Однако законодательные полномочия субъектов федерации отнюдь не могут быть рассмотрены в плане абсолютного верховенства их правовой деятельности на территориях своего ведения. Подобная ситуация, характерная для конфедеративного союза, вообще не приемлема для государства с федеративным устройством. Поэтому Конституция Российской Федерации не предусматривает как возможности рецепции федеральных законов( хотя бы в самом смягчённом виде), так и их нуллификации со стороны органов субъектов федерации. Конституционный способ разрешения правовых коллизий в РФ не предусматривает установления каких-либо дополнительных условий для введения или отторжения на территории субъекта федеральных законов. Выше уже говорилось, что нарушением Конституции РФ является притязание Татарстана на опротестование (разновидность нуллификации) федеральных законов, если они противоречат заключённому между ним и федерацией договору.
Очевидно, что такое притязание не должно стать правом данного или любого другого субъекта, что следовало бы установить актом Конституционного Суда РФ, к ведению которого как раз и отнесено разрешение дел о соответствии Конституции РФ договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ.
3.ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА КРАЯ, ОБЛАСТИ КАК СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Стремительное восхождение края, области - бывших административно-территориальных единиц России на пьедеста л субъекта федерации - феномен, который не может не вызывать и нтереса и н уждается в научном осмыслении . Даже поверхностный анали з потенциала полити ческой и экономической роли данных субъектов федерации в общегосударственном масштабе дает основание говорить об их возможностях оказывать с ущественн ое влияние на процессы развития государственности в Российской Федерации.
Это обусловлено не только их количественным преобладанием в общей численности субъектов федерации, не только показателями и перспективами социально-экономического развития и тем вкладом, который они вносят в создание национальных богатств России. На протяжении последних лет края, области постепенно завоевали тот объем власти, который позволяет им иметь определенные рычаги политического давления и создавать реальную угрозу целостности государст ва в случае острых конфликтов с центром. Это подтвердилось, в частности, тем, что именно требования краев, областей в немалой степени определили температуру конституционных баталий вокруг проекта новой Конституции Российской Федерации и содержание конституционной формулы федеративного устройства.
Насколько же объективно обусловлен тот интенсивный путь развития, который прошли края, области в России? Какова оценка их эволюции и можно ли ее рассматривать как прогрессивное явление? Вселяют ли перспективы дальнейшего развития краев, областей надежду на стабильное и эффективное функционирование Российского государства? Без ответа на эти вопросы остается неясной логика дальнейшего развития Российской Федерации, а следовательно, сохраняется эффект слепой поступи реформ российской государственности.
Процесс эволюции правового статуса края, области берет свое начало со второй половины 80-х годов, когда, как известно, накопившиеся кризисные явления требовали решительных реформ по демократизации и децентрализации управления. С того момента до настоящего времени края, области прошли эволюцию, которая охватила, как представляется, три этапа.
Первый был связан с постепенным преобразованием края, области из административно-территориальной единицы в территориальное образование с правами автономии. Он охватил период со второй половины 80-х годов до подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора.
Второй этап, продлившийся до принятия новой Конституции Российской Федерации, завершился приобретением краем, областью правового статуса государственно-территориального образования с правами субъекта Российской Федерации. Третий этап - современный период послеконституционного развити я, где характер эволюции можно лишь пока только прогнозировать, но очевидно, что вариант развития во многом предопределяется политикой центра и той расстанов кой сил, которая будет ск ладываться в зависимости от результатов экономических и социальных реформ.
Приобретение краем, областью статуса территориального образования с правами автономии
Преобразовани е края, области из административно-территориальной единицы в территориальное образование с правами автономи и явилось объективным следствием политики ц ент раль но й власти, избранной для выхода из социального и эконономического кризиса в середине 80-х годов. Её суть заключалась в постановке задач повышения роли региональных властей в решени и проблем территориального развития через изменение соотношения отра слевых и территор иальных начал управления регионами в пользу последних, во внед рении в управление экономических методов и форм с приобщением к этому местной власти [29] . Получив новые юридические возможности и, осознавая, что реальная власть зависит от финансовых и материально-технических средств, сконцентрир ован ных на тот период в руках министерств, ведомств и их предприятий, регионы стали активно искать организационно-правовые формы перераспределения в их п ользу средств и имущества. Это постепенно привело к осознанию необходимости получения регион ами специального статуса, обеспечивающего им экономическую власть на подведомственной территории.
В условиях наследия административно-командной системы управления первый опыт приобретения нового статуса не мог не нести на себе печать прошлого. Стремлен ие сочетания административных методов управления с идеями либерализации экономики нашло выражение в попытке внедрения территориального хозрасчета. Несмотря на то, что разработанные в союзных и автономных республиках, краях, областях концепции территориального хозрасчета так и не были реализованы, значение того периода нельзя недооценивать. В регионах впервые, думается, была предпринята попытка с помощью собственных правовых документов юридически оформить статус, дающий возможность обладать необходимым комплексом прав по управлению территорией в новых условиях. Концепции территориального хозрасчета, разработанные в краях, областях в тот период, свидетельствовали о стремлении закрепить широкую автономию в решении экономических и социальных задач. Это подразумевало, в частности, передачу в собственность края, области объектов, необходимых для формирования хозяйственных комплексов региона; самостоятельное опреде ление платы за природные ресурсы и взимание штрафов за загрязнение окружающей среды, порядка использования природных ресурсов, расположенных на территории ведения; установление механизма согласования о региональной властью хозяйственной деятельности предприятий, организаций вышестоящего подчинения: формирование разнообразных внебюджетных фондов, аккумулирующих свободные денежные средства в регионе; получение права на осуществление внешнеэкономической деятельности и образование валютных фондов.
Идеи, закрепленные в концепциях территориального хозрасчета, нашли свое воплощение в иной, нежели предполагалось, организационно-правовой форме. В ходе дальнейших реформ в качестве альтернативы утопичной модели те рриториального хозрасчета с ее административной начинкой некоторые регионы стали активно добиваться создания свободных экономических зон (зон свободного предпринимательства). В них они видели способ обеспечения быстрого формирования и утверждения рыночных отношений . Создание зон осущ ествлялось на разных уровнях, но основную долю территориальных анклавов составили именно края, области [30] .
Утвержденные Председателем Верховного Совета РФ первые положения о свободных экономических зонах в конкретном крае, области выполнили по сути функции первых официальных учредительных документов, оформляющих статус края, области в условиях фо рмирования рыночных отношений [31] . Анализ прав, которые приобретали край, обл асть, дает осн ование полагать, что по своему новому статусу они уже не вписывались в клас сическую административно-территориальную единицу, а тяготели в большей степени к территориальному образованию с правами автономии. В частности, предусматривались права на самостоятельное, определение структуры власти по управлению свободной экономической зоной, введение зональных налогов, установление арендной платы, экспортных квот, а также ряд других прав, заклады ваемых ранее в обла стных, краевых концепциях территориального хозрасчета .
Процесс децентрали зации управления и расширени я прав краев, областей в сфере экономики совпал с нач алом ф орми ровани я в СССР и в Российской федерации институтов местного самоуправления. Ограниченное видение в Законе Союза ССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства от 9 апреля 1990 г. роли краевых, областных органов власти и управлени я, своди мое главным образом к координации и сбалансированию ими развития территорий самоуправления, не соответствовало реальным возможностям данных территориальных образований [32] .
В условиях столь динамичного повыше ния роли краев, областей оказалось, по-видимому, затруднительным сразу определить их природу и статус. В результате 5 марта 1992 г. в России был принят не закон о статусе края, области, а Закон о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации [33] . Не будь подписан в дальнейшем Федеративный дого вор, возможно, в Российской Федерации сложилась бы особая модель краевого, областного самоуправления, в некоторой степени схожая с пониманием регионального самоуправления на уровне областей на Украине [34] . Однако федеративная материя России, состоящей из республик и автономных образований, оказалась, как представляется, тем немаловажным фактором, который повлиял на иную судьбу краев, областей.
Характер дальнейшей эволюции был задан суверенизацией республик, которые стимулировали ущемленные по сравнен ию с ними в правах края, области на борьбу за признание их равноправными с республиками субъектами Российской Федерации. Так же как и в республиках, в краях, областях наметились тенденции формирования собственного независимого правового пространства. Всплеск нарушений законности грозил развиться в серьезные дезинтеграционные процессы, о вероятности которых свидетельствовали заявления органов власти отдельных краев, областей (в частности, Сибири и Дальнего Востока) о возможности создания на их территории независимых республик . Сложившаяся ситуация требовала нахождения новых форм государственных о тношений с краями , областями. Т аким образом, подписание с данными территориальными образовани ями Федеративного договора явилось следствием тех процессов, которые получили разв итие в России к марту 1992г.
С появлением Фед ер ативного договора и внес ени ем и зменений и д опо лнений в действовавшую на тот период Конституцию РФ края, области, казалось, должны были по лучить статус государственных образований на правах субъе кт а федерации. Однако, думается, этого не произошло. В условиях трех версий Федеративного договора, дуали зма п равового положения к раев, о бластей, задаваемого п ротиворечивостью российского законодательств а, они не только не добились уравнивания в правах с республиками, но и не получили полноценного статут а субъекта федерации. Поиск аналогов в мировой практике наводит на выводы о том, что с помощью Федеративного договора края, области завоевали статус автономных образован ий с правами, имеющимися, в частности, у областных автономий таких унитарных де централизованных государств, как Италия, Испания [35] .
В юридической науке высказывается также иная точка зрения. Ряд ученых счи тают, что с подписанием Федеративного договора края, области сохранили статус административно-территориальной единицы [36] . Вряд ли с этим можно согласиться.
Основные особенности статуса автономного областного образования, не являющегося субъектом федерации, заключаются, думается, в следующем. С одной стороны, региональным образованиям предоставляется широкая автономия в управлении территорией и создаются определенные юридические возможности влияния на центральную власть в целях защиты интересов населения территории. С другой стороны, центральная власть сохраняет за собой рычаги централизованного руководства и контроля за функционированием областной автономии.
В России с подписанием Федеративного договора сложилась именно такая модель взаимоотношений краев, областей с федерацией. Право краев, областей на автономию обеспечивалось целым рядом прав и гарантий. Впервые Федеративным договором, а затем и изменениями и дополнениями в действовавшую на тот период Конституцию России была разграничена компетенция между органами государственной власти Российской Федерации и края, области[37] . Краевые, областные Советы народных депутатов получили право на собственное правовое регулирование, гарантированное Конституцией РФ, право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения до принятия Основ законодательства РФ. Предусматривалось условие согласования законопроектов по предметам совместного ведения. Важной гарантией автономии стало закрепление в ст. 84 Конституции РФ требования о том, что территория края, области не может быть изменена без их согласия. За краями, областями было признано право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей (ст. 84 Конституции РФ).
В то же время во взаимоотношениях федерации с краями, областями сохранились элементы це нтрализованного руководства, присущие унитарному государству. В част ности, в Конституции и законодательных актах РФ, актах президента РФ достаточно детально регулировались организационные основы деятельности краевых, областных органов власти и управления. Если с республиками в составе РФ отношения в сфере законотворчества строились на федеративной основе, то над правотворчеством краев, областей сохранялся режим специального контроля. В, Конституции РФ предусматривалось право отмены незакон ных актов краевых, областных органов вла сти и управления соотве тственно в отношении первых – Верховным Советом РФ и вторых - президентом и Советом Министров – правительств ом РФ(ст.109, 128, Консти туции РФ). Был закреплен порядок регистрац ии Президиумо м Верховного Совета Р Ф основных учредительных актов – уст авов краев , областей(ст .4 3акон а о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации ).
Так им образом, с подписанием Федеративного договора в России сложилась такая модель взаимоотношений федерации с краями, областями, при которой последним предоставлялась возможность развиваться лишь в рамках терри ториального образования на правах автономии.
Требования краев, областей по уравниванию в правах с республиками в период подготовки и принятия новой конституции Российской Федерации
Модель областной автономии не могла удовлетворить края, области по ряду причин. Основная из них, как представляется, была предопреде лена обострением социально-экономического кризиса и нестабильностью пол итической ситуации в центре. В этих условиях краям, областям нужны были гарантии проведения более самостоятельной политики, обеспечивающей относительную стабильность в регионе, смягчающей пресс реформ и корректирующей в интересах населения не всегда продуманные меры центральной власти. В то время как у краев, областей отсутствовали такие гарантии, республики в составе РФ с подписанием Федеративного договора получили не меньше как статус суверенных республик. Это предопределило характер борьбы краев, областей за уравнивание в правах с республиками в ходе развернувшегося в России процесса подготовки и обсуждения новой Конституции. Основные принципиальные требования в этот период сводились к следующему.
Если республики самостоятельно определяли модель разделения властей, избирали своих президентов, формировали в парламентах собственное, им подчиненное правительство, создавали Конституционные и Верховные суды, то края, области были вынуждены жить по схеме, строго привязывающей их государственно-правовую политику к политике центра. Навязываемая сверху система назначения глав исполнительной власти президентом РФ, однозначное определение в российском законе структуры власти и организационно-правовых форм деятельности на уровне края, области не могли не вызывать противодействия со стороны краев, областей. Отсутствие права на самостоятельное определение власти не давало возможности в случае несогласия со спускаемой сверху моделью власти, кандидатурой назначенного главы исполнительной власти делать собственный выбор. Ущемленность в правах породила незаконные акции отдельных краев и областей в организации представительной и исполнительной властей на территории их ведения, в решении кадровых вопросов [38] .
В отличие от республик края, области не имели права на законотворческую деятельность.
Зафиксированное в п. 2 ст. 7 протокола к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петерб урга обращение рассмотреть воп рос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права на принятие законов так и не б ыло приня то во внимание. В этом отношени и по своему статусу края, области да же не дотягивали до правового п оложения упомянуты х выше областных автономных образований Италии и Испании , которым гарантировано на конституционном уровне право на издание законов.
Суть требования краев, областей выражалась не столько в том, чтобы придать правовым актам краев, областей титул законов. Главная причина неудовлетворенности заключалась в ограничений краев, областей в полномочиях правового регулирования. Многие закон ы РФ, имеющие принципиальное значение для прове дения реформ в регионах и защиты прав и интересов населения, определяли в качестве дополни тельного уровня конкретизации федеральных норм лишь законы республик, ничего не упоминая о правовых актах краев, областей. Такими федеральными законами явились, в частности, законы о собственности, о предприятиях и предпринимательской деятельности, о приватизации государственных и муниципальных пред приятий, о приватизации жилищного фонда, об инвестициях и инвестиционной деятельности, о защите прав потребителей, об охране окружающей природной среды, о недрах, о плате за землю, о земельной реформе, Земельный кодекс. В результате, в отличие от республик, края, области оказались фактически лишенными возможности реализовывать целый ряд полномочий, закрепленных за ними Федеративным договором.
Особые претензии имелись у краев, областей в сфере финансовых взаимоот ношений с федеральной властью. При отсутствии гарантированных финансовых средств, позволяющих решать проблемы развития территории, нарушении принципа социальной справедливости в вопросах их распределения в наиболее невыгодном положении оказывались края, области. Не совсем продуманная политика дотаций, субсидий и значительных льгот республикам, выжидательная позиция федеральных властей в отношении республик, отказавшихся перечислять налоговые поступления в федеральную казну, - все это не могло не вызывать противодействия со стороны краев, областей, за счет которых в основном формировались средства федерального бюджета [39] .
По сравнению с республиками края, области были ущемлены и в правах на представительство. По действовавшей тогда Конституции РФ лишь республикам и автономным образованиям гарантировалось конкретное представительство на Съезде народных депутатов России[40] , в Совете Национальностей Верховного Совета РФ^. Только главы исполнительной власти республик по должности входили в сост ав Совета Министров - правительства РФ (ст. 123 Конституции РФ).
Следовательно, к периоду подготовки и обсуждения проекта новой Конституции Российской Федерации у краев, областей накопились серьезные основания для выдвижения требований по уравниванию в
29-04-2015, 03:35