Все фиксируемые здесь черты отражают, разумеется, бюрократизм, схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной социально-психологическую характеристику бюрократизма. Точнее, наверное, будет сказать, что бюрократизм представляет собой определенный социальный (общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Кстати, он имеет место не только в государственном аппарате, но и в общественных объединениях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки и т.д.
Второй подход сформулирован Максом Вебером, который высказал положение о том, что один из конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, - рациональное жизненное поведение на основе идеи профессионального призвания, и, исходя из него, признал бюрократию самым чистым типом легального господства.[12]
В веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. с упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в частности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобрело позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышление. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что не имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие "бюрократизм" до сих пор сохраняет негативный, критический оттенок. Корни бюрократии, по мнению М. Вебера, более глубокие и лежат не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, а исходят из онтологической потребности человека в социальной структурированности и организации для обеспечения своей повседневной безопасности. Поэтому М. Вебер считает, что бюрократия не является “надстройкой” над “отношениями эксплуатации и частной собственности”. Он видит глубокую внутреннюю связь процессов бюрократизации, огосударствления собственности и потребности в социальной организации общества вообще.
Третий и наиболее точный (с большими аналитическими возможностями) подход был обозначен К. Марксом в работе "К критике гегелевской философии права". Вот некоторые его выражения:
- "бюрократия" есть "государственный формализм" гражданского общества;
- бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое, общество в государстве;
- бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства. [13] Схвачено главное: связь бюрократии с властью, бюрократия как особый способ осуществления власти. Марксисты пришли к выводу, что бюрократизм приобретает тем большие масштабы, чем авторитарнее политический режим, а степень его ограничения зависит от степени демократичности. В условиях авторитарного режима государство сводится к “...выделенному из человеческого общества аппарату управления... особого разряда людей специалистов, чтобы управлять...”. В этих условиях государственный аппарат приобретает определенную степень самостоятельности по отношению к обществу, которое делегирует этому аппарату властные полномочия. А эта самостоятельность питает почву для процветания бюрократии.
Таким образом, социально-политические корни бюрократизма, с точки зрения марксистской парадигмы, так как он сформировался в эксплуататорском, главным образом в буржуазном обществе, заключаются в чрезмерном обособлении аппарата управления от общества, утверждении чиновничьего эгоцентризма, использовании работниками аппарата предоставленных им властных полномочий для обеспечения своих собственных групповых и индивидуальных интересов, которые определяются, прежде всего, их материальным положением.[14]
Б.П. Курашвили, как представитель марксистского подхода, различает два типа бюрократизма - добросовестный (патерналистский) и своекорыстный. Формула добросовестного (патерналистского) бюрократизма: максимум общественной пользы при максимуме задаваемого сверху порядка и минимуме доверия к управляемым, минимуме их самостоятельности и инициативы в их собственном деле и в общественной жизни в целом. Формула своекорыстного бюрократизма: максимум карьеры и корыстного использования служебного положения при минимуме заботы об общественной пользе.[15] Надо также сказать, что Б.П. Курашвили отождествляет своекорыстный бюрократизм прежде всего с капитализмом, а при социализме он “сохраняется во враждебной ему среде”, хотя “исторически загнан в угол”. [16] Представителямипатерналистского (“отеческого”) бюрократизма Б.П. Курашвили считает добросовестных и честных чиновников, которые тем не менее пропитываются “эгоцентристским духом аппарата, профессиональным снобизмом, технократическим высокомерием”.[17] В социалистическом обществе они существуют также не в чистом виде - в виде местничества и ведомственности. Одним из обоснований бюрократического отчуждения аппарата управления от управляемых Б.П. Курашвили видит в необходимости профессионализма в управлении, который нередко порождает у чиновников чувство превосходства над “простыми” людьми.[18] Несколько другую классификацию бюрократии приводит в своей работе “Хозяйственная этика мировых религий” Макс Вебер. Он различает два типа бюрократии: традиционную “патримониальную”, которой свойственно иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип зародился и развивался, проникая постепенно во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием государственной машины. Он охватывал прежде всего область государственного управления и поддержания общественного порядка. Среди традиционной бюрократии М. Вебер вычленяет “бюрократию древнекитайских мандаринов” и древнеегипетских, позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника “египетского, позднеримского и византийского типа” тем, что он вообще не был специалистом управления, а скорее “литературно-гуманитарно образованным джентльменом”.[19] Рациональная бюрократия сформировалась в эпоху Нового времени, первоначально охватывая сферу частно-хозяйственной деятельности и прежде всего сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии распространилось и на другие сферы общественной жизни, постепенно вытесняя патримониальную.[20] Но тем не менее, общегосударственная бюрократия, приобретая черты рациональности, четко отделялась М. Вебером от бюрократии частно-хозяйственной, т.к. существовал принцип невмешательства государства в частно-хозяйственную область и разграничение экономической и государственно-политической деятельности. Современный М. Веберу бюрократ отличается по его мнению от патримониального бюрократа второго типа гораздо большей “рациональной предметной специализированностью и вышколенностью”, т.к. произошло вливание рационального начала частно-хозяйственной бюрократии.Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, которое происходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел.
Сама по себе бюрократия не является злом. Она может способствовать сохранению социально-культурного облика различных групп населения. Но это возможно лишь при том условии, что она будет соблюдать демократические принципы и передаст власть своему представителю, избрание которого обеспечит ему необходимые полномочия. Это возможно также при том условии, что избранный руководитель может быть переизбран или смещен как по воле низов, так и по решению высшей государственной власти. Отмирание этатизма в обществе, состоящем из различных слоев, может происходить поэтапно. Сегодня путь географического разукрупнения и децентрализации является наиболее действенным. Конкретный опыт Запада (в частности, закон Деффера во Франции) открывает на этом пути широкие перспективы.
Действительная тайна бюрократии заключена в том, что она является собственнической корпорацией.
Мы долго держались мнения, будто бюрократия нами только управляет, но делает это плохо, неэффективно. Фактически же она нас - всех живущих в обществе и занятых какой-либо деятельностью - присваивает и делает это по-своему хорошо, мастерски, даже виртуозно. Образ бюрократа ассоциировался у нас с некой казенной маской, под которой лениво шевелится обрюзгшее человеческое существо, ко всему равнодушное, готовое утопить в беспросветной казуистике любое живое начинание. Да, такая маска у него есть, таким он часто является нам, но, в сущности, он - ловкий, изворотливый, умелый предприниматель, энергично занятый своим бизнесом с помощью особых средств и во имя особого рода «прибыли».[21]
Как известно, общество живет универсальными взаимодействиями и людей, и вещей; бюрократия живет присвоением этих взаимодействий - и тоже универсальным, получая от этого свои главные удовольствия. А наша бюрократия получила вместе с государством неограниченный доступ к управлению экономикой и культурой, проникнув буквально во все сферы человеческой жизнедеятельности. В результате такого «огосударствления» до 1985 года (когда началась перестройка) в обществе нельзя было найти места, где бы ни хозяйничала бюрократия.
Общая численность чиновников России без учета "федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции в области обороны и безопасности", выросла с 2008 года с до 1,46 миллиона человек. За год штат вырос на 10,9 процента - к многотысячной армии госслужащих добавилось 143,5 тысячи человек. [22] Таким образом, на каждых 100 россиян приходится по одному госслужащему.
Глава 2: Вторичный анализ исследования по бюрократии
Проблема бюрократии требует социологического изучения, использования возможностей социологической науки проникнуть в суть явления, собрать о ней представительный эмпирический материал и с помощью него проанализировать феномен бюрократии в России.
Данная идея нашла отражение в двух социологических исследованиях, проведенных Институтом социологии Российской Академии наук совместно с Представительством Фонда им. Ф. Эберта (Германия) в РФ. Первое исследование на тему "Бюрократия и власть в новой России" носило массовый характер, оно было проведено в июле 2005 г. во всех территориально-экономических районах страны (согласно районирования, принятого Росстатом), опрошено 1500 респондентов, представляющих 11 социальных групп населения: рабочих предприятий, шахт и строек; инженерно-техническую и гуманитарную интеллигенцию (преподаватели вузов, ПТУ, ученые, учителя школ); работников торговли, сферы бытовых услуг, транспорта и связи; служащих; предпринимателей малого и среднего бизнеса; военнослужащих и сотрудников МВД; жителей сел и деревень; городских пенсионеров; студентов вузов; безработных. Опрос проводился в 58 поселениях, пропорционально населению мегаполисов, областных центров, районных городов и сел. [23]
Второй опрос носил экспертный характер. В роли экспертов выступали госслужащие, чиновники, работающие в системе государственного управления на нижнем и среднем уровнях. Были опрошены 300 работников районных, городских, областных администраций (мэрий). [24]
Исследование выполнено рабочей группой ИС РАН (ИКСИ РАН).
Так же в этой главе представлены результаты исследований Фонда «Общественное мнение» и «Левада-центр».
2.1 Бюрократия: ее сущность и эффективность функционирования.
При оценке взаимоотношений общества, государства и бюрократии возникает вопрос: является ли бюрократия (как объективно, так и в восприятии общества) одной из социально-профессиональных групп наряду с другими "бюджетниками", отличаясь от них лишь характером своего труда, или это особый социальный класс, имеющий собственные интересы и особенности сознания, поведения.
Позиции населения и госслужащих по вопросу о том, являются ли российские чиновники особым сословием, противоположны друг другу. Если для населения России в целом несомненным фактом является то, что российские чиновники - это особое сословие, объединенное общими интересами и особым образом жизни, то госчиновникам чаще кажется, что они находятся в том же положении, что и остальные бюджетники, хотя и среди них весьма значительная часть (40,5%) обладает выраженным классовым сознанием и соглашается с тем, что они - особое сословие со своими интересами и образом жизни.
Для общества бюрократия - это особое сословие со своими интересами. В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о том, удалось ли Президенту страны В. Путину реализовать свой план превращения этого особого сословия - государственной бюрократии - в выразителя интересов страны в целом и потенциального носителя новой национальной субъектности, противостоящего как бизнес-группировкам, так и собственно политической элите.
Россияне не только не готовы видеть в бюрократии выразителя интересов общества, но и рассматривают ее как силу, если и не прямо враждебную, то, безусловно, наносящую ущерб интересам страны.
Две трети россиян безоговорочно убеждены в том, что российская бюрократия думает только о собственном благополучии и влиянии, ее совершенно не интересует население страны, интересы которого она призвана защищать. Такая же точка зрения доминирует и среди представителей силовых структур (армия, МВД и т. п.), попавших в выборку - ее разделяют почти 60% группы, и лишь треть - допускает "гармонию" интересов бюрократии и населения.
По данным репрезентативных опросов россиян, которые регулярно проводятся Аналитическим центром Юрия Левады, более 1/5 жителей страны полагают, что федеральное правительство «коррумпировано, действует в первую очередь в своих собственных интересах». В ноябре 2008 г. доля высказавших соответствующую точку зрения составила 23% и не изменилась по сравнению с ноябрем 2007 г. [25]
Аналогичные результаты были получены 28–29 июня 2008 г. Фондом изучения общественного мнения (ФОМ) в ходе опроса 1500 человек в 100 населенных пунктах 46 регионов страны .[26] По результатам опроса оказалось, что властям/руководству/администрации соответствующих регионов доверяют лишь 36% россиян, в то время как не доверяют 51%.
Еще ниже оказался уровень доверия респондентов к властям/руководству/администрации тех городов (поселков, сел), в которых они проживают: этим властным структурам доверяют 32% опрошенных, а не доверяют 45%.
Крайне низким оказался уровень доверия к силовым и правоохранительным структурам в регионах: соотношение между доверяющими и не доверяющими судам составило 29% : 40%, милиции, правоохранительным органам, прокуратуре – соответственно 27% : 55% и ГИБДД – 23% : 51%.
Наибольшим доверием респондентов, согласно результатам опросов, пользовались формально независимые от государственной бюрократии структуры и их представители, а именно служители церкви, соответствующей вероисповеданию респондента, в месте его проживания (им доверяли 59% опрошенных, а не доверяли 16%) и средства массовой информации (телевидение, радиовещание, радио, газеты и журналы) региона проживания респондента (соответственно 49 и 39%).
В результате исследования института социологии РАН – большинство населения считает деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). Лишь каждый десятый оценивает функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%). Утверждение, что российская бюрократия неэффективна, приобрело характер некой постоянной общественного мнения, присущей всем слоям и группам населения. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений в большинстве дают негативную оценку работе российской бюрократии - от 50% молодежи до 56-62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов; от 51,7% сторонников "Единой России" до 67,7% электората "Родины". При том, что представители некоторых групп (молодежь, хорошо обеспеченные люди, сторонники "партии власти") придерживаются несколько менее критичной позиции, даже среди них доля позитивных оценок деятельности бюрократии не выше 18-19%.
Положительные оценки деятельности бюрократии, даваемые чиновниками, лишь на первый взгляд выглядят как проявление некой корпоративной солидарности и стремление защитить "честь мундира". На самом деле во многом они обусловлены уверенностью чиновников в том, что российская бюрократия действительно выполняет свои функции и способствует развитию экономики.
Таким образом, феномен "хронической" неэффективности бюрократии, отраженный в сознании большинства наших сограждан, тесно связан с образом непорядочного, испорченного властью чиновника.
Сами чиновники расставляют акценты в этом вопросе совсем по-иному. С их точки зрения ключевой проблемой эффективности работы бюрократической системы является несовершенство законодательства (об этом говорили 35,4% опрошенных чиновников), большая загруженность работой и низкая заработная плата государственных служащих (23,7 и 23,3%). Хотя следует отдать должное самокритичности этой группы опрошенных - 20,6% признали, что важную роль в неэффективности бюрократии играет безнаказанность чиновников.
Главным способом преодоления "синдрома неэффективной бюрократии" россияне считают борьбу с произволом и непрофессионализмом чиновников,
причем борьба эта предполагает, прежде всего, усиление общественного контроля. В качестве главного субъекта общественного контроля над деятельностью бюрократии опрошенные, представляющие в исследовании "простых" граждан, и респонденты-чиновники единодушно назвали Президента России (41-43%). Причем, судя по ответам "простых" граждан, никто другой в стране не может столь эффективно, как Президент, справиться с этой задачей. СМИ, общественные организации, институты выборов и суды в рейтинге возможных субъектов контроля за деятельностью чиновников упоминаются заметно реже (20-29%). Мнения чиновников не столько однозначны. По их оценкам, в контроле за деятельностью бюрократии важная роль также должна принадлежать самим гражданам, которые могут выражать свое мнение через институт выборов (34,2%) и СМИ (33,1%).
2.2 Бюрократия при В. Путине. *
К числу "плюсов" путинского правления, как население, так и экспертная группа "бюрократов" относят, помимо успехов в экономическом развитии (определяемых скорее благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой), некоторые позитивные сдвиги в работе органов государственной власти. Что касается федеральных органов власти, то, по мнению опрошенных, произошло скорее некоторое улучшение их работы (20,5%), чем некоторое ухудшение (15,6%). Напротив, местные органы власти, по мнению населения, стали работать скорее менее эффективно (23,8%), чем более эффективно (19,1%). А мнение экспертной группы государственных служащих более оптимистично. 40,1% из них (против 8,9%) фиксируют повышение эффективности деятельности федеральных органов власти, 41,2% (против 8,2%) - повышение эффективности работы местных администраций.
По-разному воспринимают население и чиновники тенденции в изменении уровня жизни основных групп населения - первым кажется, что происходит скорее ухудшение (35,9%), чем улучшение (28,2%), вторым - наоборот (38,1% против 22,2% в пользу улучшения). И те, и другие отмечают ухудшение, причем существенное, ситуации в социальной сфере за последний год (очевидно, под влиянием монетизации льгот).
Что касается правоохранительных органов, борьбы с коррупцией, ситуации в сфере законности и порядка, прав и свобод граждан, то налицо существенные расхождения между оценками населения и экспертной группы. Первые весьма критично оценивают тенденции в этих сферах, выделяя, по собственным оценкам, явное ухудшение.
Оценки чиновников носят значительно более осторожный характер: ситуация в правоохранительных органах при В. Путине в той же мере ухудшилась, как и улучшилась. Во всяком случае, тенденции к усугублению ситуации они не видят.
Выстраивание новой бюрократической машины при В. Путине, включая ситуацию в правоохранительных органах, медленно, но продолжается.
По оценкам большинства населения, "путинская" административная реформа до конца себя не реализовала. Вероятно, данное мнение предопределяет отношение к ведущим институтам и органам
10-09-2015, 16:49