Понятие, назначение и правовая основа паспортной системы Российской Федерации

Правила регистрационного учета.

Всеобщая паспортизация граждан нашей страны органично свя­зана сих регистрацией по месту постоянного и (или) временного проживания. Только совмещение в рамках паспортного режима паспортизации и регистрации позволяет решить те задачи, ради которых он введен: органично сочетать интересы граждан и государства при реализации гражданами права на свободу передвижения и иных прав.

Регистрационный учет граждан России в 1993 г. пришел на смену существовавшей с 1932 г. в стране прописке. Он во многом (однако не полностью) отличается от прописки. Во-первых, прописка имела разрешительный характер, государственные органы давали разрешение на прописку, а значит, и разрешение на проживание в населенном пункте, или отказывали в этом. Регистрационный учет носит, как правило, уведомительный характер, гражданина обязаны зарегистрировать по месту проживания, если он обратился с таким заявлением и если отсутствуют установленные законом обстоятель­ства, при наличии которых в регистрации может быть отказано. Ины­ми словами, регистрация расширила реальные административно-пра­вовые гарантии для реализации гражданами конституционного права на свободу передвижения внутри страны.

Во-вторых, принятым в 1993 г. Законом «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пре­бывания и жительства в пределах Российской Федерации» четко установлено, что это право граждан России может быть ограничено только в соответствии с федеральными законами:

• в пограничной зоне;

• в закрытых административно-территориальных образованиях;

• в зонах экономического бедствия;

• на территориях, где введены режимы особого, чрезвычайного и военного положения.

Соответственно можно различать общий и специальные паспортно-регистрационные режимы.

В-третьих, все нормативные акты, регулирующие регистрацион­ный учет граждан, сейчас являются гласными, доступными для граж­дан. Названный выше Закон, конкретизирующие его Правила реги­страции и снятия граждан Российской Федерации с регистрацион­ного учета, утвержденные 17 июля 1995 г. Правительством России, соответствующие инструкции МВД опубликованы в газетах, много­численных сборниках законодательства и других изданиях.

Иными словами, все действующие правила учета открыты, каж­дый желающий может ознакомиться с ними — и что тоже очень важно — основные вопросы регистрационного учета граждан впервые решены Законом, а подзаконные акты лишь конкретизируют их исходя из духа и буквы Закона.

В-четвертых, в России резко расширилась судебная защита прав граждан, и споры граждан с государственной администрацией по поводу регистрации в последние годы нередко решаются в судебном порядке. А граждане вправе обжаловать в суд соответствующие дей­ствия властей.

Обязанность граждан России соблюдать правила регистрации по месту проживания внутри страны включает в себя обязанности:

• регистрироваться по месту жительства;

• регистрироваться по месту временного пребывания;

• не допускать проживания на занимаемых жилых помещениях граждан РФ без паспорта, без регистрации;

• принимать меры для своевременной регистрации приглашенных ими иностранных граждан и лиц .без гражданства. Регистрация граждан по месту жительства и временного пре­бывания существует параллельно с регистрацией актов гражданс­кого состояния (рождений, заключения брака, перемены имени и др.). Оба вида регистрации являются государственными, связаны с важными юридическими фактами в жизни граждан, но они отлича­ются по содержанию юридических фактов, процедуре и правовой основе. И осуществляют их разные уполномоченные государством органы.

Регистрацию по месту проживания граждан осуществляет ОВД, а в тех населенных пунктах, где их нет — органы местного самоуп­равления. Отказ в регистрации гражданин вправе обжаловать в вы­шестоящий орган или в суд.

Закон определяет «место жительства» как жилой дом, квартиру, иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преиму­щественно проживает в качестве собственника, по договору найма, поднайма, аренды или на ином законном основании.

Можно различатьпервичное и вторичное вселение на жи­лую площадь, хотя в нормативных актах эти термины не использу­ются. Под первичным в данном случае понимается вселение на жилую площадь ее собственников, а также граждан, получивших ее на условиях найма, аренды, право которых на вселение признано судом. А под вторичным понимается вселение на основе договора с нанима­телем жилого помещения.

В соответствии с общим паспортно-регистрационным режимом гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место обратиться к лицам, ответственным за регистрацию. Основанием для первичного вселения является пра­во собственности или предоставленное организацией, собственником право и оформленное договором, ордером право найма. Основанием для регистрации является:

• заявление о регистрации по месту жительства;

• документ, подтверждающий право на первичное вселение соб­ственников, лиц, названных в ордере, договоре;

• документ, удостоверяющий личность регистрируемого: паспорт; свидетельство о рождении — для лиц, не достигших 14-летнего возраста; удостоверение личности — для военнослужащих (офи­церов, прапорщиков, мичманов); военный билет — для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или по контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы; иные выдаваемые ОВД документы, удостове­ряющие личность гражданина;

• военный билет или иной документ, свидетельствующий об отно­шении гражданина к воинской обязанности.

В утвержденной МВД РФ 23 октября 1995 г. «Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистра­ционного учета...» сказано (п. 4.2), что граждане, снявшиеся с реги­страционного учета по последнему месту жительства, представляют кроме того листки убытия, выданные им при снятии с учета. Если гражданин не снялся с учета по прежнему месту жительства, это не является основанием для отказа в регистрации по новому месту жи­тельства. В таком случае ОВД обязано направить соответствующие документы в ОВД, где гражданин состоит на учете, с целью снятия его с регистрации.

Не могут служить основанием для отказа в регистрации дефек­ты паспорта (владелец своевременно не заменил его, он имеет меха­нические повреждения и т. д.), если в нем нет подделок.

При вторичном вселении к заявлению кроме того должно быть приложено ходатайство лица, предоставляющего жилую площадь в поднаем, подписанное всеми совместно проживающими с ним совер­шеннолетними членами его семьи, в том числе и бывшими членами семьи.

Заявление о регистрации и прилагаемые к нему документы пред­ставляются уполномоченным лицам жилищно-эксплуатационных орга­низаций, собственникам жилья, которые в течение трех дней (конечно, рабочих!) оформляют листки прибытия и иные документы, а затем передают документы в паспортно-визовую службу ОВД. При отсут­ствии всех необходимых документов, являющихся основанием для регистрации, ОВД представленные документы возвращает.

Явка граждан в паспортно-визовую службу для оформления регистрации не обязательна, но лица, имеющие судимость, должны прийти в территориальный орган внутренних дел. В трехдневный срок со дня получения документов ОВД регистрирует гражданина или отказывает в этом.

За регистрацию гражданин обязан уплатить государственную пошлину в размере 1% МРОТ. Кроме того, гражданин оплачивает бланки листков прибытия. В совместном Постановлении Прави­тельств Москвы и Московской области от 26 декабря 1995 г. (в редакции Постановления от 6 мая 1997 г.) «О регистрации и сня­тии граждан Российской Федерации с регистрационного учета...» сказано: «Установить плату за оформление материалов регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, использование при этом бланков служебных документов — в размере 5% минимально­го размера оплаты труда».

Известно, что право собственности включает право владения, пользо­вания и распоряжения имуществом. Поэтому только в случаях, уста­новленных федеральным законом, собственнику может быть отказано в регистрации, то есть в признании за ним права владеть и пользоваться жилым помещением. Так, Верховный Суд РФ считает, что «отказ в регистрации гражданина по месту жительства на жилой площа­ди, полученной в порядке наследования, по мотиву реконструкции или сноса дома неправомерен» Рассмотрев конкретное дело, судебная коллегия по гражданс­ким делам Верховного Суда РФ 25 ноября 1997 г. указала:

Права и свободы граждан могут быть ограничены только федераль­ным законом и только в той мере, в какой необходимо для достижения целей, перечисленных в части 3 статьи 55 Конституции. Ограничение конституци­онного права любыми способами (как введение прямых запретов, так и установленных косвенных ограничений) в законах и иных правовых актах субъектов Российской Федерации недопустимо.

Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граж­дан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребы­вания и жительства в пределах Российской Федерации» прописка граждан заменена на их регистрацию по месту жительства.

На основании статьи 6 вышеуказанного Закона собственник жилого помещения в Москве, избравший его местом своего жительства, должен заре­гистрироваться в органах регистрационного учета, а этот орган обязан зареги­стрировать его не позднее трех дней со дня предъявления документов[2] .

Основанием для отказа в постоянной регистрации могут быть обстоятельства, при наличии которых регистрация, то есть легализа­ция места жительства, нарушила бы действующие федеральные зако­ны или решения судов. Например, если на сдаваемое собственником на условиях найма жилое помещение наложен арест, в судебном по­рядке признано невозможным совместное проживание лица, лишен­ного родительских прав, с несовершеннолетними детьми, судом выне­сено" решение о выселении без предоставления жилой площади. Нельзя регистрировать граждан, если дом (жилое помещение) занят или по­строен самовольно, грозит обвалом, то есть находится в крайне аварийном состоянии. В регистрации может быть отказано, если пред­ставленные документы подделаны, содержат неправильные сведения. Например, ордер, договор в установленном порядке признаны недей­ствительными или при оформлении договора нарушены требования закона.

При вторичном вселении на жилую площадь основанием отказа, кроме того, может быть нарушение требований ст. 77 Жилищного кодекса РСФСР. Эта норма запрещает сдачу жилой площади в поднаем в случаях:

1) если в результате вселения поднанимателя размер жилой площади, приходящейся на каждого проживающего, окажется менее установленной нормы[3] .

2) если в нем проживают лица, страдающие тяжелыми формами неко­торых хронических заболеваний (пункт 3 статьи 36);

3) без согласия других нанимателей и совершеннолетних членов их семей, проживающих в одной квартире.

Эти ограничения не распространяются на супругов, несовершен­нолетних детей, поскольку они вселяются не на условиях поднайма.

Названные выше ограничения и некоторые иные перечислены в ст. 12 и 21 Правил регистрации и снятия с регистрационного учета, утвержденных 17 июля 1995 г. Правительством России.

Конституционный Суд России 2 февраля 1998 г. принял поста­новление по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета. Конституционный Суд признал пункты 10, 12 и 21 Правил не соответствующими ст. 27 и 55 Конституции России.

Регистрация — один из важнейших способов государственного регулирования общественных отношений, обеспечения прав граждан и защиты публичных интересов. В России существует регистрация граждан, сделок с недвижимостью, юридических лиц, транспортных средств, общественных объединений и т. д. Она призвана легально подтвердить факт, а при этом следует проверить достоверность сведе­ний, содержащихся в документах, необходимых для официального удо­стоверения фактов. Необходимо установить, соответствуют ли эти сведения действительности на данный момент, правильно ли оформ­лены документы. Без этого государственная регистрация бесполезна и даже вредна, так как государством будут признаваться и факты, которые не соответствуют действительности или закону. Органы, осу­ществляющие регистрационный учет граждан, обязаны проверить ка­чество представленных им документов: правильность их оформления, полноту, истинность, актуальность содержащейся в них информации.

Место пребывания — это гостиница, дом отдыха, больница, дру­гое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно.

Лица, прибывшие для временного проживания в жилых поме­щениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны регистрироваться в соответствующем населенном пункте.

Если по месту жительства граждане регистрируются на неопре­деленный срок, то по месту пребывания — на определенный (на время командировки, лечения, учебы в вузе и т. п.). Срок временного пребывания зависит от волеизъявления гражданина, и это не связано с наличием у него жилого помещения. По заявлению гражданина срок может быть продлен.

Главное же отличие регистрации по месту пребывания состоит в том, что она производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства. И, покидая место пребывания, граждане не снима­ются с учета.

Регистрация по месту жительства оформляется путем простав­ления в паспорте штампа и записи в нем адреса места жительства гражданина. А при регистрации по месту пребывания выдается сви­детельство о регистрации по месту пребывания. В паспорте никакие отметки об этом не делаются. Лиц, размещенных в гостиницах, сана­ториях, домах отдыха, пансионатах, больницах и иных учреждениях, предназначенных для временного проживания, регистрирует по их прибытии администрация на основании паспортов и иных докумен­тов, удостоверяющих личность. Вместо свидетельства о регистрации им могут выдаваться иные документы: карта гостя, курортная книжка и т. д.

Процедура регистрации тех, кто временно проживает в кварти­рах (своих или чужих) такова. Гражданин в 3-дневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничные дни) обязан предста­вить лицам, ответственным за регистрацию:

• документ, удостоверяющий личность;

• документ, являющийся основанием для временного проживания в соответствующем помещении (договор найма, заявление лица, предоставляющего жилую площадь, и т. п.);

• заявление о регистрации по месту пребывания.

Эти документы ответственные лица или сами прибывшие в трех­дневный срок передают в ОВД, который тоже в течение трех дней обязан зарегистрировать гражданина или отказать ему и вернуть по­лученные документы. Основаниями для отказа могут быть те же самые обстоятельства, что и при отказе в регистрации по месту жи­тельства лиц, заключивших договор поднайма.

Регистрация иностранных граждан и лиц без гражданства, вре­менно находящихся в России, регулируется пока еще действующими «Правилами пребывания иностранных граждан в СССР», утверж­денными Советом Министров СССР 26 апреля 1991 г., законами или актами глав исполнительной власти субъектов Федерации.

Временно пребывающие в Россию иностранные граждане и лица без гражданства подлежат регистрации в пунктах прибытия в тече­ние трех суток, исключая праздничные и выходные дни. По этому признаку всех этих лиц можно поделить на пять категорий:

1) освобожденные от регистрации (лица, не достигшие 18 лет, туристы, транзитные пассажиры, члены парламентских и пра­вительственных делегаций и др.);

2) регистрируемые в МИДе (лица, имеющие дипломатические и служебные паспорта, и др.);

3) регистрируемые в российских принимающих организациях;

4) регистрируемые в гостиницах;

5) регистрируемые в ОВД.

Иностранцы и лица без гражданства после переезда на терри­торию другого субъекта Федерации обязаны регистрироваться и там.

Можно различать лиц, получивших визу на въезд, и тех, кто использовал право на безвизовый въезд. При визовом режиме въезда гражданин регистрируется на срок, не превышающий времени, указанного в визе на въезд. ОВД вправе продлить визу, а значит, и срок пребывания. Регистрация производится путем оттиска штампа и записи в заграничном паспорте.

В июне 1997 г. был принят закон г. Москвы «Об условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право на без­визовый въезд в Россию». По этому закону регистрация иностранных граждан по месту пребывания производится на срок не более шести месяцев в календарном году, студентов дневных отделений вузов — на срок обучения, прибывших на работу — на срок трудового дого­вора. Регистрация граждан, поселяющихся в гостиницах, домах отды­ха, помещенных в больницы, производится администрациями этих учреждений. Все остальные обязанные регистрироваться граждане делают это в ОВД. О регистрации по месту пребывания выдается свидетельство установленного образца. В связи с этим с иностран­ных граждан, воспользовавшихся безвизовым режимом въезда, взи­мается плата в сумме трех МРОТ.

В соответствии с действующими правовыми нормами снятие с регистрации — это скорее право, нежели обязанность гражданина.

Органы внутренних дел снимают с регистрации по месту жи­тельства лиц, подавших заявления о регистрации по новому месту жительства. Призванные на военную службу снимаются с регистра­ционного учета на основании сообщений военкоматов, осужденные к лишению свободы — на основании вступившего в законную силу приговоров судов.

Если граждане, выбывающие на новое место жительства, хотят сами сняться с регистрационного учета по последнему месту житель­ства, они должны подать об этом заявление в произвольной форме лицам, ответственным за соблюдение правил регистрации. К заявле­нию необходимо приложить документ, удостоверяющий личность его автора. В заявлении должен быть указан адрес, по которому лицо выбывает.

Снятие с регистрационного учета граждан, обязанных состоять на воинском учете, осуществляется после их снятия с воинского учета. Ответственные лица обязаны передать в трехдневный срок за­явление и документы в ОВД. Сотрудники ОВД тоже в трехднев­ный срок снимают граждан с регистрационного учета путем простав­ления в их паспортах штампов и записи.

Если при регистрации заполняются листки прибытия, то при снятии с нее — листки убытия. В ОВД в листках убытия лиц, имеющих судимость, проставляется условная отметка «17». Листки убытия и прибытия заполняются для статистического и иных учетов, адресно-справочной работы.

Лица, состоящие на учете по месту пребывания, автоматически считаются снятыми с учета по окончании срока, на который они были зарегистрированы или со дня выбытия из гостиницы, дома отдыха, санатория, больницы и других подобных учреждений.

Право на получение заграничного паспорта.

Часть 2 ст. 27 Конституции России гласит: «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Административно-правовые гарантии этого права установлены Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[4] . В соответствии с этим законом 21 декабря 1997 г. Президент России издал Указ, в п. 1 которого сказано: «Ввести в действие паспорт гражданина Российской Федерации, дипломатический паспорт, слу­жебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка), являющиеся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за ее пределами». Названные правовые акты, а также ряд постановлений Правительства России, приказов МВД РФ образуют административно-правовую основу ре­ализации российскими гражданами права на свободу покидать страну и возвращаться в нее.

Все четыре вида


29-04-2015, 03:22