Роль президента Российской Федерации в правотворчестве

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ ТАМОЖЕННАЯ АКАДЕМИЯ

Кафедра теории государства и права

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине "Конституционное право РФ"

на тему: «Роль президента Российской Федерации в правотворчестве»

Выполнил: слушатель Лисицына Наталья Сергеевна

3 курс очного отделения юридического факультета группа ЮФ-31

Дата получения кафедрой
"____ "__________ 2003 г.

Проверил:

Димитров Николай Николаевич

Оценка:

Подпись:

" " 2003г.

Москва 2003

Содержание

Введение

Правотворчество Президента РФ – сравнительно новое явление в правовом пространстве России. Оно выражается в издании актов президента и в сотрудничестве с Федеральным Собранием Российской Федерации.

Осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название «сдержки и противовесы». Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием РФ.

Президент наделён обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны и закреплены, ввиду отсутствия специального закона о президенте, в основном в статьях 83 – 90 Конституции РФ, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов.

В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативных правовых актах. Вместе с тем, практика идёт по этому пути. Например, право Президента РФ утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа «саморегулирования» Президентом своих полномочий. Но акты Президента РФ все больше принимаются по наиболее актуальным и не урегулированным вопросам.

Конституционными нормами впервые были установлены важнейшие принципы и пра­вила взаимоотношений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания, включая основы правового механизма и процеду­ры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе.[1]

Законодательную власть могут осуществ­лять только представительные органы. Никакие иные государственные структуры не могут творить законы. Принятие нормативных актов другими органами не превращает их в законодателя, поскольку ни "указное право", ни отмена действия норм закона Конституци­онным Судом в силу признания их неконституционны­ми не могут заменить законодательную деятельность парламента.[2] Но практика взаимоотношений Президента РФ с палатами Федерального Со­брания в законотворческой сфере, основанная на принципе разделения властей, показала за прошедшее с декаб­ря 1993 года время их достаточно высокую эффек­тивность.[3]

§1. Компетенция Президента в сфере правотворчества

Весьма обширна компетенция Президента РФ, дающая ему возможность участвовать в правотворчестве.

Указом от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Это Положение регламентирует обязанности всех участников законотворческой деятельности. В частности, указывается, что предложения о разработке законопроектов могут исходить от Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественных объединений и граждан.

В отличие от Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134).

Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето , т. е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.

К сфере исключительной компетенции Президента Российской Фе­дерации относится право роспуска Государственной Думы (ст. 84, 109, 111 и 117 Конституции), предполагающее непосредственное воздейст­вие главы государства на законодательный процесс.

Право Президента России на роспуск Государственной Думы дает возможность активно преодолевать тупиковые ситуации во взаимоот­ношениях парламента и Правительства, а Государственная Дума при­обретает полномочие корректировать состав Правительства, доводить свое мнение до Президента, обязанного рассмотреть позицию законо­дательной власти и принять одно из предусмотренных Конституцией решений.

Президенту принад­лежит также право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Фе­дерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. После выборов Государственная Дума со­бирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока.

Законодательная "ветвь власти", в свою очередь, имеет свои "формы влияния" на Президента, но это уже тема для другого исследования.

Исключительное право Президента — издавать указы и распоряже ния , юридическая природа которых Конституцией РФ не формализована и потому нуждается в тщательном изучении. Им будет посвящена отдельная глава.

Ежедневное сотрудничество Президента РФ с пала­тами Федерального Собрания обеспечивается с помощью его полномочных представителей в каждой палате — новый институт конституционного права, доселе неизвестный конституционной прак­тике России.

Эти полно­мочные представители представляют на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы внесенные Президен­том РФ законопроекты, выступают с обоснованием отклоне­ния Президентом принятых палатами законов. При рассмот­рении законопроектов в палатах Президентом назначаются официальные представители (как правило, из числа членов Правительства РФ); при внесении законопроектов о рати­фикации или денонсации международных договоров офици­альным представителем назначается Министр иностранных дел или один из его заместителей.

В действующем механизме взаимодействия Президента и Феде­рального Собрания важное место занимает обращение Президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиямио положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Такое обращение является не только исключительным правом Президента, но и, исходя из смысла ст. 84 Конституции РФ, его обязанностью.

Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти РФ и субъектов федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Здесь его компетенция прямо вытекает из статуса главы государства как гаранта Конституции РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Так, ч. 3 ст. 115, посвящённая Правительству РФ, устанавливает право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ.

По Конституции РФ Президенту РФ предоставлено пра­во урегулирования возникающих споров между субъектами Россий­ской Федерации или приведение в соответствие с Основным Законом или нормами международного права актов исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция РФ выразила это право в следующей формуле: “Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разно­гласий между органами государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти субъектов Российской Феде­рации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного реше­ния он может передать дело на рассмотрение соответствующего суда” (ч. 1 ст. 85).

§2. Полномочия Президента РФ в законотворческом процессе и их реализация

Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной думы и на прекращение её полномочий, так и на её законодательную деятельность.

Полномочия Пре­зидента РФ, вытекающие из различия конституционных функ­ций главы государства и парламента, в главном не конкури­руют с полномочиями представительного органа. Конститу­ция РФ проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом по­зволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса . А при условии ряда других полномочий – и участником правотворческого процесса в целом.

Поря­док взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ (разработка законо­проектов, использование права вето, подписания) регули­руется Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным указом Президента РФ.[4]

Одно из исключительных полномочий Президента России — право утверждать законы или отклонять их, право вето [5] (ст. 107 Конститу­ции). Это право присуще Президенту, как с парламентарной системой правления, так и президентской. Принятие закона Федеральным Соб­ранием и утверждение его Президентом подчеркивает внутреннее единство государственной власти и является выражением тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей.[6] Это право вето у Президента РФ – отлагательное.

Отлагательное вето Президента РФ Федераль­ное Собрание может преодолеть только квалифицированным боль­шинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих па­лат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента РФ в тече­ние семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право отлага­тельного вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам[7] (ст. 108 Конституции РФ).

Особая юридическая сила федеральных конституционных законов заключается и в том, что они принимаются обеими палатами Феде­рального Собрания: тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями — от общего числа депутатов Государст­венной Думы и не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены на новое рассмотрение в парламент. Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому парламен­том федеральному конституционному закону или нет, обязан в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции подписать и обнародовать его[8] .

Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием за­кона является одной из форм его участия в законодательной деятель­ности и завершающей стадией законодательного процесса, позволяет ему быть активным участником законодательного процесса. В то же время опыт последних пяти лет показывает, что вопросы взаимоотно­шений Президента, Государственной Думы, Совета Федерации на всех стадиях законодательного процесса недостаточно урегулированы фе­деральным законодательством. На это обратил внимание и Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию. В 1998 году, отметил Президент РФ, он подписал 193 федераль­ных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противо­речиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных наруше­ний, допущенных при их принятии. Президент обратил особое вни­мание на утверждение Государственной Думой и Советом Федерации федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками, и правовой нигилизм государственных чиновников[9] .

Вопрос о том, имеет ли право Президент РФ возвращать принятые па­латами Федерального Собрания законы без их рассмотрения, разъясня­ет Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. “О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации”. В этом документе дается оп­ределение понятия “принятый федеральный закон" и указывается че­тыре нарушения, при которых Президент может вернуть федеральный закон без его рассмотрения в Государственную Думу. Это может про­изойти в следующих случаях:

- непрерывности законодательного процесса;

- несоблюдении сроков направления принятого федерального закона Президенту;

- если нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона;

- если установленные Конституцией требования к принятию феде­рального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Так, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе РФ обобщая практику рассмотрения и принятия федеральных законов Государственной Думой, называет семь нарушений установленных Конституцией РФ условий и процедур принятия федеральных законов, являющихся причиной для возвращения закона без рассмотрения:

1) законопроект внесен ненадлежащим субъектом;

2) отсутствует заключение Правительства в необходимых для этого случаях;

3) закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обя­зательным;

4) нарушены сроки направления закона в Совет Федерации, рас­смотрения в Совете Федерации и направления Президента на промуль­гацию;

5) федеральный конституционный закон принят по вопросу, не пре­дусмотренному Конституцией Российской Федерации;

6) процедура голосования в палате Федерального Собрания ставит под сомнение результаты волеизъявления палаты (прежде всего по количеству голосов, установленному Конституцией для принятия закона);

7) текст присланного для подписания и обнародования закона не соответствует тексту, за который голосовали депутаты[10] .

Однако, как отмечает представитель Президента РФ в Государственной Думе, из этих семи пунктов наиболее показательными являются 6 и 7.

Часть 2 статьи 107 Конституции России установила, что Президент России в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный закон. Двухнедельный срок для подписания Президентом закона ус­тановлен Конституцией для ознакомления с его содержанием специа­листов аппарата Президента.

К числу исключительных полномочий Президента РФ, прежде всего, относится право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Нормативное содержание этого права раскрывается в статье 84 Конституции РФ, где нормируется право главы государства вносить законопроекты в Государственную Думу. Наличие такого права не лишает Президента РФ возможности вы­ступить с законодательным почином. Но в первом случае инициатива Президента порождает обязанность Государственной Думы рассмот­реть внесенный им законопроект, причем Регламент Государственной Думы предусматривает, что внесенные Президентом законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первоочередном порядке.

По поручениям Президента РФ или Руководителя Администрации Президента РФ главные управления Президента РФ, иные подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов федеральных законов, которые предполагаются к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ.

Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в про­цессе принятия закона о поправке к Конституции РФ (главы 3-8). Согласно статье 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ и статьей 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона.

Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона, подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поп­равке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее, чем 2/3 субъектов Федерации.

Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом РФ в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.

Президент обращается к Федеральному Собранию с еже­годными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими послания­ми не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Кстати, такие послания в присутствии Президента не обсуж­даются.

Президент России обращается с посланиями к Федеральному Соб­ранию лично. Послание Президента не является обязательным для ис­полнения Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер, содержит законодательные инициативы Президента, а также его видение перспектив развития конституционного строя России, взаимоотношений России со странами СНГ и другими государствами мира. Так, 24 февраля 1994 г. Президент обратился с Посланием к Фе­деральному Собранию по вопросам укрепления Российского государ­ства, основных направлениях внутренней и внешней политики. Это было первое после принятия Конституции России Послание Прези­дента Федеральному Собранию.

Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране: в 1994 г. — “Об укреплении Российского государства”; в 1995 г. — “О действенности государственной власти в России”; в 1996 г. — “Россия, за которую мы в ответе”; в 1997г. — “Порядок во власти — порядок в стране”; в 1998г. — “Общими силами — к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”; в 1999 г. — “Россия на рубеже эпох” и так далее.

Таким образом, ежегодные послания Президента России Федераль­ному Собранию — это программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодатель­ных инициатив Президента по укреплению правового государства. По­слание, не являясь обязательным для Федерального Собрания, тем не менее, учитывается парламентом при принятии пакета законодательных актов. Первыми, в частности, были приняты законы о статусе депута­тов Федерального Собрания, о Конституционном Суде России и ряд других. Послание оказывает большое влияние на общественное мнение в стране, о чем свидетельствует Послание Президента Российской Фе­дерации Федеральному Собранию в марте 1999 г.[11]

Кроме того, ежегодное послание Президента России - особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента.

§3. Правовые акты Президента РФ и их юридическая природа

Многогранная деятельность Пре­зидента РФ осуществляется через правовые акты, издаваемые им в соответствии со статьей 90 Конституции РФ.

Президент Российской Федерации издает правовые акты (указы и распоряжения), которые по своим правовым свойствам делятся на нормативные и индивидуальные. К правовым актам относятся указы и распоряжения – содержащие правовые нормы, будучи обнародованными они приобретают государственно-властный характер, т.е. становятся обязательными для исполнения либо всеми гражданами (нормативные акты) или должностными лицами, государственными органами (индивидуальные акты).

Нормативные акты Президента РФ содержат нормы права, регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, индивидуальные (правоприменительные) — носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления[12] . Они вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если при принятии акта не установлен иной срок.

К индивидуальным актам могут относиться указы и распоряжения Президента РФ, которые касаются конкретных отношений или лиц. Например, указы Президента РФ о присвоении различных почетных званий конкретным деятелям науки, искусства и так далее. Такого рода указы не содержат каких-либо общих правил, т.е. юридических норм. Указы и распоряжения Президент Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России. Издаваемые Президентом правовые акты не должны противоречить Конституции и федеральным


29-04-2015, 03:27