Предупреждение и пресечение коррупции в иностранных государствах

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН

ТАШКЕНТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

студенты II – курса III – факультета АЛЕКСЕЙ АНТРОПОВ БАХАДЫР АЗИЗОВ ШУХРАТ НЕКБАЕВ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОРРУПЦИИ

... До сих пор не выработано само понятие коррупции. Это объясняется трудностью его определения. Даже рекомендации международных организаций по этому вопросу вряд ли могут быть однозначно приняты в нашей стране. Так, в результате проведения Генеральной Ассамблеи ООН 1979 года, межрегионального семинара по проблемам коррупции (Гавана, 1990 год) в кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка коррупция была определена как злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи с занимаемым служебным положением. Злоупотребление служебным положением и получение выгоды, а точнее взяточничество, предусмотрены в ныне действующем Уголовном кодексе Республики Узбекистан, но явно недостаточно полно отражают признаки коррупции.

На первой сессии Группы Совета Европы по проблемам коррупции (Страсбург, 22-24 февраля 1995 года) коррупция была определена как «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделённых полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц». Положительным здесь является то, что в сферу коррупции попадает и лицо, склоняющее к совершению таких действий. Однако неоправданное расширение круга субъектов коррупции, ограничение их противоправного поведения одним лишь взяточничеством, а также аморфность формулировки вряд ли могут позволить опираться на это определение при выработке понятия коррупции.

Так, например, в Российской Федерации в проекте Федерального Закона "О борьбе с коррупцией" под этим социальным злом понимается использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций или приравненными к ним, своего статуса и связанных с ним возможностей для непредусмотренного законами получения материальных, иных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами. Причем под приравненным к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, понимаются служащие, постоянно или временно работающие в органах местного самоуправления, должностные лица муниципальных хозяйствующих субъектов, лица, участвующие в выполнении функций местного самоуправления на общественных началах либо в порядке частной деятельности, кандидаты на занятие выборных государственных должностей или должностей в органах местного самоуправления.

Анализ международного и отечественного опыта, а также действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что определение понятия "коррупция" осуществляется по двум основным направлениям:

-установление круга субъектов коррупции:

-понятие личной заинтересованности.

Сложнее обстоит дело с корыстной заинтересованностью. С одной стороны, она может быть корыстной, а, с другой стороны, отступление от правильного выполнения функциональных обязанностей должностного лица иногда вызвано личной заинтересованностью (выручить родственника, просьба другого руководителя или авторитетного человека). То есть главное заключается в том, что совершается нарушение служебного долга. Мы считаем, что подобного рода нарушения существуют в следующих формах:

1) должностное лицо незначительно отклоняется от существующих правил, действуя в интересах своей группы (семьи, друзей) и не получая за это вознаграждения;

2) должностное лицо отдает предпочтение членам своей группы (семьи, друзей, клана) при принятии решений, связанных с назначением на должность, заключением контрактов и т.д., при этом не получая материального вознаграждения;

3) должностное лицо получает подношения (деньги, подарки) в качестве условия надлежащего исполнения своих обязанностей (например, оформления документов в установленные сроки, без излишней волокиты и мелочных придирок);

4) должностное лицо получает вознаграждение в обмен на нарушение действующей процедуры рассмотрения вопроса или принятия решения, на базе нарушения законных оснований принятия самого решения. В этом случае при помощи взятки "покупается" ускоренная или облегчённая процедура при наличии законных оснований для того решения, которое нужно взяткодателю (например, принятие единоличного решения там, где требуется комиссионное рассмотрение);

5) должностное лицо получает вознаграждение в качестве условия надлежащего рассмотрения дела. Такая ситуация может сложился, если оно наделено широкими властными полномочиями и не обязано отчитываться в их использовании. Например, судья оценивает факты, характеризующие личность подсудимого на основании внутреннею убеждения и в соответствии с этой оценкой делает вывод об общественной опасности лица и индивидуализирует меру наказания.

6) должностное лицо получает вознаграждение за принятие незаконного решения в интересах взяткодателя;

7) должностное лицо получает вознаграждение за ненадлежащее выполнение своих прямых обязанностей (например, за попустительство, за терпимое отношение к каким-либо нарушениям);

8) должностное лицо создаёт такие условия обеспечивающие результаты голосования благоприятные для проведения выгодного для себя решения;

9) должностное лицо умышленно использует своё служебное положение вопреки интересам государственной службы в целях получения личной выгоды.

Таким образом, в определении коррупции необходимо учесть два основополагающих момента: лицо должно быть должностным и использовать либо свой статус должностного лица, либо вытекающие из него возможности для придания приоритетного характера отношениям с отдельным лицом или лицами в противовес другим лицам. В связи с этим мы считаем, что под коррупцией следует понимать незаконное использование должностным лицом своего статуса или вытекающих из него возможностей влиять на других лиц с целью получения личной выгоды. В этом определении фиксируется приоритет интересов одних лиц перед другими. Появление такого ничем не обоснованного преимущества и есть изначальный показатель коррупционного поведения должностного лица, которое это допустило. Такое понимание коррупции позволит точнее определить границы правового регулирования этого опасного явления.

Особенно интересна способность коррупции к самовоспроизводству. Подрывая авторитет государства коррупция избавляет людей вступающих в её ряды от мук совести - человек столкнувшийся с несправедливостью со стороны государства в свою очередь считает себя вправе обмануть государство. Образуется замкнутый круг.

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ КОРРУПЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

Проблему коррупции в современный период можно обнаружить практически в любой стране мира, а также в любой международ­ной организации. Однако это не означает, что кор­рупция везде одинакова. Причины возникновения коррупции в зависимости от исторической эпохи и фазы социально-экономического развития страны весьма различны, в связи с чем попытки разрабо­тать универсальные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции представляется практически нереальным. Так, в целом ряде зарубежных государств разработан ком­плекс административных норм, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в сфере государственного управления и в сфере государ­ственной службы. Данные нормы основываются на признании и защите прав и свобод личности и чет­ком исполнении государственными служащими сво­их должностных обязанностей. В интересах предуп­реждения и пресечения коррупции в системе госу­дарственной службы разрабатываются комплексные административные меры, направленные на предуп­реждение и пресечение коррупции в государствен­ном аппарате. В некоторых странах приняты спе­циальные законы, содержащие подобные нормы, своего рода этические кодексы или кодексы чести чиновников. В связи с этим целесообразно рассмот­реть ряд примеров, касающихся практики предуп­реждения и пресечения коррупции в системе госу­дарственной службы в некоторых государствах, таких как США,Канада, ФРГ, Франция, Испания, Португалия, Чехия. Так, в частности в США в целях предупрежде­ния и пресечения коррупции принят целый ряд нормативных правовых актов. «Принципы этического поведения правительственных чиновников и служа­щих» от 17 октября 1990 г., закон "Об этике в пра­вительственных учреждениях" 1978 г., в ФРГ — Федеральный закон «О государственных служащих», Федеральный закон «О дисциплинарном режиме государственной службы» и Закон "О феде­ральных кадрах", во Франции — «Генеральный ста­тус государственной службы» 1946 г. В этих актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, стоящих на службе перед обществом. Помимо этого государственная служба в некоторых зарубежных го­сударствах рассматривается как особый вид дея­тельности со своими четко определенными грани­цами, а корпус государственных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. Так в США и Канаде при­няты специальные законы, содержащие подобные нормы, своеобразные этические кодексы или кодексы чести чиновников, в которых содержатся нормы, направленные на противодействие процессу коррумпирования государственного аппарата путем де­тальной регламентации способов удовлетворения государственными служащими своих частных ин­тересов таким образом, чтобы это не противоречило служебным обязанностям и не наносило мате­риального и, что не менее важно, морального ущерба конкретному государственному органу и в целом государству.

ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ США И КАНАДЫ

Необходимость защищать органы государ­ственной власти от разлагающего влияния корруп­ции заставила правительство СШАсделать борьбу с коррупцией одним из приоритетных направлений своей государственной политики еще в XIX в.

Но наиболее заметные усилия в борьбе с коррупцией США демонстрируют с середины XX в.

Так, Конгресс США в 1962 г. рассмотрел вопрос о
создании официальных норм поведения выборных
должностных лиц, в частности членов палат конг­ресса. В конгрессе рассматривался также вопрос о
необходимости законодательно запретить "публич­ным должностным лицам" органов исполнительной
власти, в частности государственным служащим,
включая их близких родственников, иметь финан­совую заинтересованность в делах, на успех кото­рых могут повлиять: принимаемые этими лицами
официальные решения; использование информа­ции, которой они обладают вследствие исполнения
своих служебных обязанностей. Для более эффек­тивного претворения в жизнь этих предписаний в
1965 г. Президент США Л. Джонсон издал распоря­жение, в соответствии с которым государственные
органы власти должны были установить стандарты
поведения, этические нормы, определяющие ус­ловия поведения должностных лиц в их деятельно­сти, для правомерного, честного и должного вы­полнения ими публичных функций. Данное распоряжение Президента США обязывало правитель­ственных чиновников высшего уровня периодически докладывать соответствующему правительственному органу о состоянии своих "финансовых инте­ресов". На основании распоряжения президента комиссия по гражданской службе определила круг должностных лиц, обязанных предоставлять фи­нансовые декларации, содержание которых не подлежало разглашению до тех пор, пока имелись достаточные на то основания.

Однако, как показала практика, многие ведом­ства не выполняли предписаний, содержащихся в распоряжении президента. Так, не выполнялось требование периодически докладывать о своем финансовом состоянии, а в тех случаях, когда декла­рации все же подавались, не применялись административные и судебные санкции в отношении лиц, давших ложные сведения либо допустивших служебные злоупотребления, как это обнаруживалось, в частности, из содержания поданных деклараций. Расследование, в частности, "уотергейтского скан­дала" и разоблачения, сделанные контрольно-фи­нансовым управлением, поставили под сомнение честность правительства страны и разумность того, что исполнительной власти было разрешено самой себя контролировать. В результате конгресс США принял в 1978 г. Закон "Об этике в правительстве", задача которого, как об этом сказано в законе, "со­хранять честность государственных чиновников и учреждений и способствовать таковой". Подписы­вая закон, Президент США Дж. Картер заявил, что "этот закон не только сделает правительственных чиновников честными, но и заставит их сохранять честность" и благодаря ему "обществу будет пре­доставлена возможность оценивать, является ли честным тот или иной кандидат, а также тот или иной государственный служащий". Для контроля за соблюдением этого закона органами исполнитель­ной власти при отделе по управлению персоналом был создан отдел «по этике в правительстве". После того как Закон "Об этике в правитель­стве" вступил в силу, в суды США стали поступать жалобы на то, что требования закона деклариро­вать свое финансовое состояние являются антиконституционным вмешательством общества и государ­ственной власти в личную жизнь должностных лиц. Однако Верховный Суд США в своих решениях подтвердил мысль законодателей, что деклариро­вание должностными лицами своего финансового состояния не противоречит их конституционным правам и является методом формирования доверия общества к правительству и предупреждения не­порядочности. Однако цель, которую преследовал Закон "Об этике в правительстве", так и не была достигнута и как следствие этого заметно падало доверие общества к государственным служащим. Реакцией на падание доверия общества в отно­шении честности государственных служащих яви­лось создание Президентом США Дж. Бушем пре­зидентской комиссии по реформе закона об этике в федеральных органах. Сформулированные этой комиссией предложения побудили конгресс принять в 1989 г. Закон "О реформе закона об этике". Дан­ный акт внес некоторые изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил положения закона об этике на все ветви федеральной власти — законодательную, ис­полнительную и судебную Законом были установ­лены нормы этики, которыми обязаны руководство­ваться должностные лица всех трех ветвей власти. Были также созданы специальные ведомства, при­званные осуществлять контроль за соблюдением этических норм Так, контроль был возложен: а) в отношении членов и сотрудников аппарата Палаты представителей конгресса — на комитет по стан­дартам официального поведения сотрудников па­латы представителей конгресса США; б) в отноше­нии сенаторов и сотрудников сената — на комитет сената США по этике; в) в отношении федераль­ных судей и сотрудников аппаратов судов — на ад­министративное управление судов США; г) в от­ношении должностных лиц органов исполнительной власти — на Управление по этике в правитель­стве.

Таким образом, каждое ведомство, входящее в систему органов исполнительной власти, имеет специально назначенного сотрудника, которому надлежит координировать и контролировать соблю­дение должностными лицами норм этики внутри ведомства и осуществлять деловую связь данного ведомства с Главным контрольно-финансовым уп­равлением США и с Управлением по этике в пра­вительстве. Само же Управление по этике в пра­вительстве руководит своими представителями в ведомствах, решает проблемы, возникающие в свя­зи с квалификацией нарушений стандартов пове­дения, допускаемых должностными лицами, рас­сматривает наиболее "деликатные" ситуации и ре­шает вопрос о применении в определенных случа­ях уголовной ответственности. Закон и ведомствен­ные правила, предусматривающие "конфликт ин­тересов", помогают различать должное и не долж­ное поведение — между явно ненадлежащим и явно надлежащим поведением должностного лица Подход состоит в том, чтобы определить конфликтность интересов через правила и положения, ко­торые помогут избежать ненадлежащего поведе­ния должностных лиц. Так, должностным лицам запрещено реализовывать свои финансовые инте­ресы, участвуя в делах, на успех которых могут повлиять решения, принимаемые такими должно­стными лицами в ходе выполнения ими своих слу­жебных обязанностей, а также информация, кото­рой эти лица располагают в силу своего служебно­го положения.

Законодательство предусматривает ситуации, когда конфликт интересов возникает: в ходе ис­полнения должностным лицом своих служебных обязанностей и в результате действий лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти. Законодательство значительно ограничивает право государственного служащего на побочный (по совместительству) заработок. За­работок по совместительству не должен превышать 15% основной должностной оплаты. Это ограниче­ние распространяется на должностных лиц всех трех ветвей власти, за исключением членов сената США. Федеральное законодательство предусматрива­ет ограничения деловой деятельности бывших го­сударственных служащих после их ухода из орга­нов государственной власти. Так, если государствен­ный служащий, находясь на службе, "лично и су­щественно" участвовал в качестве правительствен­ного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в от­ставку официально и в любой форме представлять чьи либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в последу­ющем. Этот запрет является постоянным и распро­страняется на действия перед любым ведомством, органом или судом, "в связи с любой процедурой, ходатайством, просьбой о предоставлении или ином определении, контракте, претензии, правовом спо­ре, расследовании или ином вопросе". Если быв­ший государственный служащий "лично и суще­ственно" не занимался данной процедурой, но та­кая процедура "фактически относилась к его офи­циальной ответственности в течение одного года до прекращения такой ответственности", такой быв­ший государственный служащий теряет право за­ниматься практикой указанного рода на период в два года. Бывший государственный служащий не имеет права в течение двух лет после выхода в отставку осуществлять представительскую деятельность при разрешении органами исполнительной власти кон­кретных проблем, которые относились к офици­альному ведению этого государственного служа­щего в течении года, предшествующего прекращению его службы в исполнительной власти. Двух­летний запрет распространяется и на бывших "старших чиновников" исполнительной власти. В течение одного года после выхода в отставку бывший государствен­ный служащий высокого ранга не имеет права; представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором он служил или каким-либо государственным служащим этого ведомства. Тем не менее закон разрешает делать исключения из этого широкого запрета по этике, распространяя его не на все ведомство. Чтобы предупредить распространение корруп­ции в органах исполнительной власти, закон запре­щает государственным служащим принимать "что-либо, представляющее ценность", от тех, кто заин­тересован в том, чтобы были приняты конкретные официальные решения или меры. Однако закон раз­решает ведомствам, которые осуществляют надзор засоблюдением норм по этике, "издавать разум­ные исключения в отношении таких правил''. В ча­стности, действие запретов на получение подарков не распространяется на: вознаграждения, получе­ние которого государственными служащими пред­писано законом, или любое иное благо, за которое получатель предоставляет законное встречное удов­летворение или на которое он иным образом правомочен; подарки или иные материальные блага, предоставляемые в связи с родством или иными личными, профессиональными или деловыми взаи­моотношениями, независимо от должностного поло­жения получателя; малозначительные блага, свя­занные с личными, профессиональными или дело­выми контактами и не создающие


29-04-2015, 03:25