Теория правового государства в дореволюционной России

событий крестьяне получали более выгодные условия.

Значение реформы, несомненно, велико. Она была крупным шагом в переходе России к буржуазному развитию, хотя проводилась бюрократической верхуш­кой, что и определило сохранение феодальных пере­житков. Пережитки эти стимулировали обострение классовых противоречий в новых буржуазных услови­ях. Россию ожидали новые революционные ситуации.

Дворяне. Потеряв власть над крестьянами, многие дворяне обуржуазивались и вступали на путь капита­листического предпринимательства. Часть дворян ра­зорялась и продавала земли. Тем не менее при общем сокращении помещичьего землевладения к концу XIX в. 30 тыс. дворян-помещиков владели 70 млн. га земли.

Основные привилегии дворянства — сословные зва­ния, титулы, наличие родословных книг и т. д. — оста­вались неизменными. Дворянство сохраняло сословные организации: губернские и уездные собрания, хотя ему не удалось добиться легализации политическихпартий. Тем не менее а государственном аппарате оно было самой влиятельной силой и именно оно определя­ло основные направления политики. За пятьдесят по­реформенных лет сословный состав высшей бюрокра­тии почти не изменился. В 1853 году в Сенате было 95% дворян, к началу XXв. — 88%. Государственный совет к концу XIX в. почти полностью состоял из дво­рян. Но число земельных собственников среди этой прослойки к концу века значительно сократилось. Одновременно росла связь высших бюрократических сфер с торгово-промышленными кругами.

Буржуазия. С отменой крепостного права отпали факторы, сдерживающие развитие свободного рынка. Буржуазия быстро организовывалась в класс. Значи­тельную его часть составляло дореформенное купече­ство. В результате промышленного переворота 70-х го­дов усилились позиции крупной промышленной бур­жуазии. Она была тесно связана с государственным аппаратом, и политика государства в экономической сфере отвечала ее интересам. Не имея официальной по­литической власти, буржуазные круги через министер­ства и финансовый аппарат обеспечивали себе выгоды в области финансирования, тарифов, налогообложения. Крупную роль стало играть и кулачество.

При отсутствии политических партий консолидация класса буржуазии проходила путем создания различ­ных обществ. В 1866 году было создано Русское техни­ческое общество, в 1867 году — Общество для содейст­вия развитию русской промышленности и торговли. В 1870 году в столице состоялся первый официальный торгово-промышленный съезд с участием представите­лей правительства. Отныне съезды стали фактором со­гласования экономической

- 16 -

политики государства и ка­питала. В дальнейшем созывались отраслевые съезды. На них избирались постоянно действующие буржуаз­ные органы — Советы съездов. В 80-е годы проявились процессы монополизации (особенно нефтяной и сахар­ной промышленности). Нормируя сбыт продукции, го­сударство положило начало государственно-монополи­стическим процессам.

Долгое время на правовое положение буржуазии оказывали влияние пережитки прошлого. Купечество делилось на три гильдии в зависимости от размера ка­питала. Принадлежность к гильдии определяла купе­ческие льготы. Сохранялись остатки цеховой и ремесленной организации. Но к концу века сословная обо­собленность потеряла реальное значение. Права на торгово-промышленную деятельность были отделены от купеческих. Они определялись промысловым свиде­тельством, ежегодно выкупаемым. Приобретение свиде­тельства проходило по чисто имущественному приз­наку.

Рабочие. К концу столетия численность работавших по найму достигла 10 млн. человек. Но большую долю рабочих составляли лица, не порвавшие окончательно с сельскохозяйственным производством и сезонной ра­ботой.

В первые пореформенные десятилетия «рабочий во­прос» не был достаточно острым. Порядки на фабри­ках и заводах многое унаследовали от дореформенной эпохи. Отношения рабочих и нанимателей были слабо урегулированы законодательством. Пользуясь этим, наниматели устанавливали высокие произвольные штрафы, расплачивались натуральными продуктами из местных лавок, задерживали выдачу зарплаты. В 70-е годы XIX в. в России стали образовываться первые рабочие кружки, а революционная ситуация 1879—1881 гг. «вырвала» у правительства рабочее за­конодательство. В 80-е годы XIX в. была ограничена ночная работа женщин и детей, а затем и всех рабо­чих. Заработная плата выплачивалась раз в две неде­ли. Ограничивалась сумма штрафов. Надзор за рабо­той осуществляла фабричная инспекция в составе гу­бернской администрации. В ее ведении было издание обязательных местных постановлений. Однако охрана труда продолжала оставаться низкой. Правительство шло на поводу у капиталистов и потворствовало им. К концу XIX в. уголовное законодательство карало заба­стовочные действия рабочих.

На рубеже XIX — XX веков были законодательно установлены обязательные дни отдыха в выходные и праздничные дни. Усилилось значение фабричных ин­спекторов. Секретный циркуляр от 12 августа 1897 г. ^возлагал на полицию (вместе с инспекцией) функции выяснения и, по возможности, устранения поводов к недовольствам рабочих при

- 17 -

злоупотреблениях фабри­кантов

Государственный строй

Центральные и местные органы управления.

В. И. Ленин, характеризуя государственный строй Рос­сии второй половины XIX века, писал: «Если бросить общий взгляд на изменение всего уклада российского государства в 1861 году, то необходимо признать, что это изменение было шагом по пути превращения фео­дальной монархии в буржуазную монархию. Это верно не только с экономической, но и с политической точки зрения. Достаточно вспомнить характер реформы в об­ласти суда, управления, местного самоуправления и т. п. реформ, чтобы убедиться в правильности это­го положения. Можно спорить о том, велик или мал, быстр или медленен был этот «шаг», но направление, в котором этот шаг последовал, так ясно и так выясне­но всеми последующими событиями, что о нем едва ли может быть два мнения» .

Возрастание политической роли крупной буржуа­зии в пореформенной России постепенно изменяло со­циальную базу российского абсолютизма. И вместе с тем единственным политически господствующим клас­сом в государстве в этот период по-прежнему остава­лось дворянство. Осуществлявшиеся в 60—70-х годах государственные реформы, объективно отразившие буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, субъективно стремились сохранить господ­ствующее положение дворянства в стране. Император сохранял закрепленный в основных законах Россий­ского государства статус неограниченного монарха:

«повиноваться верховной его власти не толькозастрах, но и за совесть сам бог повелевает».

Высшим совещательным учреждением России оста­вался Государственный совет, на который в ходе ре­форм 60—70- годов легли задачи по рассмотрению большого количества законопроектов и по кодифика­ционной работе. При Государственном совете образовы­вались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комис­сии (по охране государственного порядка. Особое сове­щание для охраны спокойствия и пр.). Один из таких комитетов со временем превратился в важный органгосударственного управления, став Комитетом министров.

Сенат продолжал сохранять статус высшего судебного органа государства, выполнявшего, кроме того, некоторые административно-надзорные функции.

- 18 -

Накануне реформ был учрежден новый высший го­сударственный орган — Совет министров, в который вошли в качестве членов: председатели Государствен­ного совета и Комитета министров, министры, главно-управляющие. Председательствовал в нем император.

Аппарат министерств в этот период был значитель­но перестроен, многие из них стали создавать свои ме­стные органы. Развитие капитализма в стране выдви­нуло на первый план такие отраслевые ведомства, как Министерство путей сообщения. Министерство государ­ственных имуществ, Главный комитет железных дорог, Министерство финансов,

Важную роль в пореформенный период приобрело Министерство внутренних дел, имевшее на местах под­ведомственные органы: уездные полицейские управле­ния, губернские правления, губернские присутствия и пр. Губернатор контролировал деятельность новых органов местного управления, возникших в ходе ре­формы: присутствии по крестьянским делам, по делам городского и земского самоуправления, фабричные ин­спекции и пр. Ключевой должностью в уезде стала должность уездного исправника.

Министр юстиции контролировал всю судебную си­стему страны, осуществляя подбор кадров и надзорные функции. На него же возлагались обязанности ге­нерал-прокурора.

Усложнение финансовой жизни страны, вызванное развитием капиталистических отношений, потребовало перестройки структуры Министерства финансов. В его составе были созданы казенные палаты, ведавшие пря­мыми налогами, акцизное управление, осуществляв­шее косвенное обложение, и различные фабричные ин­спекции.

Государственные реформы 60—70-х годов. Револю­ционная ситуация в стране и постепенное превращение монархии феодальной в монархию буржуазную яви­лись главными предпосылками и причинами, вызвав­шими к жизни ряд реформ, последовавших в России вслед за крестьянской реформой 1861 года.

Финансовая реформа 1862—1868 гг. Выкупная опе­рация потребовала создания Крестьянского и Дворян­ского банков, осуществлявших кредитование. Наряду с Государственным банком возникла целая сеть частных коммерческих банков. Финансовая реформа повела к перестройке системы государственного контроля и цен­трализованного порядка формирования государствен­ного бюджета, согласно которому он рассматривался и утверждался Государственным советом, а калькулиро­вался в Министерстве финансов. Были выработаны но­вые бюджетные правила, и на финансовые палаты воз­ложена обязанность контролировать осуществление бюджета по первичным документам.

- 19 -

Старые дореформенные подати, такие, как подуш­ная, и винные откупа, были заменены поземельным и акцизным налогами. Реорганизация налоговой систе­мы вызвала значительный рост государственного бюд­жета. Вместе с тем резко возросли и государственные расходы, большая их часть уходила на содержание ад­министративного, полицейского аппарата и армии. Главными потребителями государственных средств бы­ли Министерство двора, Военное министерство. Мини­стерство флота и Министерство внутренних дел.

Военная реформа 1864—1874 гг. Рост революцион­ного движения, развитие капиталистических отноше­ний и поражение России в Крымской войне обуслови­ли необходимость перестройки вооруженных сил стра­ны. На первом этапе реформы был сокращен (с 25 до 15 лет) срок службы рекрутов и несколько улучшена подготовка офицерских кадров.

Однако рекрутская повинность как способ комплек­тования армии сохранялась вплоть до 1874 года. Толь­ко угроза быстрого усиления западноевропейских ар­мий, формировавшихся на основе всеобщей воинской повинности, заставила правительство ввести аналогич­ный порядок и в русскую армию. 1 января 1874 г. был утвержден Устав о воинской повинности, вводившийся для всего мужского населения «без различия состоя­ний». Лица, достигшие 21 года, призывались на служ­бу по жребию. Не попавшие в постоянные войска (не вытянувшие жребий) зачислялись в ополчение. Общий срок службы в сухопутных войсках устанавливался в 15 лет. Из них действительная служба занимала 6 лет и служба в запасе — 9 лет. Сроки службы на флоте со­ответственно составляли 7 и 3 года. Для лиц с высшим образованием срок действительной службы сокращал­ся до полугода, со средним — до полутора лет. Для по­лучения офицерского чина требовалось наличие специ­ального военного образования. Командный состав по-прежнему сохранял черты корпоративности и со­словности, еще длительное время в нем преобладали дворянские элементы.

Реорганизация полицейского аппарата. Параллель­но с реорганизацией и укреплением армии шла пере­стройка полицейского аппарата. В 1862 году городская и уездная полиция была объединена в единую поли­цейскую систему, которая стала представлять собой сложную иерархию, начинавшуюся с урядника и при­става и на уездном уровне возглавлявшуюся исправни­ком. В губернских городах руководство полицией осу­ществлял полицеймейстер. Вся губернская полиция подчинялась губернатору и генерал-губернатору. Вер­шину полицейской пирамиды представлял министр внутренних дел. Ему же подчинялись включенные в 1880 году в единую полицейскую систему губернские жандармские управления. Органы полицейского надзора сконцентрировали в своих руках всю реальную реп­рессивную власть в центре и на

- 20 -

местах.

Реформы местного управления. Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответ­ствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосре­доточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и полицейскую власть над своими крестьянами. Император Павел I говорил: «У меня столько полицеймейстеров, сколько помещиков в государстве».

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 года губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и иными функциями. Закон отво­дил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии.

Следующее по значению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, испол­нявший разнообразные полицейские, следственные, пот печительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.

Дореформенная система местного управления отражала преимущественные интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладавшие в ее деятельности прин­ципы бюрократизма и централизма не учитывали ре­альных нужд местного населения, местной промы­шленности и местного торгового оборота. Картина усу­гублялась нерасчлененностью административных, су­дебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.

Проведение крестьянской реформы потребовало не­отложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось соз­дать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием местного управления, вращались во­круг этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании от­крытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либера­лов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте 1863 г. специаль­но созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и времен­ных правил для них.

Круг вопросов, решение которых предполагалось возложить на земские органы, очерчивался исключи­тельно пределами местного интереса и местного хозяй­ства. В предложенном комиссией проекте отмечалось:

«земские учреждения, имея характер местный и обще­ственный, не могут входить в ряд

- 21 -

правительствен­ных — губернских или уездных — инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правитель­ственных мест». С самого начала земские учреждения проектировались как местные и общественные, не имевшие своих исполнительных органов и проводив­шие свои решения через полицейский и бюрократиче­ский аппарат государства.

Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль но­сил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью принимавшихся земскими орга­нами решений и постановлений, либо форму прямого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в семиднев­ный срок мог наложить «вето» на любое распоряжение земского органа, для министра внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализо­ваны посредством налогово-фискальных органов госу­дарства или через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации.

Создание земских учреждений тормозилось также попытками правительства сосредоточить всю местную власть в руках бюрократических органов. В 1859 году полицейская власть в уезде вручалась уездному зем­скому присутствию, состоявшему из исправника, дво­рянского и двух сельских заседателей. Управление всей городской и уездной полицией сосредоточивалось у исправника в уездном управлении. Правительство спешило сконцентрировать административно-полицей­скую власть в бюрократическом аппарате на местах, чтобы оставить проектируемым земским учреждениям только узкий круг местных хозяйственных вопросов.

Устроители земской реформы не решились провести открыто сословный принцип формирования новых ме­стных органов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три части (курии), в каждой из которых, как отмечала комиссия, «преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий». Избирательная система должна была комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правитель­ству заранее планировать число выборщиков от сосло­вий и регулировать их соотношение в земских учреж­дениях. Таким способом оно всегда могло обеспечить в них преимущество для представителей правящего класса.

1 января 1864г. было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». На них возлагалось: заведование капиталами, имуществами и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры обеспечения «народного продоволь-

- 22 -

ствия»; мероприятия по благотворительности; взаим­ное земское страхование имуществ; попечение о разви­тии местной торговли и промышленности; санитарные меры; участие в хозяйственных отношениях из обла­сти здравоохранения и образования.

Законом предусматривалось созданиетрех избирательных курий:

1) курии уездных землевладельцев, для участия в которой требовался высокий имуще­ственный ценз, и состоявшей преимущественноиз дво­рян-помещиков. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;

2) городской курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством, либо пред­приятием с определенным годовым оборотом, либо нед­вижимостью, оцененной в определенном размере;

3) сельской курии, в которой не был установлен иму­щественный ценз, но была введена система трехступен­чатых выборов; крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, кото­рое избирало земских гласных.

Земское собрание и земская управа (исполнитель­ный орган, состоявший из председателя и двух членов) избирались на три года. Губернское земское собрание избиралось членами уездного земского собрания. Пред­седатель уездной управы утверждался губернатором, председатель губернской управы — министром вну­тренних дел.

Как отмечал В.И. Ленин, «земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в те­леге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от насе­ления ограничивалась голой практикой, простым тех­ническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством»

Нужно отметить, что земская реформа не сформи­ровала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляюще­го и координирующего работу всех земств. Когда в 1865 году Петербургское губернское земское собрание : поставило вопрос об образовании такого органа, оно было по просту закрыто правительством. Существова­ние земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях.

Реформа не создала также и низшего звена, кото­рое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений — волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первыхсессиях поставить этот вопрос были пресечены правительством в самом

- 23 -

зародыше. Не решившись сделать земства исключи­тельно дворянскими учреждениями, правительство за­конодательным путем все же внедрило в руководство земств представителей этого сословия: председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства.

Отсутствие достаточных материальных средств (они формировались за счет обложения специальным нало­гом местного населения; в 1866 году было запрещено облагать торговые и промышленные предприятия) и собственного исполнительного аппарата усиливали за­висимость земств от правительственных органов.

Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленно­сти, средств связи, систем здравоохранения и народно­го просвещения. Земства стали своеобразной политиче­ской школой, через которую прошли многие предста­вители либерального и демократического обществен­ных направлений. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по своему характеру

16 июня 1870 г. было утверждено «Городовые поло­жения», закреплявшее систему органов городского об­щественного управления, городское избирательное со­брание и


29-04-2015, 03:29