не финансировались вообще, а по ряду из них финансирование не превышало 50% (транспортные услуги, лекарства). На рынке льготных товаров и услуг сложилась следующая ситуация: некоторые льготы стали дефицитными (например, льготы на лекарства и санаторно-курортное лечение), а по льготам, для которых был характерен разрыв схем платежа и потребления (льготы на транспорт, ЖКУ), начала накапливаться задолженность государственного бюджета перед предприятиями, предоставляющими эти виды социальной помощи. В результате многие льготники вышли из числа получателей, а оставшиеся имели неравный доступ к льготам.

Основные особенности системы предоставления социальных выплат и льгот в России: (рисунок 6)

-Чрезвычайно высокая степень «огосударственности» системы социальных выплат, законодательно не предусмотренное участие в ней институтов гражданского общества, предпринимателей, профсоюзов и особенно самого населения (как организационное, так и финансовое); -Организация социальных выплат преимущественно на началах социального обеспечения, неразвитость системы социального страхования; -Множественность видов и форм социальных выплат, а также категорий их получателей (бенефициариев); -Преобладание уравнительного, безадресного порядка предоставления социальных пособий, основанного на категорийном подходе определения реципиентов; -Отсутствие обоснованных, ясных принципов, и стандартов предоставления социальных выплат и льгот, адекватных характеру защищаемых социальных рисков; -Ведомственная разобщенность, параллелизм и дублирование выполнения сходных функций, а также перекрестное финансирование (субсидирование) социальных выплат из бюджетов различных уровней и типов; -Незавершенность правового регулирования полномочий органов государственной власти различного уровня в области организации социальных выплат и льгот, несбалансированность возложенных на них полномочий с ресурсами, находящимися в их распоряжении; -Отсутствие эффективного оперативного контроля за обоснованностью определения контингентов получателей социальной помощи, ее своевременным и в требуемом объеме предоставлением, а также за движением соответствующих социальных трансфертов; -Недостаточность размеров социальных выплат -

Рисунок 6 - Основные особенности системы предоставления социальных выплат и льгот в России

Для устранения системных недостатков существующей системы льгот было признано необходимым внести изменения в 155 законодательных актов РФ и признать утратившими силу 41.

2.5 Анализ реформы по «монетизации льгот»

Концепция реформы социальных обязательств государства основывается на фиксации полномочий и обязанностей всех уровней власти. В законодательной базе предусматриваются крупные правовые новации (рисунок 7).

Рисунок 7 - Правовые новации

Федеральный закон предусматривает замену существующих натуральных льгот (по бесплатному проезду на городском и пригородном железнодорожном транспорте, санаторно-курортному обслуживанию и др.) на конкретные и адресные меры - прежде всего на выплату денежных компенсаций. На первом этапе монетизации были созданы федеральный и региональный регистры граждан. Сделано это было для распределения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Правовой статус нового нормативного порядка закрепляется в термине «социальная поддержка».

Вопросы выплат ветеранам труда, работникам трудового фронта и репрессированным по политическим мотивам (численность которых - 11,8 млн. человек, или 46,5% от 25,4 млн. граждан, затрагиваемых реформой) предполагается передать на региональный уровень.

Регионы могут устанавливать формы социальной поддержки по своему усмотрению - либо предоставляя льготы в натуральном виде, либо выплачивая деньги. По мнению представителей ряда субъектов Федерации, осуществлять финансовое обеспечение расходных обязательств по социальной поддержке такой категории льготников, как ветеран труда, большинству из них без субвенций центра будет весьма сложно.

Финансирование замены льгот на денежные компенсации федеральным льготникам, а это 42 категории граждан, с 2005 года осуществляется из федерального бюджета. Три категории льготников - ветераны труда, труженики тыла и репрессированные - в зоне ответственности региональных бюджетов, и это создало определенные проблемы. Хотя их льготы, по сравнению с ветеранами войны, инвалидами первой, второй и третьей степени, небольшие по масштабу, но именно ветераны труда и труженики тыла представляют самые многочисленные группы населения.

Согласно Федеральному закону № 122-ФЗ о «монетизации» льгот, предполагалось решить следующие задачи (рисунок 8).

Рисунок 8 - Задачи «монетизации» льгот

Для населения данная реформа означает разделение всех льготных категорий получателей на региональные и федеральные, и для федеральных категорий были установлены размеры денежных выплат, дифференцированные по категориям льготополучателей. В ходе разработки механизмов реализации данного закона был введен «социальный пакет» для федеральных льготников, практически предусматривающий сохранение льгот на лекарства и оплату санаторно-курортного лечения. Региональным властям предписывалось разрабатывать свои механизмы монетизации, но положение льготников не должно было ухудшаться[18] .

Законом предусмотрены размеры компенсаций, которые получат граждане, отнесенные к федеральным льготникам. В дальнейшем, в ходе реализации нового законодательства, из этих сумм будет вычтена стоимость социального пакета (450 рублей), предусматривающего сохранение натуральных льгот на оплату санаторно-курортного лечения и лекарственного обеспечения. Размеры денежных компенсаций, реально выплаченных населению, представлены в таблице 6 и диаграмме 3.

Таблица 6 - Ежемесячные денежные выплаты за счет средств федерального бюджета (без учета стоимости социального пакета)

Категории населения, которые в соответствии с установленным законодательством порядке имеют право на получение различных социальных льгот	Размер выплат без социального пакета, руб./месяц
Инвалиды (кроме инвалидов войны)
I степени (III группы)	350
II степени (II группы)	550
III степени (I группы)	950
Инвалиды Великой Отечественной войны и инвалиды боевых действий на территориях других государств (инвалиды войны)	1550
Участники Великой Отечественной войны, другие категории граждан, имеющие льготы в связи с Великой Отечественной войной	1050
Ветераны боевых действий	650
Члены семей погибших (умерших) инвалидов, участников Великой Отечественной войны и боевых действий на территории других государств	150
Граждане, подвергшиеся воздействию радиации	1250

Диаграмма 3

В соответствии с Федеральным законом граждане, которым социальная поддержка будет оказываться за счет средств федерального бюджета, будут учитываться в системе индивидуального (персонифицированного) учета, ведение которого осуществляет Пенсионный фонд РФ.

Те, кому не нужны услуги по «соцпакету», могут от них отказаться с 1 января 2006 года. Для этого необходимо обратиться в Пенсионный фонд и написать заявление об отказе от «соцпакета».

«Социальный пакет» равняется 450 рублям. Многие действительно думают, что эти 450 рублей льготникам должны выплачивать на руки. Но это не так. Так называемый «соцпакет» - это набор социальных услуг, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ отдельным категориям граждан. (Необходимо уточнить, что «соцпакет» предоставляется только гражданам, получающим льготы за счет средств федерального бюджета). Условно в него входят: 350 рублей - на лекарства, 50 рублей - на санаторно-курортное лечение, 50 рублей - на проезд в пригородном железнодорожном транспорте.

В прежнем виде останется механизм предоставления льгот по проезду на междугородном автомобильном транспорте и проезду на железнодорожном транспорте как для категорий граждан федерального, так и областного регистров.

Таблица 7 - Меры социальной поддержки для ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий в натуральном виде

Ветераны труда	50-процентная скидка в оплате жилья и коммунальных услуг; лицам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, 50-процентная скидка со стоимости твердого топлива, приобретаемого в пределах установленных норм, и транспортных услуг для его доставки.
Труженики тыла	На тружеников тыла, одновременно являющихся ветеранами труда, распространяются льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.
Жертвы политических репрессий	50-процентная скидка в оплате жилья и коммунальных услуг, в том числе членам семьи, совместно с ним проживающим;

С 1 июля 2009 года предлагается «монетизировать» социальную поддержку на оплату жилья и коммунальных услуг, а с 1 февраля - проезд в городском и пригородном транспорте. Эти меры социальной поддержки будут заменены на реальные деньги. Так, вместо бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) для областных льготников планируется пособие в размере 275 рублей, а для федеральных льготников - единовременное ежегодное пособие в 600 рублей.

Что касается ЖКХ, то расходы на выплаты рассчитаны на максимальные стандарты, в особенности для федеральных льготников. Предлагаемые пособия для многих граждан, входящих в областной регистр, также выше действующих льгот в сфере ЖКХ. Речь идёт о суммах от 500 до свыше 1000 рублей - в зависимости от района проживания и установленных там норм оплаты. К тому же размеры пособий будут индексироваться на коэффициент инфляции.

Приморский Край (в частности Владивосток) также перешел к частичной «монетизации» льгот.

Муниципальный правовой акт города «О предоставлении дополнительных мер социальной отдельным категориям граждан по обеспечению проезда на пассажирском транспорте общего пользования на территории Владивостокского городского округа на 2009 год» принят Думой города Владивостока 24 декабря 2008 года, устанавливает условия и порядок предоставления дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по обеспечению проезда на пассажирском транспорте общего пользования (кроме таксомоторного) на территории Владивостокского городского округа в 2009 году.

В виде ежеквартальной выплаты на проезд в автомобильном пассажирском транспорте общего пользования (кроме таксомоторного) следующим категориям граждан:

1) 450 рублей в квартал - пенсионерам, достигшим возраста: женщины - 55 лет, мужчины - 60 лет, не включенным в краевой и федеральный регистры, зарегистрированным и постоянно проживающим на территории Владивостокского городского округа;

2) 300 рублей в квартал:

· учащимся муниципальных общеобразовательных учреждений из семей, имеющих среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного законодательством Приморского края;

· учащимся государственных специальных (коррекционных) образовательных учреждений, расположенных на территории Владивостокского городского округа, для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья из семей, имеющих среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного законодательством Приморского края;

3) 300 рублей в квартал (исключая июль, август, сентябрь):

· студентам (курсантам), обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования, расположенных на территории Владивостокского городского округа;

· учащимся, обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях начального профессионального образования, расположенных на территории Владивостокского городского округа.

4) В виде 100-процентной скидки от действующего тарифа на проезд в электрическом (трамвай, троллейбус) пассажирском транспорте общего пользования на территории Владивостокского городского округа предоставляются зарегистрированным и постоянно проживающим на территории Владивостокско-го городского округа;

· пенсионерам (женщинам, достигшим возраста 55 лет; мужчинам, достигшим возраста 60 лет), не включенным в федеральный и краевой регистры;

· ветеранам Великой Отечественной войны, указанным в статье 2 Федерального закона "О ветеранах".

5) В виде 50-процентной скидки от действующего тарифа на проезд в морском пассажирском транспорте общего пользования на территории Владивостокского городского округа предоставляются следующим категориям граждан:

· гражданам, зарегистрированным по месту жительства на островных территориях Владивостокского городского округа и полуострове Песчаный;

· гражданам, имеющим огородные, садовые или дачные земельные участки на островах Русском, Попова и полуострове Песчаный.

В системе ЖКХ льготы имеют следующие категории льготников (таблица 8)

В 2005 году, в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ натуральные льготы, в том числе по проезду на транспорте общего пользования, были «монетизированы», то есть заменены денежными выплатами, которые пенсионеры каждый месяц получают в виде ЕДВ (ежемесячной денежной выплаты) вместе с пенсией.

Региональные льготники

С 01 января 2009 г. размер ЕДВ, которую региональным льготникам выплачивают за счет средств бюджета Приморского края, составляет:

· для ветеранов труда и жертв политических репрессий - 545 руб.,

· для тружеников тыла - 680 руб.

Федеральные льготники

Граждане, включенные в федеральный регистр, также получают с 2005 года вместе с пенсией ЕДВ (ежемесячную денежную выплату), в том числе на проезд городским пассажирским транспортом общего пользования. Сумма ЕДВ, которую федеральным льготникам выплачивают за счет средств федерального бюджета, разная у каждой категории (от 253 руб. у вдов УВОВ до 2165 руб. у участников ВОВ). С 01 января 2009 года к этой сумме добавили 60 руб. из средств бюджета Приморского края.

Удалась реформа или нет? На этот вопрос можно дать два разных ответа, и оба в какой-то степени будут верными. Конечно сама реформа не лишена определенных недостатков, однако сам процесс выполнения данной реформы вызвал негодование не только со стороны населения, но и со стороны некоторых чиновников. Ясно просматривается неизбежный в таких случаях русский принцип – «Хотели как лучше – получилось как всегда»

Введение в действие с 1 января 2005 г. Федерального закона № 122-ФЗ наглядно продемонстрировало институциональные недостатки системы социальной защиты населения, слабость ее экономических и организационных механизмов, отсутствие достоверных данных о реальной стоимости транспортных расходов населения, лекарственного обеспечения, санаторно-курортного лечения[19] .

Хотя в законе № 122-ФЗ достаточно четко зафиксированы объемы ответственности федерального бюджета, эффективная технология взаимодействия последнего с региональными бюджетами в нем отсутствует.

Это наглядно видно при распределении ответственности за финансовые обязательства по категориям льготников: большая их часть - от 21 млн. до 28 млн. человек - отнесена к компетенции регионов, а меньшая - 14 млн. человек - федерального центра. Но даже при условии социальной поддержки граждан по минимальным нормативам финансовые обязательства большинства регионов не обеспечены соответствующими ресурсами. Во многом это связано и с тем, что по своим финансовым возможностям, структуре населения, численности льготников, сложившемуся уровню социальной защиты населения субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга.

Финансовая поддержка регионов предусматривается в форме социальных трансфертов (34,5 млрд. руб.), кроме того, существенно увеличивается объем Фонда софинансирования социальных расходов (22,9 млрд. руб.), средства которого будут предоставляться субъектам Федерации на долевых условиях исходя из их бюджетной обеспеченности.

Учитывая, что бюджеты около 40 субъектов РФ сводятся со значительным дефицитом, нельзя исключить возможности возникновения у них проблем при социальной поддержке «своих» льготников, несмотря на трансферты из федерального бюджета.

Очевидно, что приемлемого уровня социальных выплат можно достичь лишь путем увеличения дотаций подобным регионам.

При переводе натуральных льгот в денежную форму субъекты Федерации не имеют права уменьшать совокупный объем их финансирования или ухудшать условия предоставления [20] . При этом субъекты РФ не принуждаются к монетизации тех льгот, за которые они теперь отвечают: закон № 122-ФЗ не содержит требования об обязательности замены. Таким образом, на региональном уровне возможно сохранение льгот в натуральной форме.

В рассматриваемом законе серьезные сомнения вызывают два момента.

Первый связан с требованием об оценке объема финансирования ранее предоставлявшихся льгот и сохранении уровня гарантий. Оно адресуется исключительно регионам, Центр остается как бы в стороне. По-видимому, это и стало одной из причин того, что Правительство РФ не представило Федеральному собранию детального обоснования размеров ЕДВ для отдельных категорий населения.

Второй вытекает из возможного толкования статьи 153 в том смысле, что на региональном уровне объем финансирования выплат по льготам не может быть уменьшен, однако он не обязательно должен увеличиваться в соответствии с темпами инфляции. Во всяком случае, такого требования закон № 122-ФЗ не содержит, что может привести к снижению уровня социальной защиты граждан.

Очевидно, что закон № 122-ФЗ требует серьезной доработки, включая уточнение его положений, устранение правовых недочетов и т.д.

Для компенсации возможных потерь получателей льгот предполагается набор дополнительных мер: часть компенсации можно получить в виде ”социального пакета” (бесплатный проезд на пригородном транспорте, бесплатные лекарства и - раз в три года - бесплатная путевка). Гражданин сможет выбирать по своему усмотрению определенные льготы из этого списка, а остальное получать в форме прибавки к пенсии

Отрицательные моменты новой системы социальной поддержки на рисунке 9.

· отсутствие у большинства субъектов Федерации финансовых ресурсов на обеспечение передаваемых на их уровень льгот; · понижение уровня социальной защиты ряда категорий населения - в частности, детей-сирот (при отказе им в праве на привилегии в получении жилья при наступлении совершеннолетия); ветеранов, проживающих в городах, в случае отмены для них бесплатного проезда на городском транспорте; работников бюджетной сферы в регионах, заработная плата которых может быть заморожена; людей, ставших инвалидами вследствие Чернобыльской катастрофы, которых планируется приравнять к инвалидам по общим заболеваниям, имеющим значительно меньший объем льгот; · усиление дифференциации заработной платы по аналогичным профессиям не только по регионам (в зависимости от их экономического положения), но и внутри регионов, а также по отраслям экономики и муниципальным образованиям; · понижение уровня правового регулирования вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

Рисунок 9 - Отрицательные стороны реформы

Следует отметить, что значительная часть граждан, имеющих право на льготы, не поддержало концепцию законопроекта. Категорически против проведения реформы выступали почти 40% российских граждан, еще 20% скорее ее не одобряли, лишь 16% поддерживали замену льгот на выплаты, а еще 20% готовы согласиться с этим при определенных условиях[21] .

Совокупные реальные расходы бюджетов всех уровней на компенсацию льгот оцениваются экспертами в сумму около 500 млрд.руб. в год. После замены натуральных льгот денежными выплатами расходы федерального бюджета составят примерно 170 млрд. руб., региональных - около 100 млрд. руб. Таким образом, реальные расходы на эти цели сократятся почти в два раза - на 230 млрд. руб.

Вывод: Заявленная реформа монетизации льгот выгодна для большинства населения страны. Однако существующие объемы трансфертов из центра в регионы, с целью обеспечения выигрыша абсолютно всех категорий льготников, недостаточны. Проведение реформы не было согласовано с субъектами РФ, не полностью подготовлены нормативно-правовые документы и законодательная база. На первом этапе возникла проблема в информационной неподготовленности реформы, что привело к массовым протестам по всей стране. Очередной урок на будущее - реформы надо готовить заранее и объяснять их возможные последствия населению.

3 ПРОЕКТНАЯ ЧАСТЬ

3.1 Разработка мероприятий по совершенствованию реформы по монетизации льгот

КРАЕВАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА

"СОЗДАНИЕ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ


10-09-2015, 16:08