Роль президента Российской Федерации в правотворчестве

Ненормативный (правоприменительный) указ представляет собой форму выражения властных полномочий Президента РФ по конкретным вопросам, рассчитан на однократную реализацию и всегда персонифицирован. Согласно пункту 3 распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993 г. “О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации” ненормативные указы издаются по вопросам, касающимся назначения и освобождения от должности руководителей ис­полнительной власти и администрации Президента РФ, приобретения гражданства, предоставления политического убежища, награждения госу­дарственными наградами, присвоения классных чинов, почетных званий, высших воинских и специальных званий, помилования и др.

Правовые акты Президента РФ являются подзаконными актами. В Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не называются подзаконными актами, но они таковыми яв­ляются, ибо, с одной стороны, указы и распоряжения Президента РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, с другой стороны. Они являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Понятие «на всей территории Российской Федерации» означает, что указы и распоряжения главы государства обязательны не только в отноше­нии лиц, непосредственно подчиненных ему, но и в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом критерием законности акта Президента РФ и соот­ветственно обязательности его исполнения является не только не противоречие Конституции и федеральному законодательству, но и отнесение регулирования соответствующих отношений к исключительной компе­тенции Российской Федерации либо к совместной компетенции с ее субъ­ектами. При этом, если по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения акты субъекта Федерации противоречат акту Президента Российской Федерации (при отсутствии соответствую­щего федерального закона), то действует акт Президента Российской Федерации.

Обязательность актов Президента РФ для исполнения на всей территории страны обеспечивает управляемость государством, дает в руки Президента РФ рычаги сохранения единства и целостности Российской Федерации. Прин­цип обязательности актов главы государства распространяется как на госу­дарственных служащих, так и на граждан, хотя в отношении последних право Президента РФ регулировать отношения, устанавливать права и обязан­ности ограничено. По общему правилу такое регулирование осуществляет­ся главным образом посредством федеральных законов. Однако посколь­ку до настоящего времени законодательная база не в полной мере отвеча­ет потребностям развития страны, в короткие сроки сменившей свой го­сударственный и общественный строй, постольку нормативные акты гла­вы государства способствуют восполнению правовых пробелов. Они не заменяют собою законы, а только служат временным правовым средст­вом компенсации отсутствия правового регулирования в той или иной сфере.

Принцип обязательности нужно относить только к актам, носящим нормативный и индивидуальный характер, так как к некоторым актам Президента принцип обязательности не применим. Например, послание Федеральному Собранию РФ, но его и правовым можно назвать с трудом.

Нормативные указы Президента обязательны для Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. Это даёт основания рассматривать Президента РФ "как верховного руководителя исполнительной власти, даже как её фактического главу"[13] , многие исследователи последовательно придерживаются такого подхода и относят главу государства к исполнительной власти практически при любой форме правления.

В условиях разделения властей глава государства является таким же подконтрольным в правовом отношении субъектом власти, как и все ос­тальные властные структуры. Значит его деятельность, а следовательно, и его правовые акты могут быть подвергнуты проверке на соответствие Конституции РФ и федеральным законам.

Прежде всего, конституционность его нормативных актов может быть проверена Конституционным Судом Российской Федерации. И если он приходит к выводу о неконституционности такого акта, последний утрачи­вает силу и не подлежит применению. При этом не требуется, чтобы Президент РФ сам отменял такой акт. Но в отдельных случаях это происходит в качестве своеобразной морально-политической поддержки решения Кон­ституционного Суда.

Существуют в судебной практике и дела об оспаривании отдельных нормативных указов Президента страны как нарушающих, по мнению зая­вителей, их права и свободы. Однако до сих пор не разрешен окончательно вопрос о том, должны ли быть подведомственны судам общей юрисдикции нормативные акты Президента Российской Федерации, учитывая, что рас­смотрение таких актов относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Соотношение актов Президента РФ и нормативно-правовых актов субъектов Федерации представляет собой большую проблему.

Исходя из того, что Конституционным Судом РФ за Президентом РФ признано право издавать указы по вопросам, требующим законодательного решения, соотношение указов Президента РФ и актов органов государственной власти субъектов Федерации можно признать аналогичным соотношению между актами субъектов и федеральными законами.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения России и ее субъектов. Таким образом, акты органов государственной власти субъектов Федерации должны соответствовать нормативным указам Президента РФ, временно заменяющим закон. По предметам совместного ведения указы Президента будут действовать до принятия как федеральных законов, так и законов субъектов РФ.

На сегодняшний день остается актуальной проблема соотношения нормотворческих указов с федеральными законами. Но считается, что по юридической силе акты Президента РФ занимают промежуточное положение между федеральными законами и актами Правительства.

Таким образом, выделяются:

1) акты Президента Российской Федерации, к которым относятся указы и распоряжения, а также концепции, программы, положения и доктрины, утверждаемые указами;

2) официальные документы главы государства — запросы, заключения, письма, заявления.

Особой разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию.

По юридической силе акты главы государства принято делить на нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. Указы ненормативного зна­чения издаются о назначении того или иного лица на определенную должность. Указами так же назначаются на должность и освобождаются от нее полномочные представители в регионах Российской Федерации.[14] Указами оформляются и другие решения индивидуального харак­тера, прежде всего в экономической сфере, например в сфере управления федеральной собственностью.

Нормативный указ Президента РФ — это юридический акт главы государства, содержащий в себе общеобязательные правила поведения, направленный на урегулирование широкого круга общественных отношений, рассчитанный на постоянное, либо длительное действие и адресованный неопределенному кругу субъектов.

Указами главы государства оформляются решения нормативного харак­тера, решения о назначении и освобождении от должности руководителей в системе федеральной исполнительной власти и некоторых должностных лиц в составе Администрации Президента Российской Федерации, о граж­данстве, предоставлении политического убежища, награждении государст­венными наградами, присвоении высших воинских и высших специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, о поми­ловании. Указ может носить и правоприменительный характер, а значит, не иметь нормативного значения, то есть быть индивидуальным.

Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.

По сложившейся конституционной практике Президент РФ издаёт указы не только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами, но и в случае пробелов в российском законодательстве. В условиях недостаточности правовой базы это особенно актуально. Динамика проис­ходящих в стране социально-экономических процессов настолько велика, что законодательный орган – Государственная Дума РФ, ввиду длительности процесса законотворчест­ва, не успевает регулировать все актуальные проблемы. Это приходится делать Президенту страны, разумеется, при соблюдении принципа непротиворечия его актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Возникает вопрос: а какова с точки зрения законности такое издание Президентом РФ нормативных актов, направленных на восполнение пробелов в праве?

Законность такого способа восполнения Президентом Российской Фе­дерации пробелов в праве подтвердил Пленум Верховного Суда Российской Федерации. В своем постановлении от 31 октября 1995г. он установил: «Нормативные указы Президен­та Российской Федерации как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоре­чат Конституции Российской Федерации и федеральным законам».[15] Это установ­ление весьма важно, поскольку мало, чтобы органы исполнительной вла­сти и должностные лица исполняли нормативные акты Президента. Необ­ходимо, чтобы судебная власть признавала эти акты в качестве юридиче­ской основы при разрешении конкретных ситуаций, в том числе в случае правовых споров.

Кроме того, указы можно классифицировать на: постоянные и временные. Указы “постоянные” издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, “временные” — для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. К последней разновидности можно отнести указы о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения в случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии и чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания (ст. 87, 88 Конституции РФ).

Порядок подготовки указов и распоряжений Президен­та РФ, предусматривающий согласование в Правительстве РФ и Администрации Президента, с помощниками Прези­дента и юридическую экспертизу, установлен распоряже­нием Президента РФ.[16]

Внесенный проект указа или распоряжения Президента РФ после прохождения необходимых согласований в Правительстве РФ и Администрации Президента РФ направляется на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а затем в Канцелярию Президента РФ для согласования с соответствующим помощником Президента РФ.

Согласованные с Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и помощниками Президента РФ проекты указов и распоряжений Президента РФ представляются непосредственно заведующим Канцелярией Президента РФ Руководителю Администрации Президента РФ, который принимает решение о готовности проекта к представлению Президенту РФ либо о необходимости доработки проекта.

Проекты указов и распоряжений, переданные Президенту РФ с нарушением установленного вышеуказанным распоряжением порядка и подписанные Президентом РФ, выпускаются Канцелярией Президента РФ только после прямого указания Президента РФ Руководителю Администрации Президента РФ или заведующему Канцелярией Президента РФ.

Согласно пункту “б” статьи 86 и пункту “д” статьи 84 Конституции РФ законы и отдельные международные договоры подписываются российским Президентом собственноручно. Указы и распоряжения также визируются лично главой государства, что является логическим следствием положений ст. 90 Конституции РФ. Факсимильная печать используется в исключительных случаях с раз­решения Президента РФ (обычно Руководителем Администрации) для удостоверения подлинности приветствий, поздравительных адресов.

Правовые акты Президента РФ подлежат обя­зательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, состав­ляющие государственную тайну, или сведения конфиден­циального характера. Акты Президента РФ публикуются в официальных источниках - "Российской газете" и "Собрании законодательства Россий­ской Федерации" в течение десяти дней после их подписа­ния. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Такой строгий порядок, установленный Указом[17] Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", имеет значение для единообразного применения актов главы государства по всей территории страны.

Распоряжение — это акт инди­видуального организационного характера. Распоряжениями Президента оформляются, как правило, решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопро­сам работы Администрации Президента Российской Федерации.

Кроме актов, проанализированных выше, Президент РФ, реали­зуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В известной степени, запрос является актом главы государства, поскольку он предусмотрен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 125), имеет обязывающую силу для органа конституционного контроля и порождает в Конституционном Суде правотворческий и правоприменительный процесс. В качестве одного из видов документов Президента РФ могут рассматриваться заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой.

В виде писем Президент РФ оформляет законодательную инициативу, отлагательное вето, предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост председателя Правительства РФ, председателя Центрального банка России, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка — перед нижней палатой и Генерального прокурора — перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.

Заключение

Участвуя в законодательном, а при наличии полномочий по изданию правовых актов, Президент РФ обладает широким диапазоном средств и форм участия в правотворческом процессе. В сотрудничестве с Федеральным Собранием РФ Президент РФ становится непосредственным участником законотворческого процесса, это вы­ражается:

1) в наличии у него права законодательной инициативы и права на вне­сение предложений о поправках к Конституции РФ;

2) в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания;

3) в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения;

4) в работе согласительных комиссий с участием представителей главы государства;

5) в его праве налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок их принятия;

6) в промульгации законов.

Активная и порой решающая роль Президента РФ в законотворческом процессе часто приводит к конфронтации между главой государства и парламентом. В результате принимаются несовершенные, юридически не обоснованные законы. Поэтому необходимо в интересах защиты конституционного строя и обеспечения экономической стабильности России:

- разработать конкретные механизмы законодательного сотрудничества;

- принять закон о правовом регулировании законодательного процесса в Российской Федерации;

- внести изменения в регламенты палат Федерального Собрания.

Вместе с тем, в настоящее время необходима более тесная координация Президентом РФ структур исполнительной власти, чтобы упорядочить законопроектную работу, исключить дублирование, распыление сил.

Президенту РФ отводится особая роль в механизме государственной власти, а следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты государственной деятельности, носит комплексный характер.

Можно утверждать, что бóльшая часть функций главы государства реализуется посредством издания им правовых актов, которые различаются:

1) по форме: указы и распоряжения, а также программы, концепции, положения и доктрины, утверждаемые указами;

2) по юридической силе: нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы.

Указы Президента РФ должны носить характер подзаконных актов, но в современных условиях, когда многие вопросы требуют оперативного законодательного решения, глава государства издает указы, восполняющие пробелы в праве. Данные полномочия должны быть делегированы Президенту РФ парламентом, а "законодательные" указы будут утрачивать свою силу с принятием соответствующих федеральных законов. Однако это предложение необходимо оформить на конституционном уровне. Не менее значима и проблема соотношения актов Президента и решений Правительства РФ. Очевидно, что в отношении исполнительной власти глава государства обладает наибольшим объемом полномочий. В иерархии нормативных правовых актов постановления Правительства стоят ниже указов Президента РФ, поскольку первые издаются на основании и во исполнение вторых. Кроме того, правительственные акты, в случае противоречия их указам, могут быть отменены главой государства.

Переплетение функций Президента и Правительства порождает коллизии, как в правотворческой, так и в правоприменительной практике. Поэтому необходимо сбалансировать полномочия двух этих органов власти и внести соответствующие изменения в Конституцию РФ, закрепив за Правительством РФ право, самостоятельно издавать постановления и распоряжения в сфере экономики, науки, культуры, образования, природопользования, охраны окружающей среды, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной сфере, но с обязательным уведомлением об этом главы государства. Президент РФ как глава федеративного государства обладает достаточным объемом полномочий во взаимоотношениях с субъектами Федерации.

Акты органов законодательной власти субъектов Президент РФ не управомочен ни приостанавливать, ни отменять, но как гарант Конституции РФ он использует различные механизмы воздействия на правотворчество региональных представительных органов.

В заключение нужно отметить, что акты Президента РФ, как и все действующие нормативные акты Российской Федерации, нуждаются в систематизации. Указы и распоряжения необходимо обобщить и издать в виде отдельного сборника. Такая мера позволила бы устранить имеющиеся противоречия между актами главы государства, исключить их дублирование и будет способствовать их большей согласованности.

Список используемой литературы

1. Колесников Е.В. Закон как основной источник конституционного права Российской Федера­ции // Личность и власть: Конституционные вопросы: Межвузовский сборник научных работ. Ростов-на-Дону, 1995.

2. Коптелевская И. Конституционные законы - новое явление в за­конодательстве России // Вестник Конституционного Суда. 1994. № 1.

3. Котенков А.А.. Президент - парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе. Государство и право, 1998, №9, №10

4. Лазарев В.В. Научно-практический комментарий Конституции РФ 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Спарк, 2001.

5. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики. – М., Закон и право, 2000.

6. Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория. Государство и право, 2001, №3

7. Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Российское право. 1997. № 2.

8. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. – Москва, 1996.

9. Окуньков Л А., Рощин В.А. Вето Президента. М., 1999.

10. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: Россия на рубеже эпох // Российская газета 1999. 31 марта

11. Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. – Саратов, 2000.

12. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.

13. Суворов В.Н. Основы государства и права: Учебное пособие для поступающих в юридические вузы / Под ред. Академика О.Е.Кутафина. - 7-е издание. - М.: Юристъ, 2000.

14. Теория государства и права/Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999.

Используемые правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

2. Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе" (с изм.


29-04-2015, 03:27