За последние десятилетия XX века в России и ее регионах произошли глубокие перемены во всех сферах: экономике, политике, социальной структуре. В этих условиях безнадзорность несовершеннолетних становится одной из наиболее острых проблем современной общественной жизни. Не стала исключением и Вологодская область.
В число приоритетных направлений социальной политики, проводимой региональными органами власти, входят преодоление детско-подростковой безнадзорности и ликвидация ее последствий. В области созданы и активно развиваются службы и учреждения профилактики, ведется дальнейший поиск новых форм и методов решения этой проблемы. Однако сложность такого социального явления, как безнадзорность, требует серьезных научных исследований с целью выработки эффективной государственной политики в данном направлении.
Следует отметить, что в последние годы в Вологодской области к положению несовершеннолетних приковано пристальное внимание. В целях решения уже существующих и вновь возникающих проблем разработана нормативно-правовая база, которая представлена документами, ориентированными на улучшение семейной политики, защиту прав детей, профилактику детской безнадзорности и беспризорности (табл. 1).
Таблица 1. Законодательные акты Вологодской области, направленные на осуществление профилактических мероприятий по ликвидации безнадзорности несовершеннолетних
| Законодательные акты |
Основные положения |
| Закон Вологодской области «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства» |
Направления государственной политики по охране семьи, материнства, отцовства и детства; органы, осуществляющие деятельность по охране; гарантии прав детей на охрану здоровья и социальную защиту, в сфере труда и занятости, на отдых и оздоровление; меры социальной поддержки молодых, многодетных и приемных семей |
| Постановление «О концепции семейной политики Вологодской области» |
Принципы и цели осуществления семейной политики; основные направления осуществления семейной политики (улучшение материальных условий жизни семьи и поддержка семей, нуждающихся в особой заботе государства, усиление помощи семье в воспитании детей и др.); ожидаемые результаты проведения семейной политики |
| Закон Вологодской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» |
Принципы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних; порядок образования областной, районных и городских комиссий; компетенция и права комиссий; порядок рассмотрения материалов (дел) в комиссиях (порядок подготовки материалов к рассмотрению на заседаниях, протоколов заседаний, постановлений комиссий) |
| Постановление «О мероприятиях по реализации Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» |
Направления деятельности и мероприятия по социальному обслуживанию семьи и детей (формирование нормативно-правовой базы, обеспечение управления социальным обслуживанием семьи и детей, научно-исследовательская работа, научно-методическое обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания семьи и детей), ответственные исполнители и сроки реализации |
| Постановление «Об областном комплексном межведомственном плане мероприятий по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2004 – 2006 гг.» |
Основные цели и задачи; система мероприятий, сроки реализации и объемы их финансирования; ресурсное обеспечение; организация управления и контроль за осуществлением мероприятий; критерии и оценка эффективности реализации мероприятий |
Юридическим основанием для осуществления профилактических мероприятий по сокращению масштабов безнадзорности на территории региона является ФЗ РФ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Согласно ему, в систему профилактики безнадзорности входят: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы образования, здравоохранения, труда и занятости, социальной защиты, опеки и попечительства, правоохранительные, по делам молодежи, культуры и спорта; при этом каждый из субъектов выполняет свою роль, обозначенную рядом функций (табл. 2).
Таблица 2. Основные направления деятельности субъектов профилактики безнадзорности несовершеннолетних
| Субъекты профилактики |
Основные направления деятельности |
| Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав |
Координируют деятельность организаций и учреждений, формируют и контролируют работу всех звеньев региональной системы |
| Органы образования |
Контролируют соблюдение законодательства РФ и субъектов РФ в области образования несовершеннолетних; участвуют в организации летнего отдыха, досуга и занятости; создают и организуют работу учебно-воспитательных и иных учреждений закрытого и открытого типа, направленных на профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; ведут учет несовершеннолетних, не посещающих или систематически пропускающих по неуважительной причине занятия |
| Органы здравоохранения |
Используют свои учреждения для обеспечения психологического здоровья подростков и располагают стационаром областной психиатрической больницы №1, областной семейной консультацией |
| Органы социальной защиты |
Осуществляют меры по профилактике безнадзорных и организуют индивидуальную профилактическую работу в отношении безнадзорных, их родителей или законных представителей, не исполняющих своих обязанностей; контролируют деятельность специализированных учреждений для несовершеннолетних, иных учреждений и служб, предоставляющих социальные услуги несовершеннолетним и их семьям |
| Правоохранительные органы |
Осуществляют работу с подростками, вставшими на путь правонарушения; проводят профилактическую работу с подучетными; организуют работу центров временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей |
| Отделы по делам молодежи |
Осуществляют организационно-методическое обеспечение и координацию деятельности по профилактике безнадзорности; проводят работу, направленную на профилактику отклоняющегося поведения подростков, его коррекцию, с привлечением государственных и негосударственных коммерческих и финансовых структур |
| Органы труда и занятости |
Организуют и обеспечивают общественные работы для учащейся молодежи в летний период; профессиональное консультирование несовершеннолетних в центрах занятости населения и профессиональную диагностику несовершеннолетних на базе учебно-методического центра; осуществляют квотирование рабочих мест для молодежи; проводят профессиональное обучение детей и подростков с 16-летнего возраста, зарегистрированных в центрах занятости |
| Органы и учреждения культуры, физической культуры и спорта |
Организуют и проводят работу по вовлечению несовершеннолетних детей в кружки и секции; организуют досуговую работу всеми имеющимися средствами |
| Органы опеки и попечительства |
Участвуют в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними; осуществляют меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства |
| Орган прокуратуры |
Осуществляет надзор за соблюдением законов органами и учреждениями профилактики безнадзорности несовершеннолетних |
Основным звеном рассматриваемой системы являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые выполняют координирующую роль в осуществлении мероприятий по сокращению масштабов безнадзорности в регионе. В состав данных комиссий входят: председатель комиссии, заместитель председателя, ответственный секретарь, члены комиссий (представители сферы образования, здравоохранения, УВД, органов социальной защиты, молодежной политики, культуры и спорта). В каждом районе созданы и действуют межведомственные комиссии по делам несовершеннолетних. Всего в Вологодской области насчитывается 29 комиссий: 1 областная, 2 городские (Вологда и Череповец) и 26 районных.
Одно из ключевых направлений в организации профилактической деятельности, ориентированной на снижение уровня безнадзорности, - развитие оптимальной сети социозащитных учреждений. Региональная сеть учреждений социального обслуживания представлена 4 областными специализированными учреждениями для несовершеннолетних и учреждениями социального обслуживания семьи и детей в каждом муниципальном образовании.
В системе социальной защиты населения на 01.01.2007 г. функционировало 38 учреждений социального обслуживания семьи и детей (в период с 1996 по 2006 гг. их количество возросло в 12 раз): 16 центров социальной помощи семье и детям (в 2004 г. - 14), 21 специализированное учреждение для несовершеннолетних (в 2004 г. - 18) и 1 реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями [1] . Кроме того, в 10 районах в состав комплексных центров социального обслуживания населения включены отделения по работе с семьей и детьми.
Стоит отметить, что рост в регионе количества безнадзорных детей и подростков непосредственно обусловлен усилением влияния практически всех факторов риска попадания несовершеннолетних в данную категорию.
Поэтому первостепенной задачей является своевременное выявление семей и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. С этой целью в области создан банк данных, который содержит информацию не только о количестве и категориях детей, но и о характере трудной жизненной ситуации, принятых мерах по социальному сопровождению каждого ребенка.
Важное направление работы в профилактике безнадзорности несовершеннолетних - работа с семьей. Семья, будучи наиболее универсальным, всеобъемлющим социальным институтом, отражает практически все социальные проблемы, решить которые невозможно силами какого-либо одного ведомства [2] . Видимо, именно поэтому пока не выработана единая система работы с семьями группы риска.
Детские и молодежные общественные организации и объединения, наряду с семьей и школой, играют немаловажную роль в социализации детей и их развитии и самоопределении (в области действует более 350 детских и молодежных общественных объединений и организаций). Но обращает на себя внимание слабая заинтересованность общественных объединений и негосударственных организаций в решении вопросов безнадзорности на территории региона.
Значительное место в организации профилактической деятельности, направленной на снижение масштабов безнадзорности несовершеннолетних в регионе, занимает финансирование (т. е. все затраты, связанные с осуществлением профилактических мероприятий). В рамках исследования нами определены общие затраты на профилактику безнадзорности несовершеннолетних, которые включают расходы, как прямо, так и косвенно касающиеся профилактической деятельности.
При определении экономических затрат к числу прямых были отнесены расходы на предупреждение социального сиротства, мероприятия по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, борьбу с беспризорностью, опеку, попечительство, организационно-воспитательную работу с несовершеннолетними. Косвенные затраты включают расходы на комплексные меры по профилактике злоупотребления наркотиками, организацию оздоровительной кампании среди детей и подростков, мероприятия по молодежной политике, деятельность учреждений по внешкольной работе, детских домов, домов ребенка и подведомственных учреждений, финансирование спортивно-массовых мероприятий.
Расчеты производились по следующей схеме. Согласно закону Вологодской области "Об областном бюджете" (данные за период с 2003 по 2006 г.) были выделены 3 раздела (образование, здравоохранение, социальная политика), непосредственно касающиеся проводимых профилактических мероприятий. На основе разделов, в рамках которых производятся действия по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, представлены конкретные мероприятия по данному направлению и расходы на их реализацию.
В соответствии с этими данными произведены расчеты расходов областного бюджета в динамике (2003 - 2006 гг.) по таким отраслям, как образование, здравоохранение, социальная политика. Так, в 2003 - 2006 гг. суммарные затраты на профилактику безнадзорности несовершеннолетних выросли в 2 раза: со 109,93 тыс. руб. до 234,4 тыс. руб. соответственно (табл. 3).
Таблица 3. Общие затраты на профилактику безнадзорности несовершеннолетних (2003 - 2006 гг.; по отраслям; тыс. руб.)
| Год |
Образование |
Здравоохранение |
Социальная политика |
Всего |
| 2003 |
97 452,7 |
6 913,5 |
5 523,1 |
109 889,3 |
| 2004 |
117 111,1 |
5 043,8 |
8 686,8 |
130 841,7 |
| 2005 |
166 087,0 |
10 390,0 |
22 556,0 |
199 033,0 |
| 2006 |
221 691,7 |
7 904,0 |
4 770,0 |
234 365,7 |
| Источник: Закон Вологодской области «Об областном бюджете». 2003 – 2006. |
||||
Фактически мероприятия по профилактике безнадзорности реализуются и финансируются за счет трех основных сфер: образования, здравоохранения, социальной политики. Данные, представленные в таблице 4, свидетельствуют о том, что наибольший объем финансирования осуществляется через сферу образования. В целом структура расходов на профилактику безнадзорности несовершеннолетних в 2003 - 2006 гг. в отраслевом разрезе указывает на недостаточно равную обеспеченность проводимых в регионе мероприятий по профилактике безнадзорности.
Таблица 4. Структура расходов на профилактику безнадзорности несовершеннолетних (2003 - 2006 гг.; по отраслям; %)
| Год |
Образование |
Здравоохранение |
Социальная политика |
| 2003 |
88,68 |
6,29 |
5,03 |
| 2004 |
89,50 |
3,86 |
6,64 |
| 2005 |
83,45 |
11,33 |
5,22 |
| 2006 |
94,59 |
3,37 |
2,04 |
Таким образом, доля расходов на профилактику детской и подростковой безнадзорности в общем объеме финансовых расходов Вологодской области (в общих расходах консолидированного бюджета) составляла: в 2003 г. и в 2004 г. по 0,5%, в 2005 г. 0,9%.
К тому же стоит отметить, что затраты на профилактику безнадзорности несовершеннолетних на 1 ребенка общей численности населения в возрасте от 3 до 17 лет в период 2003 - 2005 гг. характеризуются положительной динамикой: в 2003 г. - 474 руб., в 2004 г. - 595 руб., в 2005 г. - 983 руб.
Кроме вышеперечисленных расходов за счет средств областного и федерального бюджетов реализованы профилактические мероприятия в рамках <Областного комплексного межведомственного плана мероприятий по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2004 - 2006 гг.>.
Следует отметить, что за этот период на осуществление общей специальной профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних было предусмотрено 5 600 тыс. руб., на поддержку развития учреждений системы профилактики - 6 970 тыс. руб., на организацию повышения квалификации кадров, занимающихся профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, - 160 тыс. руб., на научно-методическое обеспечение деятельности по социальному обслуживанию семьи и детей - 145 тыс. руб., на обеспечение медицинским, бытовым, спортивным, развивающим оборудованием, аудио-, видео-, компьютерной оргтехникой, оборудованием для трудовой реабилитации и профессиональной подготовки - 50 тыс. руб.
Финансирование комплексного межведомственного плана мероприятий осуществляется за счет мероприятий сферы образования (5 250 тыс. руб.), молодежной политики (50 тыс. руб.), социальной политики (7 235 тыс. руб.), исполнительных органов государственной власти (90 тыс. руб.).
В связи с этим можно говорить о неравномерном распределении финансовых средств как по отраслям (ведомствам), в которых осуществляется профилактическая деятельность, так и по основным мероприятиям, направленным на сокращение масштабов безнадзорности несовершеннолетних в регионе.
В целом объем финансирования Плана мероприятий за счет средств областного бюджета за 2004 - 2006 гг. составил 12 925 тыс. руб., в том числе с разбивкой по годам: 2004 г. - 4 070 тыс. руб., 2005 г. - 5 085 тыс. руб., 2006 г. - 3 770 тыс. руб. Из этих средств на капитальные расходы за весь период выделено 6 850 тыс. руб., на текущие расходы - 6 075 тыс. руб. Фактически на мероприятия по безнадзорности было выделено: в 2004 г. - 2 130 тыс. руб., в 2005 г. - 2 405 тыс. руб., в 2006 г. - 2 206 тыс. руб. Представленные данные свидетельствуют о сокращении в 2006 г. финансирования из областного бюджета мероприятий по профилактике детской и подростковой безнадзорности по сравнению с 2004 и 2005 гг.
В сложившихся условиях и в связи с высокой степенью важности решения проблем детско-подростковой безнадзорности на территории региона авторами проведен экспертный опрос членов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав [3] . В рамках данного исследования выявлены недостатки существующей системы профилактики безнадзорности и возможности повышения ее эффективности.
Подводя итоги проведенного анализа, можно выделить следующие важные моменты:
1. Современное состояние проблемы безнадзорности несовершеннолетних в Вологодской области. Безнадзорность в детско-подростковой среде более половины экспертов (53%) рассматривают как очень актуальную, 45% - как одну из значимых для области проблем.
Согласно полученным в ходе опроса результатам общая численность данной категории несовершеннолетних в регионе составила 10 610 человек, при этом средний показатель в г. Вологде - 2 000 чел., в г. Череповце - 2 500 чел., а по районам - 235 чел. В качестве первопричин безнадзорности члены комиссий в основном отмечают семейные (частое употребление алкоголя в семье - 91%, ослабление контроля со стороны семьи - 79%, отсутствие контроля со стороны родителей - 46%) и экономические (бедственное материальное положение семей - 64%) проблемы.
2. Общая характеристика региональной системы профилактики безнадзорности. По мнению специалистов, эффективность работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав характеризуется достаточно высоким уровнем (42%). Вместе с тем четверть респондентов отметили, что более результативной деятельности мешает недостаточный уровень координации работы членов комиссий и недостаточный объем полномочий.
Экспертами дана средняя оценка степени эффективности работы ведомств (отраслей) по профилактике безнадзорности несовершеннолетних. Только треть специалистов (35%) положительно охарактеризовали существующую в области систему сбора информации о состоянии проблемы безнадзорности, при этом 44% отметили, что информация собирается случайным образом по мере ее поступления.
3. Проблемы в организации
10-09-2015, 15:38