Таким способом гамбургское попечительство сумело избежать участи, которая постигла современную ему английскую систему благотворительности. Под влиянием гуманитарных идей в к. XVIII в. английские приходские попечительства заменили прежнюю систему содержания бедных в работном доме подаянием помощи на дому; для этой цели составлялись местные таксы, сообразно с ценою на хлеб и количеством членов вспомоществуемой семьи, и весь недобор заработной платы, получаемый известной семьей, выдавался ей приходским попечительством. Следствием этого было сильное понижение заработной платы и значительное повышение расходов со стороны попечительств и налога для бедных [3,c.114].
Гамбургское же попечительство стало образцом для многих городов, а императоры Наполеон и Франц Австрийский обращались к Фохту за советом относительно организации благотворительности в их государствах.
На заре эпохи Франция, Германия и Англия, а также повиновавшиеся земли Италии, Испании, Голландии, Бельгии и Австрии, «признали и провозгласили, что призрение бедных есть обязанность соседей, т.е. местных общин и властей».
«В Германии имперская законодательная власть не была облечена правительственною властью и не располагала исполнительными органами; к тому же она была парализована расколом между католицизмом и протестантизмом; поэтому действительная власть стала переходить к местным правительствам, т.е. имперским князьям и городам. Французское правительство в своих заботах о бедных не пошло далее по начатому пути, и только английское правительство последовательно развивало провозглашенный принцип и нашло средства к полному его осуществлению» [3,c.115].
б) в России
Известный историк, педагог, политический и общественный деятель – В.И. Герье, рассматривая пути и перспективы развития общественного призрения в России, отмечал общие корни данного явления с такими странами Западной Европы, как Франция, Германия и Англия. Изучая причины, вызывающие нищету, и способы борьбы с ней, Герье выделял три основные формы социальной помощи, которые были присущи и России, в разные времена с соответствующими особенностями «культуры и быта». «Эти формы сменяли одна другую, более простая уступала место более сложной и зрелой, но каждая из них заключает в себе нечто самобытное и вечное и в настоящее время все три проявляются одновременно. Эти три формы: милостыня, богадельня и Попечительство о бедных» [3,c.110].
Нищенство на Руси считалось одним из главных средств нравственного воспитания, практически институтом благонравия, состоящим при церкви. Стоит ли удивляться тому, что при подобном взгляде вокруг церквей и монастырей сложились со временем целые слободки, где жили люди, основным источником существования которых стала милостыня [1,c.30-31]. Быть нищим было более выгодным, чем зарабатывание хлеба тяжелым трудом, отсюда и всевозможные симуляции безумия, ущербности – и в целом масштабность нищенства. Нищих было несколько категорий: «блаженные» - раздавали свое имущество и добровольно несли крест терпения и смирения «Христа ради»; «юродивые» - прорицатели, ясновидцы (чаще всего симулировали безумие); «немощные» - слепые, старые, душевнобольные; «гулящие» - бродяжничали в собственное удовольствие или скрывались от властей.
Чтобы далее не касаться данной темы, заглянем вперед в XIX в., когда российское законодательство делило нищих на четыре категории:
1) те, которые не могут своим трудом добывать пропитание;
2) те, кто по сиротству и временным болезням впал в нужду, но может работать;
3) те, которые могут трудиться, но нищенствуют по лености и дурному поведению;
4) те, кто по случайным обстоятельствам впал в крайнюю нужду [1,c.31].
По мере повышения уровня социально-экономического развития назревает идея необходимости реформирования системы социальной защиты, поскольку решение вопроса помощи все возрастающему количеству людей силами благотворительности и церковного призрения не представлялось возможным.
В 1551 г. – время правления Ивана Грозного - на собрании высшего духовенства России (Православной церкви) - Стоглавом Соборе – констатировался факт небывалого развития нищенства, и недостаточности принимаемых мер для его предотвращения. Существовавшая система финансирования давала сбои из-за недостатка средств и несовершенства форм организации работы. Принятое Собором решение является очередным значительным шагом на пути развития системы социальной защиты и признания необходимости государственного регулирования в сочетании с общественной деятельностью в области решения социальных вопросов. Официально вводятся категории лиц подлежащих призрению и определяются его формы. Заметим и разграничение по источникам финансирования: прокаженные и престарелые должны получать кров, пищу и одежду, а «здравые» - питаться по дворам [[4] ,с.13].
Начинает формироваться государственная инфраструктура системы социальной защиты через строительство и содержание больниц, сиротских домов, богаделен, домов призрения незаконнорожденных младенцев. Появляется новая функция системы социальной защиты – создание смирительных и прядильных домов для людей праздношатающихся и им подобным – фактически создается система занятости и подготовки кадров.
Государство осознало необходимость управления развитием системы социальной защиты, которая постепенно становится элементом социальной политики.
Во второй половине XVIII века для России появляется новое понятие - общественное призрение [2,c.255].
Поистине огромен и неоценим вклад династии русских царей Романовых в развитие социальной работы. Каждое царствование отличалось особыми чертами благотворительности, кто-то из членов царской фамилии предпринимал радикальные и глубокие меры, кто-то «отметился» тем или иным указом на тему «призрения», однако все они оставили след в истории как государственные деятели и частные благотворители, хорошо осознающие всю важность и социальную значимость акций милосердия [2,c.253].
Лучшим доказательством выше сказанного являются попытки Петра I искоренить профессиональное нищенство. В именном указе Стрелецкому приказу от 30 ноября 1692 г., опубликованном еще от имени Ивана и Петра Алексеевичей, он велел записать: «Известно ему, Великому государю, что на Москве гулящие люди, подвязав руки и ноги, притворным лукавством просят на Христово имя милостыни, а по осмотру они все здоровы». Таких царь велел ловить и отправлять по месту жительства, а беглых крестьян возвращать помещикам; повторно пойманных – бить кнутом и ссылать в Сибирь. Эти меры были ужесточены указом 1712 г.: всех «ленивых прошаков» били без разбора, клеймили и ссылали на каторжные работы. «Амнистии» не полагались никому – ни старым, ни больным, ни сумасшедшим (правда, позже Петр ввел «освидетельствование дураков») [1,c.31]. С 1718 г. начинают карать дающих милостыню штрафами. Хотя необходимо заметить, что Петр в целом не запрещал милостыню – разрешены были пожертвования приютам и богадельням. В последние годы своего царствования он осознал безрезультатность такой политики и разработал проект о раздаче всех «прошаков» монастырям, однако реализовать его не успел.
Естественно, деятельность Петра I не ограничивалась преследованием нищенства, он практически подошел к системе создания общественного призрения. Главным его намерением в социальной сфере была попытка вырвать призрение из рук Церкви и построить его на новых началах, возложив заботу о нуждающихся на государственные светские структуры: в городах – на губернские и городские магистраты, в деревнях – на помещиков, в свободных землях – на старост или сотских [2,c.256]. При нем обязанность строительства и содержания больниц лежала на приказах: сначала Патриаршем, с1701 г. – Монастырском, а с 1721 г. – относилась к Святейшему правительствующему Синоду и Камер-конторе. Главный магистрат и воеводы должны были приступить к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных и прядильных для людей «праздношатающихся и им подобных» [1,с.32]. Вводились детские приюты, называемые «гошпиталями», которые строились рядом с церковными оградами. Из «гошпиталей» младенцев, выкормленных «искусными женами», передавали до достижения 10-него возраста в богадельни или приемным родителям, мальчиков старше 10 лет определяли в матросы, в «художественные ученики» [2 ,c.255]. Проявлял Петр заботу и о военных, которую можно назвать предтечей пенсионного законодательства, т.к. государство не в состоянии было обеспечить воинов пенсиями, содержании их возлагалось на монастыри с выплатой жалования.
Указ Петра I от 16 января 1721 г., со ссылками на Библию, следует подчеркнуть особо – в нем впервые идет речь о том, что бродяжничество есть социально опасное явление.
Большинство мероприятий этого реформатора носили характер «вразумляющего принуждения», т.к. на его взгляд «наши люди ничего без принуждения не сделают» [2 ,c.257].
Приемники Петра продолжали политику социальной защиты населения.
Так, Екатерина I подписала сенатский указ 1726г., в котором выражалось недовольство злоупотреблениями кормилиц в госпиталях.
При Петре II появились два указа о незаконнорожденных и воспитанных в петровских сиротских домах: 43 девицам велено было «давать вольные паспорты и отпускать их, по их желанию, в услужение или на мануфактуры, а «малоумных в богадельни», юношам предписано было отправляться на военную службу, «хотя в барабанщики»» [2 ,c.257].
При Петре III указом 1762 г. безумных определяют не в монастыри, а в специально построенные для этого особые дома, что было официальным признанием безумия болезнью).
К эпохе царствования Екатерины II относится становление системы общественного призрения. Указом от 7 ноября 1775 г. предписывалось открытие в каждой губернии особых приказов Общественного призрения под контролем губернаторов. На эти приказы были возложены обязанности – устраивать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных, для психически больных, работные и смирительные дома [1,c.33].
Конечно, говорить о совершенстве этой социальной системы нельзя, однако следует признать попытки государства охватить все слои населения. В России начинает назревать проблема социальной незащищенности калек и нехватки средств на их содержание. И Екатерина вынуждена была согласиться с правительством, что попечение о нищих и калеках необходимо сделать общественным, и нет ничего зазорного в привлечении милосердных людей к помощи в решении этой проблемы. Полное же воплощение в жизнь этой идеи произошло только при правлении Александра I.
К сожалению, плоды новообразований екатерининского периода оказались горькими. Так С.В. Тетерский отмечает: «Бюрократизм, лихоимство, формализм, недостаток служащих, особенно практических работников, которых никто профессионально не готовил – все это снижало результативность и тормозило развитие социальной работы» [2 ,c.260].
При правлении, жены Павла I, Марии Федоровны происходят серьезные изменения в системе воспитательных учреждений: открытие училищ благородных девиц, создание первого губернского женского института в Харькове (1817 г.), опытных воспитательных домов для глухонемых и слепых детей (1806 г.), военно-сиротское отделение Воспитательного дома (1807 г.), училища для солдатских дочерей и детей нижних чинов морского ведомства. Она возглавила «Воспитательное общество благородных девиц», основала в 1797 г. Мариинское ведомство, целью которого было благотворительная помощь нуждающимся и сохранение особых прав высших сословий русского общества. Значительным шагом в развитие благотворительности, было создание императрицей вдовьих домов – богаделен для вдов военных и гражданских лиц, которые просуществовали до 1917 года [2 ,c.261-262].
При Александре I призрение включается в сферу общественного самоуправления, а за правительством закрепляется общее руководство и контроль. Александр I подписал закон, по которому призрение в России передавалось организациям и ведомствам, разделенным на несколько типов. Они получили название «учреждений, на особых основаниях управляемых» [1,c.33-34].
Недостаток государственных финансовых ресурсов на общественное призрение во второй половине XIX века вынуждает обратиться к более сильному вовлечению общественности в социальную работу. После земской (1864 г.) и городской (1880 г.) реформ основная нагрузка по развитию системы социальной защиты легла на городское и земское самоуправление. Таким образом, социальная работа и ее управление переместились на более низкий уровень рассмотрения, но это имело и позитивные стороны: более глубокое понимание проблемы и методов борьбы с ней. Наиболее важным достижением этого времени является уход от приказного формализма и переход на принципы адресности социальной помощи. Фактически зарождались элементы социальной помощи на базе проверки нуждаемости [[5] ,c.57].
В Беларуси, как отмечает А.Д. Григорьев, система социальной защиты развивалась параллельно с Россией [ [6] ,c.7-8] с той лишь особенностью, что православная церковь, заинтересованная в упрочнении своих позиций в глазах католиков, более активно занималась социальной работой через систему церковно-приходских попечительств [6 ,c.9].
Такая сложившаяся система социальной защиты сохранилась до к. XIX - н. XX столетия. Организационно-правовую структуру системы социальной защиты представляли элементы трех типов: общественные, общественно-государственные и частные. Аналогичной была и система финансирования, а так же ее источники: государственные средства; средства общественных организаций и пожертвования; средства частных лиц.
Значительным достижением системы социальной защиты, построенной в России в XIX в., как отмечал Е. Максимов, была ее практическая направленность, масштабы, а также теоретическое осмысление перспективных направлений развития и понимания необходимости и значения функции превентивных (предупреждающих) мероприятий для повышения уровня социальной защищенности:
1. всякий человек, поставленный вследствие каких-либо постоянных или случайных причин, в положение грозящее окончиться нищетой и не имеющий способов выйти из этого положения, должен подлежать общественному призрению;
2. общественное призрение должно иметь в виду не только непосредственную помощь дряхлым, больным, сиротам, но и всем тем, кто лишен возможности предупредить настигающую беду, что должно стать «важной функцией общественного и государственного управления, направленной на смягчение многих зол действительности, к облегчению значительных страданий и к спасению целого ряда человеческих жизней» [[7] ,c.94].
Глава 2: Положение социальной работы на рубеже XIX – XX веков в России
Для полноты картины системы социальной защиты следует рассмотреть небольшой, но довольно значимый интервал – накануне революции 1917 года, - который не вписывается в рамки как общественно-христианской модели, так и последующей за ней модели, свойственной советскому периоду. Поэтому я выделила рубеж XIX – XX веков в отдельную главу. Этот период характерен началом формирования цивилизационной системы социальной защиты по образцу развитых стран (Англии, Германии, Франции) с присущими им системами социального страхования и пенсионного обеспечения. 23 июня 1912 г. был принят закон «О страховании от несчастных случаев», который стал определенном шагом в развитии социального обеспечения рабочих [[8] ,c.82]. В России начинала формироваться система социального страхования от несчастных случаев на производстве; имелась система обязательной социальной помощи: пособия по случаю родов, на похороны, по потери кормильца в случае производственной травмы; работали многочисленные благотворительные организации, а частная благотворительность имела всеобщее признание. По сравнению с западными странами уровень социальной защищенности был очень низок, а численность инвалидов по производственным причинам и брошенных на произвол судьбы была достаточно высока. Анализируя данные за 1912 г., можно увидеть, что уровень социальной защищенности рабочих в Германии практически в 10 раз, в Англии – в 15 раз выше, чем в России. А финансирование же системы социального страхования в России практически полностью ложилось на плечи рабочих (табл. 1).
Вполне естественно можно предположить, что данный факт сыграл определенную роль в создании революционной ситуации в России.
Таблица 1
Сравнительная структура страховых взносов по социальному страхованию
в 1912 году, (в %) [[9] ,c.35]
| Англия | Германия | Россия | |
| Рабочие | 46 | 67 | 80 |
| Хозяева | 37 | 33 | 20 |
| Государство | 17 | - | - |
Подытожив этот период можно сказать, что еще отсутствовало само понятие «социальное обеспечение», но были сделаны первые шаги к нему [1,c.35].
Глава 3: Социальная работа в послереволюционный и советский периоды
Биполярная модель управления системой социальной защиты
Марксистская теория социальной работы опиралась на известные положения об определяющей роли экономики, способа производства, экономического базиса в социальном прогрессе, в социальной дифференциации общества, на материалистическое понимание истории и характера самоорганизации общества. При этом движущей силой социально-исторического развития признается борьба классов, конфликт между которыми в силу различия их социально-экономического положения неизбежен, пока не будут взяты под контроль стихийные силы конкуренции и эксплуатации, порождаемые частной собственностью на средства производства [2,c.291]. Идеальное общество, по марксистской теории, - общество социально однородное, построенное без эксплуатации, и для каждого существует возможность всестороннего развития. Где главной движущей силой для формирования такого общества является рабочий класс.
Принципиальное значение для социальной работы имеет направленность марксизма на изучение коллективистских условий бытия личности, соотношения в общностях людей коллективистских и индивидуалистских тенденций [2,c.292] .
В советский период получила развитие уникальная система социальной защиты человека: бесплатное образование и здравоохранение, доступные культурные учреждения, система пенсионной, жилищно-бытовой и другой помощи различным социальным группам [2,c.292]. Одним из первых шагов в этом направлении был указ В.И. Ленина (1918 года), который поставил задачу всем центральным и местным органам управления выделить вопросы социальной помощи и поддержки трудящихся в отдельную систему исследования [1,c.35]. В 1920г. постепенно расширяется круг лиц, охваченных системой социальной защиты: выплата пенсий для лиц, имеющих особые заслуги перед революцией; за выслугу лет. В 1924 г. введено пенсионное обеспечение для научных работников, а в 1925 году – учителям городских и сельских школ и некоторым других специалистам.
В условиях нэпа, дорогу которому открыл X съезд РКП(б) в 1921 г., социальное обеспечение приобретает новое направление – социальное страхование.
В год образования СССР (1922 г.) понятие «социальное обеспечение» начинает звучать по-другому – «государственная система материального обеспечения и обслуживания всех граждан СССР в старости, болезни, при полной или частичной утрате трудоспособности, а также многодетных семей. Осуществляется за счет государственных и общественных средств» [1,c.35].
Следующим этапом становления социальной защиты стало принятие Конституции СССР, в которой оглашалась необходимость приведения в жизнь полного социального страхования: для всех видов наемного труда и для всех видов потери трудоспособности. А к 1929 г. Советская власть в законодательном порядке утвердила полное социальное обеспечение и впервые в мире - от безработицы, за счет нанимателей и государства, при помощи профессиональных союзов [1,c.36].
Однако следует отметить, что система социальной защиты крестьян развивалась менее быстрыми темпами. Только в 1935 г. колхозам было предоставлено право - за свой счет создавать пенсионные фонды.
Отсюда и такое
10-09-2015, 15:37