Третьей особенностью децентрализованного развития унитарного Российского государства было управление народами Урала, Сибири, Дальнего Востока и Средней Азии. Суть этого управления заключалась в том, что каждый из этих народов имел свои традиционные органы управления, в предметы, ведения которых центральная власть в Петербурге не вмешивалась. Более того, она освобождала эти народы от целого ряда повинностей, защищала от ассимиляции, поддерживала культурно-этническое развитие, способствовала сохранению традиционных хозяйственных укладов.
Четвертый принцип децентрализованного управления в унитарной России заключался в политике протектората. Российская власть имела договоры о покровительстве с Хивинским ханством, Бухарским эмиратом и Урянхайским краем (нынешняя Тува). Эта политика характеризовалась передачей российской власти права внешних сношений, военной защиты Российским государством этих территорий и прав на торговлю русским купцам. 1
Значение разнообразных форм децентрализованного управления регионами России состояло в том, что оно расширяло возможности политического маневра, обеспечивало гибкость и гармоничность управления, не разрушая при этом унитарного характера российской государственности.
Наконец, важнейшей особенностью унитарного развития России до 1917 года было территориальное несовпадение зон ответственности органов административного управления с районами действия финансовых, судебных и военных структур (за исключением генерал-губернаторов). Так, например, округ Московской судебной палаты (как и Петербургской судебной палаты) охватывал несколько губерний. Это обеспечивало независимость правоохранительных органов, финансового и судебного контроля от нарушения законности и произвола местных органов власти. Такая система эффективно препятствовала сговору правящих политических элит, развитию коррупции, нарушению прав и свобод граждан.
Обращает на себя внимание, что именно таким образом построена нынешняя федеральная судебная система в США: 50 штатов, но всего лишь 13 апелляционных федеральных судов. Та же система развита во Франции, Италии, Великобритании и других государствах.1
В первой декаде ХХ века Россия стояла перед крупной комплексной реформой, которая была направлена на расширение децентрализации государственного управления. Ее разработал Председатель Совета Министров П. А. Столыпин. Он намеревался создать в стране 11 по возможности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтийская, Северо-западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, Север России (две области), Степная область (Западная Сибирь). В каждой из них Столыпин предусматривал создание областного земского собрания и областного правительственного управления. Области получали широкие права местного законодательства по всем предметам ведения, которые не имели общегосударственного значения. Остальные регионы - казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ - по замыслу реформатора пока оставались вне областного управления. Одновременно реорганизовывалась и усиливалась административная вертикаль Российской империи - от уездного начальника до губернатора.
...С революционных февральских и октябрьских событий 1917 года этот опыт был практически утрачен. За последние 80 лет века эволюционный характер преемственного государственного развития России был сломан и заменен на перманентную революционную реконструкцию, которая глубоко деформировала естественные исторические процессы.
Если за 1055 лет, то есть за период с 862 года до 1 сентября 1917 года (с момента образования государства до момента провозглашения Временным правительством Российской республики), Российское государство прошло в своей исторической эволюции через шесть этапов: Древняя Русь, Киевская Русь, Владимиро-Суздальская Русь, Великое княжество Московское, Россия конца XV-XVII вв., Российская империя, то только за 75 лет (1917-1992 гг.) ХХ столетия страна трижды претерпевала революционные фундаментальные преобразования: Российская Республика, РСФСР-СССР, Российская Федерация (Россия). С 1918 по 1993 год в стране было принято шесть конституций. Мировой опыт не знал не только таких темпов в смене форм государственного развития, но и таких социальных экспериментов, которые пережила Россия - разрушение унитарного государства, монархии, земства, культурно-исторических традиций плодотворного сожительства "семьи народов", социальных групп и слоев российского общества.1
По сути, российская государственность стала разменной монетой в руках борющихся за власть и собственность политиков, которым многовековая судьба великой страны безразлична. Вырождение российской государственной элиты привело Россию к печальному состоянию. Придумав модель "социалистического федерализма", верхушка правящего класса по-настоящему так и не приступила к строительству подлинной федерации. Строительство федерации разделением страны по национально-территориальному принципу было сведено к "решению национального вопроса". С одной стороны, власть создала формально юридически федеративное государство, предоставив союзным республикам значительную автономию. С другой стороны, власть, построив авторитарно-унитарную систему "партия-государство", свела к минимуму федеративные начала в развитии страны. Крушение этой системы обусловило взрыв этнического государство строения не только в бывших союзных республиках, но и в автономиях Российской федерации
| §2 | Россия перед выбором: унитарный или федеративный путь развития |
В этой связи важно разобраться, в чем преимущество федеративного государства перед унитарным? Какой федерализм развивается в современной России и в чем суть подлинного федерализма? Какова перспектива российского федерализма?
В первую очередь обращает на себя внимание, что выступления политиков, публикации юристов, философов и историков о развитии российского федерализма зачастую страдают конъюнктурным подходом, идеализмом и необъективным противопоставлением унитарному государству. Слову "федерализм" изначально придается оценочное понятие исключительно с положительным знаком, что призвано выделить некое общественное благо, не зависящее от социального и экономического прогресса. И наоборот слову "унитаризм" придается отрицательный, а порой и зловещий смысл. Например, понятие "федерализм" ставится в один ряд с понятиями "демократия", "правовое государство", "гуманизм", а "унитаризм" ассоциируется с понятиями "тоталитарное государство", "насилие". Тем самым происходит смешивание понятий из разных смысловых рядов, игнорируется разница между политическим режимом, формой государственного устройства и характером организации управленческого аппарата.
Часто федерализм отождествляется с децентрализацией, под которой понимают демократическое развитие. Напротив, унитаризм рассматривают в смысле централизации, в которой видят авторитаризм и тоталитаризм. Вместе с тем в мире есть централизованные федерации типа латиноамериканских, которые трудно считать образцом эффективного развития государства. И есть децентрализованные унитарные государства - Франция, Испания, Италия, дающие убедительные примеры эффективного управления государством. [1]
Распространено утверждение, что федеративное государство более демократично, чем унитарное. Но мировой опыт убеждает, что здесь нет четкой взаимосвязи. Более того, такие федеративные государства, как Нигерия, Пакистан, Камерун, Коморские Острова, Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия весьма проблематично рассматривать как демократические государства. В то же время унитарные Франция, Великобритания, Нидерланды, Дания, Швеция, Финляндия, Италия служат образцом демократического развития.
Если рассматривать опыт федеративного строительства в советской и постсоветской России, то без труда можно увидеть, как в стремлении достичь "подлинной федерации" в бывших автономиях, а ныне республиках шел "естественный" - по национальности, землячеству и родству - отбор кадров в государственные органы власти, хозяйственную и культурную сферы. Не секрет, что сегодня большая часть руководящих кадров в республиках сформирована не по профессиональным и деловым качествам, а по принципу принадлежности к "титульной" нации.
В большинстве республик приняты законы, которые нарушают избирательные права граждан, противоречат Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Нередко принимаются такие правовые акты, которые грубо попирают права и свободы человека и гражданина. В сентябре 1993 года, например, Президиумом Верховного Совета Республики Башкортостан был принят указ "О дополнительных мерах по предупреждению и пресечению преступных проявлений", который противоречил Конституции Российской Федерации и федеральным законам. По этому указу по данным прокуратуры Башкирии работниками МВД республики за 1994-1996 годы было задержано на срок до 30 суток 11909 человек, из них было освобождено за неподтверждением подозрений и в связи с избранием другой меры пресечения 7016 человек, или 58,9%. В республике по существу был, развернут террор, который изломал многие тысячи судеб ни в чем не повинных людей и никто за это не понес ответственности. Внесудебные расправы широко проводились и с привлечением средств массовой информации: публичная ложь, оскорбления, бездоказательные обвинения - все это стало возможным в суверенном Башкортостане.
Широко распространена точка зрения, что федеративные государства наиболее полно удовлетворяют национально-культурные запросы своих граждан. Но опять же мировой опыт свидетельствует об обратном: унитарные Финляндия, Швеция, Франция, Испания, Италия дают примеры того, как эффективно можно решать национальные проблемы. А как их не надо решать, показывают как раз федеративные страны - Пакистан, Камерун, Нигерия и др.1
Считается, что федерализм приносит в жизнь общества атмосферу диалога, открытого обсуждения спорных вопросов и конфликтов, совместного поиска путей к компромиссу. Однако развитие российского федерализма в 1992-1997 годы демонстрирует пока противоположное. Все договоры и соглашения, начиная с Федеративного договора готовились келейно, чисто бюрократическим путем, без свободного, гласного обсуждения, являлись, по существу, сепаратными сделками.
Российские политики считают, что федерация обеспечивает разделение властей по вертикали и создает систему противовесов, которая препятствует узурпации власти и диктатуре. Однако никто и ничто, в сущности, не мешает установить в унитарном государстве процедуры разрешения конфликтов между центральными и региональными органами государственной власти в судебном порядке, которые исключают чисто административно-бюрократическое вмешательство "сверху", как, например, в унитарной Франции. Федеративное устройство Пакистана, Нигерии, ряда латиноамериканских стран в то же время не защитило их народы от авторитаризма и диктатуры федеральных властей и военных переворотов. Наоборот - унитаризм Великобритании, Швеции, Финляндии, Франции, Дании убедительно показывает силу правовых институтов.
Следовательно, главное в развитии государства - не его внутреннее устройство, а государственный режим его функционирования. Он, как известно, выражается в средствах и способах властвования, в демократическом или антидемократическом характере его воплощения в жизнь.1
Вот почему рассуждать о подлинном федеративном устройстве в недемократическом государстве, по мнению правоведа Ф. Раянова, это такая же нелепость, как и настаивать на федеративном устройстве в демократическом государстве. "Поэтому общественно-политическую мысль в перспективе все больше должна занимать сущностная сторона государства (какие интересы преобладают в деятельности государства), а не столько федеративное или унитарное его устройство", считает Ф. Раянов. По мере демократизации российского общества, развития его гражданских институтов и расширения правовых основ государства, признаки федеративного государства, согласно авторскому пониманию, все больше будут играть формальную роль. Следовательно, спор о том, что для России более "органично" - унитарное или федеративное государственное устройство, закончит только время. По существу, ключевой проблемой в формировании современного Российского государства является построение дееспособной демократически-правовой государственности, подконтрольной народной воле и гражданскому обществу. Именно в этом и заключается принципиальный смысл современного государственного становления России.1
Другими словами, федерация - не самоцель. Мировой опыт государственного строительства показывает, что федерализм любой ценой - это требование незрелого общества. Такое требование обычно выдвигается в чисто политических целях отдельными группами и людьми, стремящимися к власти любой ценой вплоть до разрушения единого государства. Для них проблема федерализма является, как правило, средством достижения личных интересов - власти и собственности. При этом истинное предназначение федерализма для этих групп людей остается неизвестным, а, следовательно, и невостребованным. Во многом, поэтому в нынешней практике формирования российского федерализма много риторики о необходимости строительства подлинной федерации, но мало понимания ее истинного смысла.
Власти Башкирии, например, понимают формирование подлинной федерации исключительно как "налаживание межгосударственных отношений в рамках Федерации, которая только начинает строить цивилизационные отношения с суверенными государствами в своем составе".
Подобные "федеративные" концепции, естественно, противоречат как историческому, так и современному опыту развития мирового федерализма. Между тем, стержневые основы подлинной федерации заключаются, в первую очередь, в том, что субъекты федерации нигде в мире не обладают суверенитетом. Суверенные государства не могут быть членами федерации.
Все федерации (кроме бывших СССР, Югославии и Чехословакии, а также нынешней Российской Федерации, некоторых штатов Индии и сообществ Бельгии) построены на территориальной основе. Главным для них является не национальный вопрос, а проблема децентрализации, разделения властей между федеральным центром и субъектами. И наоборот, зацикленность на национальной проблематике привела к краху названные социалистические федерации Восточной Европы.
Стратегической тенденцией современного федерализма является интеграционная политика. Субъекты федерации не имеют права на отделение, на самовольный выход из федерации, на так называемую сецессию. Обеспечивается равенство прав граждан любого субъекта федерации на территории всей федерации. Существует единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федерального закона, и, прежде всего федеральной Конституции. Закон субъекта федерации не может противоречить федеральному закону. Разграничение предметов ведения между органами государственной власти федерации и ее субъектами производится Конституцией или федеральными законами. Мировая практика современного федерализма не знает договорных федераций.
Таким образом, если исходить из мировой практики федерализма, то следует признать, что Россия, во-первых, только вступила на путь построения федерации. Во-вторых, на этом пути она игнорирует коренные закономерности развития истинного федерализма.
"Любое государство может продержаться некоторое время, игнорируя исторически сложившиеся принципы федерализма, - отмечает правовед В. Туманов. - Но наступает момент, когда диалектика срабатывает, и закономерности начинают за себя мстить. Это может быть через пять или даже десять лет". Драматизм судьбы российского федерализма, по мнению Туманова, заключается в том, что та тактическая целесообразность, к которой государственная власть прибегает сегодня в строительстве Российской Федерации, имеет серьезные отрицательные стороны в стратегической перспективе.
Таким образом, спор унитаризма и федерализма разрешит только время. Тем не менее, очевидно, что одной из главных опасностей российского государствостроения является неизжитая еще практика "социалистического федерализма".
В этой связи историк и этнолог В. Тишков замечает, что нужно откровенно и как можно раньше признать: никакие паллиативы "правильной" ("научной", "мудрой", "взвешенной" и т.п.) так называемой "национальной политики" не спасут российскую государственность от конфликтов, которые порождаются "этнизацией государственности" и "огосударствлением этничности". 1
Пришла пора четко определить приоритеты государственной стратегии в развитии российского федерализма. Утешительная декларация, согласно которой "федерализм есть территориальная форма демократии", должна смениться осознанием того, что этнический экстремизм, заложенный в некоторых конституционных фразах, и практика "договорной федерации" должны быть нейтрализованы во имя спокойствия и блага россиян, во имя самого будущего России", - пишет В. Тишков.
Основной принцип демократизации российского федерализма, согласно позиции автора, состоит в постепенной деэтнизации государственности и разгосударствлении этичности. "Гражданская российская нация, образуемая реальным многообразием всех народов России - вот подлинный субъект демократического и правового российского федерализма", - подчеркивает Тишков.
Важно обратить внимание, что предлагаемая известным историком и этнологом формула: российская нация - не многонациональный народ, а полиэтническая нация как согражданство - отвечает не только требованиям современной теории национальных отношений, международным правовым нормам, но и мировой практики.
Рассматривая российскую нацию как полиэтническое и многокультурное образование, В. Тишков полагает, что ее государственное оформление в виде федерации не отменяет, а предполагает учет интересов и прав российских народов, в том числе и через государственные образования в форме республик - субъектов федерации. Но при этом сама республиканская государственность не является собственностью "коренной нации", а есть форма самоопределения всех граждан республики, равно как общероссийская государственность является формой самоопределения граждан страны. Преодоление этнонационализма возможно не через радикальный отказ от национальной государственности, полагает Тишков, а, наоборот, через расширение полномочий всех субъектов федерации и утверждение в них полного гражданского равноправия.
Следовательно, федерализм не означает наделение этнических групп "своей" государственностью, а делает институты власти государства ближе и чувствительнее к запросам и интересам культурно различных групп, живущих в одной стране.
Таким образом, проблемы национальной безопасности России в ее государственном строительстве объективно требуют восстановления исторической связи времен, преодоления кризиса идентичности России, теории и практики "социалистического федерализма". Все это позволит укрепить российскую государственность и понять мысль И. Ильина о том, что наше Отечество есть не пустое слово и не просто единое государство, - но система духовного единства. 1
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
Подводя итог вышесказанному, можно заключить «унитарное государство – это единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на административно-территориальные части. Для такого государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой судебной системы и конституции»Унитаризм вызывался потребностями единого рынка, удобствами осуществления государственной администрации и не ставился в связь с национально-этнической или расовой структурой населения. Подавляющее большинство современных унитарных государств – государства мононациональные.
Однако существуют и исключения из этого правила. Это приводит к конфликтам на межнациональной основе которые могут продолжатся на протяженнии множества веков. Например, Великобритания с Северной Ирландией или Испания. Так же в унитарном государстве не должно быть поглощения государственной властью местного самоуправления, командования муниципалитетами и т.д.
Унитаризм исторически, по сравнению с феодальным дроблением на уделы, княжества, иной партикуляризм – явление, безусловно, прогрессивное, способствует становлению единого рынка, развитию на определенных этапах буржуазных экономических отношений
С развитием капитализма, научно-технического прогресса явлением глобальных экологических проблем и другими факторами начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государств и их образований: федераций, конфедераций, содружеств и т.д
Библиографический список :
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993
29-04-2015, 03:51