка России имеет практическое значение и поэтому его решение может существенно повлиять на организацию и эффективность функционирования банковской системы, а возможно, и на весь ход экономической реформы. И здесь нет преувеличения. Достаточно вспомнить о том, какую роль играет денежно-кредитная система в любой экономике. Тем более это справедливо для переходной экономики с ее спецификой. Скоротечность экономических преобразований, переход от огосударствленной экономики к экономике, построенной на различных формах собственности, отсутствие концепции реформ – все это стало причиной для воспроизводства той конструкции Центрального банка, которая закреплена в законодательстве и обнаруживает ряд недостатков. Процесс создания Центрального банка не мог не сказаться на его целях, организационно-правовой форме, структуре и функциях, вследствие чего ему уделяется внимание в настоящей работе.

Как правильно отмечает Я.А.Гейвандов, «Централизованное управление денежно-кредитной системой Российской Федерации является одним из основополагающих элементов ее государственности. Вместе с тем правовое регулирование банковской системы и системы Банка России нельзя признать совершенным, в связи с чем их организация и функционирование порождают больше вопросов, чем ответов»[1] . Отсутствием сколько-нибудь значительных достижений на пути укрепления и развития банковской системы можно объяснить неослабевающий интерес ученых и практиков к этому вопросу. Проблема правового статуса Банка России вызывает многочисленные споры.

При изучении проблемы определения правого статуса Центрального банка акцент ставится на различных ее аспектах. Особое внимание уделяется таким вопросам как соотношение «независимости» и «подотчетности» Центрального Банка в рамках рассмотрения более общего вопроса о правовом статусе и месте Центрального банка в системе органов государственной власти. Часто в литературе поднимается вопрос о гражданско-правовом статусе Центрального банка как юридического лица, делаются попытки определить его организационно-правовую форму, а также дать характеристику прав на закрепленное за ним имущество.

В рамках небольшого исследования невозможно подробно остановиться на абсолютно всех аспектах существующей проблемы определения правового статуса Банка России, в связи с чем автор остановился на наиболее, по его мнению, актуальных и интересных.

1. Исторические особенности генезиса банковской системы России.

Как уже указывалось, на целях, организационно-правовой форме, структуре и функциях Центрального банка РФ в современном его состоянии в значительной мере сказался процесс его создания.

Макарова Я.М., исследуя вопрос о том, какой статус - публично-правовой или частно-правовой, был присущ центральным банкам (и в частности, отечественному) изначально, рассматривает исторические особенности генезиса банковской системы России, послужившие предпосылками для формирования основных черт отечественного Центрального банка, отнеся к ним такие как, во-первых, более позднее становление банковской системы, чем в ведущих зарубежных странах; во-вторых, создание ее (системы) преимущественно за счет государства (большинство кредитных организаций были казенными). Анализ функционирования центрального банка в различные исторические периоды (в дореволюционной России, в советское время, на современном этапе) позволили выделить Макаровой Я.М. две генетические особенности отечественного Центрального Банка:

1. изначально создан государством в распорядительном порядке;

2. превалирование публично-правовых функций над частно-правовыми[2] , то есть выступление Банка в качестве одного из органов государственного управления.

Соответственно, как указывает Макарова Я.М., отечественный Центральный Банк со времени своего создания в 1860 году, до недавнего времени характеризовался более как государственная структура, непосредственно кредитующая правительство, а также прямо кредитующая промышленность и сельское хозяйство, и лишенная в своей деятельности какой-либо самостоятельности.

Государственный Банк Российской Империи был образован в 1860 году в процессе реорганизации банковской системы. По Уставу 1860 года Банк являлся органом, подведомственным Министерству финансов, и находился под наблюдением Совета государственных кредитных установлений с возложением на него функций, относившихся к аппарату Министерства финансов (проведение выкупных операций, предоставление краткосрочных коммерческих кредитов и прочее). Затем в ходе реформы 1895-1898 годов Банк приобрел право денежной эмиссии. Накануне первой мировой войны он стал одним из влиятельнейших европейских кредитных учреждений, обладая при этом огромным золотым запасом.

История советского государственного банка началась сразу после Октябрьской революции. Согласно Декрету о национализации Банков от 27.12.1917 года, банковское дело объявлялось государственной монополией, а различные банковские учреждения присоединялись к государственному банку, который спустя месяц стал называться Народным банком Российской республики, а позднее - Народным Банком РСФСР. Основной задачей Банка была эмиссия бумажных денег. С осени 1918 года Народный банк стал финансировать народное хозяйство.

В 1921 году банк получил название Государственного Банка РСФСР и с этого времени перешел в непосредственное подчинение Народному комитету финансов[3] . Госбанку РСФСР, а с 1923 года – Госбанку СССР было дано монопольное право на проведение операций с валютой и валютными ценностями, а в результате предоставления ему права выпуска в обращение червонцев (банковских билетов в 1923 году) Госбанк превратился в эмиссионный центр.

В связи с ускоренными темпами индустриализации страны была проведена кредитная реформа, после чего деятельность Госбанка окончательно утратила коммерческий характер, предпосылки которого сложились в период проведения новой экономической политики. К началу 1930-х годов сформировались основные функции государственного банка советского типа: плановое кредитование хозяйства, организация денежного обращения и расчетов, кассовое исполнение государственного бюджета и осуществление международных расчетов.

До 1954 года Госбанк не являлся самостоятельной организацией. Он входил в состав Министерства финансов СССР. Министерство финансов осуществляло руководство деятельностью Банка, утверждало правила и инструкции обязательные для последнего. В 1954 году Госбанк вышел из состава Министерства финансов и перешел в непосредственное ведение Совета министров.

Период «оттепели» стал пиковым этапом в реформировании банковской системы. В этот период Госбанк СССР приобрел неограниченное монопольное право на кредитные ресурсы и статус общегосударственного фонда.

В ноябре 1991 года Госбанк РСФСР стал единственным органом государственного денежно-кредитного валютного регулирования экономики страны. На него были возложены функции Госбанка СССР по эмиссии и определению курса рубля, передано все его имущество на территории РСФСР, активы и пассивы[4] .

Таким образом, как показывает история развития и реформирования банковской системы в России, главный Банк страны всегда был необходимым элементом в механизме регулирования денежно-кредитных отношений, выполняя отведенную ему государством функцию.

Становление Банка России как независимого кредитно-финансового института начинается с приятия Закона РФ «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» от 02.12.1990 года[5] .

Принцип независимости Центрального банка получает закрепление на высшем законодательном уровне: в статье 75 Конституции РФ от 12.12.1993 года[6] .

В середине 1990-х годов Банк России создал системы надзора и инспектирования коммерческих банков, а также валютного регулирования и контроля.

1990 год по праву можно назвать революционным для российской банковской системы. Именно тогда она получила самостоятельность от банковской системы СССР, тогда были образованы основные банковские институты, приняты основные нормативные акты в этой сфере и, самое главное, осуществлен радикальный переход от единой централизованной банковской системы к ее двухуровневой организации. Реформа банковской системы была логично увязана с теми задачами, которые стояли перед экономикой в целом. Такое начало естественно предполагало свое развитие, поскольку сам факт устройства новых порядков конечно же ещё не обеспечивает их жизненность. Причем общее направление такого развития, как указывает Д.В.Нефедов, должно заключаться в увеличении гражданско-правовых элементов и связей участников банковской системы, в развитии интереса и диспозитивных контактов между всеми без исключения участниками кредитного финансового рынка. Однако в настоящее время направленность банковского законодательства остается в основном прежней дореформенной. Более того, принимаемые в этой области нормы не только не укрепляют ее коммерческую сущность, а, наоборот, ориентированы на отказ от уже достигнутых гражданских способов управления банками. Пожалуй, самую неблаговидную роль здесь сыграл Закон РФ «О внесении изменений в Закон о Центральном банке (Банке России)», в котором совершенно очевидно прослеживается ориентация на увеличение количества нормативов, устанавливаемых ЦБ для коммерческих банков, укрепление его влияния и контроля за всей банковской системой через многочисленные контрольные функции и нормативное воздействие на коммерческие банки[7] .

2. Гражданско-правовой статус Центрального Банка РФ.

1). Проблема определения организационно-правовой формы Центрального банка РФ, как юридического лица.

Общим признаком, характеризующим правовое положение Банка России, независимо от того, в каком качестве он выступает, осуществляя возложенные на него функции, является предоставленный ему Федеральным законом РФ от 26.04.1995 года №65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке (Банке России)» статус юридического лица. Однако ни данный Закон, определяющий что центральный Банк является юридическим лицом (статья 2), ни другие принятые после него федеральные законы не устанавливают для него организационно-правовой формы юридического лица.

По разным мнениям, нашедшим отражение в юридической литературе, по своей организационно-правовой форме он представляет собой:

- унитарное предприятие;

- государственное учреждение;

- государственную корпорацию.

Центральный банк – унитарное предприятие (доводы «за» и «против»).

Существование данной точки зрения обусловлено некоторыми историческими предпосылками. Так, действовавшие до 1995 года Закон РСФСР от 02.12.1990 года № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и Устав Банка России, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24.07.1991 года закрепляли за Банком России имущество на праве хозяйственного ведения. В результате были созданы фактические и юридические предпосылки для выводов о коммерческом статусе Банка. Такие выводы получили подтверждение после принятия Федерального закона от 30.11.1994 года №52-ФЗ «О введение в действие части первой Гражданского кодекса РФ»[8] . В части 6 статьи 6 указанного закона устанавливалось, что к созданным до дня официального опубликования части первой ГК РФ государственным предприятиям, основанным на праве полного хозяйственного ведения, применяются нормы ГК РФ об унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения и являющихся коммерческими организациями. Устав Банка России также предоставлял ему практически неограниченные полномочия по распоряжению закрепленным за ним имуществом. После принятия Конституции РФ Закон «О Центральном банке (Банке России)» вступил в противоречие с конституционными положениями. Конституция закрепила за Банком статус особого властного органа, который в силу этого не может являться коммерческой организацией. Попутно изменились критерии оценки его деятельности.

Из Конституции РФ 1993 года следует, что показателем работы Банка России является вовсе не прибыль, а устойчивость и защищенность денежной единицы России – рубля (Устав Банка закреплял прибыль как показатель финансовых результатов деятельности Банка). Эти и другие обстоятельства способствовали тому, чтобы в апреле 1995 года Закон РСФСР от 02.12.1990 года №394-1 «О Центральном Банке РСФСР (Банке России)» был изложен в новой редакции, закрепившей некоммерческий статус Банка России, а Устав Банка России был признан утратившим силу. Согласно статье 3 названного закона «получение прибыли не является целью деятельности Банка России». Более того, в отличие от ранее действовавшего законодательства, Федеральным законом от 26.04.1995 года № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» Банку предоставлено право осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению переданной ему федеральной собственностью только в соответствии с целями и в порядке, установленном Законом.

Поэтому выводы некоторых авторов о коммерческом статусе Банка России носят предположительный характер. Реализация такого предположения на практике, при сохранении за Банком статуса государственного органа, не представляется возможным, поскольку, как справедливо указывает Павлодский Е.А., «властные полномочия Центрального Банка по регулированию денежно-кредитной системы и осуществление им непосредственно банковской деятельности на коммерческой основе не совместимо»[9] .

Как отмечает Муранов А.И.: «Признанию Центрального Банка унитарным предприятием препятствует еще и то, что у него отсутствует Устав как таковой (вряд ли можно считать, что Уставом для Банка является Федеральный Закон «О Центральном Банке РФ (Банке России)». Кроме того, странно было бы допустить, что осуществление публично-правовых и властных функций государство доверило коммерческой организации»[10] .

Центральный банк – государственное учреждение (один из возможных взглядов на организационно-правовую форму Банка).

Центральный банк, как утверждают некоторые авторы, является государственным учреждением, поскольку властные управленческие полномочия присущи только государственным органам, которые в настоящее время являются государственными учреждениями.

Это так, но наличие управленческих функций не является критерием для определения организационно-правовой формы юридического лица. Одним из основополагающим признаков учреждения является его обязательное финансирование собственником (пункт 2 статьи 48 ГК РФ).

Согласно статье 2 Закона о Центральном банке собственником имущества Банка является Российская Федерация. Однако собственник не финансирует Банк России, который не является бюджетной организацией и осуществляет свои расходы за счет собственных средств (пункт 2 статьи 2 Закона). Но как отмечает Гейвандов Я.А.: «Осуществление Банком России своих расходов за счет собственных средств вовсе не противоречит ст.ст.50 и 120 ГК РФ, так как согласно ст.298 ГК РФ: «если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то расходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет таких доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе». Поэтому осуществление Банком России расходов за счет собственных средств не опровергает, а, наоборот, подтверждает, что из ныне существующих организационно-правовых форм ему, как и другим государственным органам, более всего соответствует государственное учреждение»[11] .

Учреждение согласно пункту 2 статьи 120 ГК РФ отвечает по своим обязательствам, находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по долгам учреждения. Однако государство не отвечает по долгам Центрального банка, а Банк не отвечает по обязательствам государства, если иное не установлено федеральным законом (часть 5 статьи 2 Закона), на что указывает А.И.Муранов[12] .

Центральный банк – государственная корпорация.

В связи с внесением изменений в Федеральный закон от 12.01.1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в литературе высказано мнение об отнесении Банка России к государственным корпорациям[13] . Ряд положений Закона о Центральном банке корреспондирует нормам Закона «О некоммерческих организациях». Так, Банк России учрежден Российской Федерацией на основе имущественного взноса (имущество Госбанка СССР перешло к Банку России[14] ), Банк России создан на основе Закона о Центральном банке, Банк не имеет членства, Банк в настоящее время не имеет уставных документов, - все это соответствует требованиям статьи 7.1 Закона «О некоммерческих организациях».

Веским доводов против представленной точки зрения является то, что Центральный банк не является собственником, закрепленного за ним имущества, которое в соответствии со статьей 2 Закона о Центральном банке является собственностью Российской Федерации.

Макарова Я.М. предлагает свое определение организационно-правовой формы Банка: «Банк России – государственная корпорация с особым конституционно-правовым статусом, учрежденная Российской Федерацией для осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенная исключительным правом эмиссии на территории Российской Федерации и осуществляющая свои функции независимо от органов государственной власти. Имущество, переданное Банку России, является его собственностью»[15] . Как видно, данное определение устраняет высказанное выше замечание относительно невозможности признания за Центральным банком статуса государственной корпорации.

Подводя итог дискуссии необходимо отметить следующее. Принципиальным выводом является тот, что, Банк России, будучи наделенным властными полномочиями в сфере правления банковской системой не может являться коммерческой организацией, то есть организацией основной целью деятельности которой, в соответствии со статьей 50 ГК РФ, является извлечение прибыли.

В соответствии с действующим в настоящее время законодательством за Центральным Банком не может быть однозначно (без оговорок) признана никакая из вышерассмотренных организационно-правовых форм. Но ближе всех Центральный банк, именно в силу закрепленных за ним имущественных прав, подпадает под определение государственного учреждения.

Определение же Центрального банка в качестве государственной корпорации потребует внесения соответствующих изменений в Закон о Центральном банке.

2). Определение имущественных прав Банка России в отношении закрепленного за ним имущества.

Как представляется, одной из важнейших целей установления организационно-правовой формы Центрального банка, является определение имущественных прав Банка в отношении закрепленного за ним имущества, а также принципов наступления гражданско-правовой ответственности Центрального банка и возможности (или невозможности) ответственности Банка России по обязательствам Российской Федерации.

Как отмечает Я.А.Гейвандов: «Все те особенности, которые установлены в Федеральном Законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» в отношении закрепленного за ним имущества, в полной мере корреспондируют с соответствующими конституционными нормами»[16] .

В соответствии с частью 4 статьи 214 ГК РФ, имущество, находящиеся в государственной собственности, закрепляется за государственными учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (ст.294, ст.296 ГК РФ). Наряду с этим, статья 120 ГК РФ предоставляет государству, как собственнику своего имущества, право создавать государственные учреждения, правовое положение которых, включая имущественное, может отличаться от общих правил, закрепленных ГК РФ, с условием, что особенности правового положения указанных юридических лиц будут определяться законом и иными правовыми актами.

Вышеприведенные нормы Гражданского кодекса, по мнению Я.А.Гейвандова, лежат в основе Закона о Центральном банке, наделяющего Банк России имущественными правами по владению пользованию и распоряжению закрепленной за ним федеральной собственностью.

В статье 4 Устава Центрального банка говорилось, что имущество Банка составляют его денежные средства, включая золото-валютные резервы и иные материальные ценности, стоимость которых отражается на балансе Банка, которое закреплено за им на праве


29-04-2015, 03:24