Именно придание государственного характера всем указанным типам поз во ляет сделать шаг к уни фи кации статуса субъекта федерации, что, в свою очередь, служит преодолению несимметричност и самой федерации.
Разумеется, асимметрия в построении и статусе субъектов не служит каким-то показателем «некачественности» или ущербности Российской Фе дерации ввиду весьма серьезной специфики ее государственного устройства. Однако при прочих равных условиях конституционные возможности выравнивания государственного уровня субъектов (при сохранении всех иных особенностей) не должны быть упущены в ходе эволюционного процесса развития. Квалификация всех субъектов в качестве государственных образований позволяет, с одной стороны, устранить несправедливые градации в делении национальных субъектов на неравноправные разряды, с другой — приравнять к ним прежние административно-территориальные единицы: края и области, многие из которых являются более крупными величинами, чем республики и автономии [12] . Видимо, именно такие соображения стоят за формулировками действующей Конституции о равноправии субъектов федерации.
Вместе с тем официальное признание равноправия не сопровождается пока еще достаточными теоретическими проработками статуса субъектов Российской Федерации в их новом конституционном качестве. Прежде всего само п о себе закрепление равноправия субъектов еще не делает Россию полностью симметричной фе дерацией. Так, разброс между субъектами по базовым параметрам — экономическому п отенциалу, природоресурсной обеспеченности, демографиче ским, социальным и ин ым критериям весьма значителен, и зачастую это не и пользу субъектов, обладающих более высоким юридическим статусом (достаточно срав нить, например, потенциал соседних субъектов: Ростовской области и Республики Калмыкия). Но проведенное политическое равноправие субъе ктов такого различия не учитывает, более того, оно может дать начало весьма разнородным тенденциям в эволюции государственного устройства России. Поэтому учреждение равноправного статуса субъектов в одинаковой мере может обеспечить развитие связей между ними либо по пути унитаризации государства, если в основу будет положен только территориальный принцип построения его субъектов (скажем, «низведение» республик до уровня чисто террито риальны х образований типа области), либо по пути конфедерализации при повышении статуса всех субъектов до «высшей планки» прав в составе федерации — статуса республики.
Правда, как уже отмечалось, новая Конституция не провозглашает, так сказать, «плоской» федерации с одномерными субъектами (типа земель), сохраняя различный их статус. Причем в Конституции заложены определенные гарантии против как сепаратизма, так и чрезмерной централизации, что позволяет учитывать сохранение различий в статусе субъектов федерации с одновременным сближением политических прав субъектов. Это, конечно, не может означать, что. как иногда утверждалось, выравнивание статуса краев и областей по отношению к республикам — од носторонний процесс, поскольку последние «при этом никак не снижают своего статуса» [13] . Данное положение, высказанное еще на основе проекта Конституции, не только внутренне противоречиво, но не учитывает того обстоятельств а, что новая Конституция «сн изила» статус республик в составе РФ, не закрепив за ними качеств суверенного государства.
0 тказ от конституционного закрепления суверенитета республик составляет одну из важных гарантий государственной целостности России, потому что он совершенно естественно сопряжено тем, что не предусматривает и права выхода республик (как и иных субъектов) из состава Российской Федерации. Подобная юридическая нерасторжимость есть главная черта федерации в ее классическом виде, предполагающая конституционную, а не догов орную основу ее образования. Но, в свою очередь, правосубъектность членов такой федерации не может претендовать на всю совокупность институтов классического государства. Отсюда вытекает несуверенность субъектов федерации, что соответствует теории Г. Еллинека и отвечает мировой практике федерализма^ .
Иногда применительно к отечественному о пыту (Союза ССР и Российской Федерации) считается возможным воссоздание указанных институтов государства в полном объеме (в том числе его суверенитета в составе федерации) на основе договора [14] . Причем не только СССР (договорная федерация), но и Россия как федерация конституционная должны по этой концепции обеспечивать сочетание суверенитетов федерации и ее субъектов на уровне как государственных, так и даже административно-территориальных образований. И хотя п ризнае тся, что не может быть «равно-масштабной» (по объему и содержанию) реализ ации общегосударственного (федерального) суверенитета и суверенитета субъектов федерации, последний не является некой «второсортной» категорией, но выступает даже источником суверенитета федератив ного государства [15] .
Подобный подход с большей или меньшей степенью достоверности мог быть приме нен для объяснения реализации сув ере ни тета союзных республик в составе СССР, 110 не соотв етств уе т н овой формуле устройства России как конституционной федерации. Договор в не й может использоваться лишь как дополнительное основание распре де ле ния (перераспределения) предметов в едения и полномочий, но отнюдь не как гла вн ое осн ование её государственного устройств а, т.е. объединения суверенных субъектов в понос государство, в феде рацию. Справедлив о замечено, что, помимо полити ческих амбици й, заставляющ их в о что бы то ни стало бороться за суверенизацию любой, даже малой, территории, имеются вполне объективные обстоятельства и условия, которые служат показателем состоятельности территории в ранге суверенной республики или иной государственной формы в составе России [16] . Именно отрицательный характер таких показателей, свидетельствующих о нежизнеспособности «карликовых» образований, позволяет в принципе отказаться от идеи суверенного государства в составе другого суверенного государства, как это и принято в мире.
Нельзя не отметить, что из порядка осуществления данного принципа явно «выпадают» действия некоторых субъектов Российской Федерации (Чеченской Республики, Татарстана), стремящихся к утверждению своего суверенного статуса как на договорной, так и на фактической, внедоговорной (отказ от подписания Федеративного договора) основах. Отсутствие концепции государственной политики России по урегулированию конституционных межнациональных конфликтов побудило, например, федеральные власти пойти на заключение двустороннего договора Российской Федерации со своим субъектом — Республикой Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегирован ии полномочий. Сам по себе правомерный акт по своему содержанию создал отчетливо видимый прецедент нарушения компромисса России со всеми субъе ктами феде рации, достигнутого в силу федеративного договора, и восстановления суверенной атрибутики одного из таких субъектов. При этом ряд положений догов ора: об участии республики в международных отношениях, самостоятельности вне шнеэкономической деятельности, создании своего Национального банка, решении вопросов республиканского гражданства, права опротестования законов Российской Федерации и др., — прямо нарушает российскую Конституцию, либо не соответствует ее положениям. Уже при подписании такого договора проявился его коллизионный характер в отн ошении федеральной Конституции и стала очевидной необходимость применения именно ее (а не этого договора) нормативных установок в силу действия ч. IV п. 1 разд. II о заключительных и переходных положени ях Конституции РФ. Это соответствовало бы принципу ее прямого действ ия и верховенства на всей территории Росс ии (ст. 4, 15). Подобный договор заключен и с Баш кортостаном.
С воп росом о госуд арственном характе ре субъектов связана важная конституционная проблема соотношения в федеративном у стройстве России национального и территориального моментов. Учитывая опыт существования и распада общесоюзной фе дерации , построенной по национальному принципу, следует признать несостоятельность столь ограниченного понимания ее учреждения, приведшего к огосударствлению национальной (этнической) структуры населе ния, т.е. разде лению людей на национальные общности с «присвоением» некоторым из них статуса соответствующих государственно-п равовых форм организации. Как уже отмечалось, в услов иях Российской Федерации право на самоопределение должно быть «отделено» от национального его носителя и переориентировано на равноп рави е и самоопре делени е народов в составе России, что равносильно отказу от национальной (этнической) государственн ости как един ственной основ ы федерати вного устройс тва. Ввиду закрепления в Конституции приоритета прав че лове ка перед правами любой общности такой основой становится именно принцип безусловн ого соблюде ния прав человека безотносительно к его наци ональной принадлежности, но в св язи с проживанием на соотв етствующей территории, что и выдвигает прав о каждого народа (как те рриториальной общн ости всех граждан) на самоопределени е по главу угла постро е ни я федеративного государства[17] .
Известно, что практически все устойчивые фе дера ци и в мире базируются на территориальном принци пе, чем обесп ечивается и х стабильность, п рои стекающая из признания, так сказать, «территориального корня» [18] в качестве в ажне йшего момента феде ративной организации государства. Справедливости ради надо отметить, что это обстоятельство неоднократно признавалось марксизмом, и только догматический подход к его изучению не позволял выйти за рамки традиционного представления, согласно которому именно национальный в опрос рассматривался в качестве особых, исключительных условий федератив ной организации. Между тем признан ие федерации «необходимостью», «неизбежностью» классиками марксизма в большинстве случаев связывалось либо с гигантскими масштабами территории (Соединенных Штатов ), либо с территориальным объединением страны (Швейцарии), л ибо с выго д ами сохранения территориального единства при невозможности предотвратить отделение (Ирландии от Англии) и т.д.[19] Да и процесс образования Сов етского союзного государства осуществлялся в условиях необычной объе мности е го терри тории, что требов ало максимального учета специ фических особенносте й отдельных ее частей и воплотилось в силу исчерпанности унитарно-централистской формы в вид е федеративной св язи территориальных субъектов (республик и областей). Н о затем возможности, заложенные в непосредственном воздействии территориального фактора на федерацию, стали все больше проявляться через национальные моменты, а в последующе м и вообще перестали учитываться [20] .
Восстановление значения территориальных форм государстве нности и свете де йств ующей Конституции РФ предполагает новую концептуальн ую основ у оп ределе ния субъектного состав а России. Это теснейшим образом связано с положением русского народа как нации в Российском государстве. Прежний принцип построе ни я РСФСР как фе дерации, основанной на автономии ее субъе ктов, не обеспечив ал собственной государственно-правовой формы организации русской нации в Росси йской Федерации.
Представлен ие о том, что последняя и является спе циальной формой национальной государств енн ости для русских[21] , в силу че го они не нуждаются в организации для них какой-либо особой (на при мер, автономной) единицы — всего лишь миф. Ру сский народ, имеющий интеграционный статус в составе многонационального государства, и грающий роль объед ин ительного фактора для государственности множества народов сам был лишен хотя бы минимальной степени ииституционализации на уровне фе дерального представительства. На местах же государственно-правовыми формами его организации были даже не автономные, а административно-территориальные единицы (области, края), входившие в состав России практически на унитарных началах.
Попытку обосновать правосубъектность русской нации в составе федерации предпринял в свое время А.И. Ким, который выдвинул концепцию признания федерации на базе автономии в качестве особой формы союзного государства. В силу этого РСФСР, как и другие союзные республики с автон омными единицами в своем составе, представляет собой не что иное, как феде ративный союз наций, составляющих ав тономные образования, с основной нацией с оюзной республики. Так русская нация, пронизь т ающая всю территориальную структуру РСФСР и сопредельная со всеми национально-государственными образованиями, выступает особым субъектом федерации [22] . И менно дан ный субъе кт был п ризнан обе спечивать роль федерации на базе автоном ии в качестве специальной государственно-правовой формы помощи со сторон ы крупных и разв итых наций мал очисленным нациям и народностям.
При всем положительном значении данно й концепции в объяснении федеративной природы России она не учитывает, в о-первых, фактического неравноправия выдв игаемых субъе ктов, одни из которых организационно оформлены в виде автономных (государственных) образований, другой же представлен лишь в качестве социо-этнической общности. И, во-вторых, указанная общность (сама нация) не в состоянии выступать субъектом договора об объединен ии либо участн иком каких-либо иных (экономических, культурных и т.п.) соглашений, если е е государственное существование не будет соответствующим образом подтверждено, хотя бы на уровне минимальных институтов представительства.
Ныне Конституция РФ наметила основы механизма выявления и защиты интересо в русского народа как на и ндивидуальном уровне — обеспечения прав челов ека на «исконно русской» территории, т.е . в пределах территориальных субъектов-государств , так и на групповом уров не позитив ного потенциала каждой территориальной общности. Последний раскрывается в в иде спец иального представительства русского населения в соответ ств ующих государств енн ых структурах (например, по два представителя в Совете феде рации от реги онов наряду с п редставителями от национально-государстве нных субъектов), а также и иных формах: законодательной инициативы субъектов федерации , субсидиарного х арактера их компетенции как возможности децентрализации полномочи й путем их перераспределения от федерации к субъектам и т.д.
Коне чно, иде я русской государственн ости н е может быть доведена до абс урда, скажем, путем реализации ру сскими права на отде ление вплоть до создания «своего» национального госу дарств а. Это было бы губительно для федерации, ибо в 15 из 21 входящих в нее республик русски е составляют либо преобладающую, ли бо самую значительную часть населения [23] .
Вместе с тем уникальность России как государств а, которое объединяет множество народов с помощью и посредством русского населения, составляющего более 83% всего населения РФ, но столь долгое время лише нного своей государственности, должна быть соотв етств ующим образом скорре ктиров ана.
Между тем далеко не всегда государств енный статус территориальных субъектов федерации находит понимание и поддержку. Так, подчас утверждается, что, за некоторыми незначительными исключениями, к которым относятся субъекты, способные самос тоятельно осуществлять полномочия по финансированию федеральных программ, территории даже в отдаленной перспективе не смогут удовлетворять конституционным критериям государственности и что подобные критерии не суще ствуют даже в принципе [24] . Соответственно нынешние края и области признаются в лучшем случ ае удовлетворяющими признакам лишь территориально-производственных структур, не адекватных какой-либо форме государственности, прежде всего потому, что территория государственного субъекта федерации должна отвечать комплексу при нципов, соответствующих целостному географическому ареалу; современные же территориальные единицы утратили свою сп ецифическую целостность еще в конце XV в. и, по сути, не отличаются друг от друга [25] .
Нетрудно заметить, что в данном случае в основу критериев государственности кладется п ринцип географического детерминизма, который сам по себе, вне важнейших социальных и политических факторов, вряд ли способен быть определяющим началом в этом отношении. К тому же едва ли справедливо не виде ть при огромном территори альном масштабе России разнообразной специфики входящих и нее крае в и областей , в отличие, скажем, от германских земель, для которых така я специфика признается. Еще ранее, когда края и области рассматривались в качест ве ве рхн его зв ен а административно-территориального делен ия, в литературе сп ециальн о п одчеркивался комплексный характер организации их территории, который основ ывался на единстве принципов физико-географических, естественноисторических, экономических, административно-политических, этнографических (п ло тность и размещение населения, его национальный состав и т.д.) особе нностей д ан ных территорий. Края и области в этом отношении выступали как юридическое отражение экономического районирования территории республики при учете всех природн ых и социальных данных, позволяющих обеспечить создание территориальных компле ксов в пределах целостной единицы [26] . Конечно, реализация этих принципов в пре жние времена зачастую искажала необходимую для них целостность (принудительная миграция населения, необоснованные экономические мероприятия и т.д.), но все же о полном уничтожении специфики территориальных единиц говорить едва ли возможно.
В условиях перевода их в ранг территориальных субъектов федерации меняется регу лирование властных отношений в пределах краев и областей. Деятельность их представительных органов определяется как осуществление государственной власти, а областной, краевой администрации — как исполнительной власти, в то время как органы нижестоящих территориальных звеньев выступают в качестве органов местного самоуправ ления. В этом ныне и состоит основной критерий государственности региональных субъек тов федерации.
Оче видно, нет основ аний для опасения, что сама по себе «территориальная квазигосударственность», как ее иногда именуют, может стать стимулом распада России, настаивая на вн едрении для себя таких атрибутов, как собственная конституци я, гражданство, правительственные структуры и т.д. [27] С позиции Конституции РФ статусы края, области, с одной стороны, и республики — с другой соотносятся как государственное образование и государство. Учитывая опыт существования в нашей стране таких национально-государственных образований, как административно-политические формы автономии, можно говорить об устойчивой тенденции, согласно которой их институты не претендуют на статус и полномочия атрибутов государства как такового (если отвлечься от некоторых амбициозных стремлений к «большой суверенизации» в составе РФ). Равным образом закрепление в Конституции статуса краев и областей в качестве территориально-государственных образований должно стать гарантией против сепаратизма и республиканизаторских устремлений их стороны. Разумеется, продолжение политических игр в направлении достижения всеобщей национальной и территориальной независимости может в дальнейшем привести к преобладанию конфедеративных тенденций и даже распаду Российской Федерации, но такая возможность не исключается при любом составе ее субъектов. Преградой для этого должна стать устойчивая п олитика экономического, социального и культурного возрождения России, развернутая государственная стратегия достижения межнационального согласия в масштабах всей федерации на основе приоритетных политических мероприятий по мирному разрешению возникающих противоречий, но с использованием всех законных средств для пресечения вооруженных конфликтов.
Вместе с тем взаимоотношения субъектов федерации с органами федеральной власти предполагают установление конституционных гарантий против чрезмерной централизации государства. Наряду с сепаратистскими тенденциями подобные устремления могут стать губительными для становления современного федеративного государства. Именно потому столь важны включение «механизма самонастройки» регионов как новых социально-экономических компле ксов , создание межрегиональных структур управле ния, берущих на се бя бремя осуще ствления функций, принадлежавших ранее унитарному центру, в ыявле ние и реальное обеспе чение условий независимости регион ального и местного уровней экономи ческого развития на основе разделения материально-финансовой базы, налоговых источников и т.д. между ними и федеральным уровнем. Комплекс подобных мероприятий очерчен в послании Президента федеральному собранию в качестве основных принцип ов и целей региональной стратегии и в ыступает ка к условие свободного развития регионов во всем, что не противоречит этим принципам и целям, а также их самостоятельности вне пределов компетенции Российской Федерации.
Конституция дает основания для передачи широкого круга властных полномочий в регионы, однако именно в ней содержатся те границы, которые не позволяют рассматривать данный процесс как беспредельный, угрожающий целостности федерации (как уже отмечалось, договор с Татарстаном переходит эти границы). Существенное значение в указанном плане имеет достаточно четкое определение в Конституции правовой систе мы Российского государства с учетом его федеративной структуры.
Так, ст. 76 Конституции, закрепляющая иерархию
29-04-2015, 03:35